การยึดกุมกลไกกำกับดูแล: กขค. และ กสทช. ถูกยึดกุมหรือไม่?

คอลัมน์นี้ตอนที่แล้วผู้เขียนพูดถึงกรณีศึกษาการยึดกุมกลไกกำกับดูแล (Regulatory capture) ระดับคลาสสิก 2 กรณี ได้แก่ คณะกรรมการการบินพลเรือน (Civil Aeronautics Board: CAB) ซึ่งปัจจุบันถูกยุบไปแล้ว และคณะกรรมการพาณิชย์ระหว่างมลรัฐ (Interstate Commerce Commission ย่อว่า ICC) ในอเมริกา 

“แทนที่ CAB ในฐานะหน่วยงานกำกับดูแลจะ ‘กำกับ’ การแข่งขันในทางที่ ‘ส่งเสริม’ ผู้เล่นรายใหม่และเพิ่มขีดการแข่งขัน กลับทำหน้าที่เป็น ‘ลูกไล่’ ของบริษัทรายเดิม ไม่ยอมให้รายใหม่เข้ามาแข่ง ไม่ยอมแม้แต่ให้มีการแข่งขันด้านราคา แถมยังทำอะไรแย่ๆ อีกมากมาย เช่น จ่ายเงินอุดหนุนสายการบินบนฐานการคำนวณต้นทุน ส่งผลให้สายการบินต่างๆ มีแรงจูงใจบิดเบือน ลงทุนมากเกินความจำเป็นเพราะสามารถรายงานต้นทุนสูงๆ ไปขอรับเงินอุดหนุนจาก CAB”

ผลลัพธ์ก็คือไม่มีสายการบินใหม่เลยนับตั้งแต่การก่อตั้ง CAB เป็นต้นมา อุตสาหกรรมสายการบินกลายเป็น ‘กลุ่มผู้ผูกขาด’ (Cartel) ที่ถูกกฎหมายนานหลายสิบปี จนกระทั่ง อัลเฟรด คาห์น นักเศรษฐศาสตร์ด้านการกำกับดูแลผู้มีชื่อเสียง ได้รับการแต่งตั้งเป็นผู้อำนวยการ CAB เขาจึงเริ่มเปิดเสรีราคาค่าตั๋วเพื่อกระตุ้นให้เกิดการแข่งขัน

ส่วน ICC ก็ออกกฎกติกาและมาตรการกีดกันต่างๆ ที่ชัดเจนว่าเป็นไปเพื่อคุ้มครองอุตสาหกรรมรถไฟจากการแข่งขันของรถบรรทุกส่งของทางไกล สุดท้ายกว่าสภาคองเกรสจะเปิดเสรีธุรกิจนี้ก็ต้องรอถึงปี 1980 หรือนานกว่า 5 ทศวรรษ นับจากวันที่สภาฯ มอบอำนาจให้ ICC กำกับการออกใบอนุญาต เส้นทางเดินรถ และค่าขนส่งทางรถบรรทุก

ตัวอย่างจากอเมริกาเหล่านี้ชี้ชัดว่า หน่วยงานกำกับดูแลที่ถูก ‘ยึดกุม’ โดยกลุ่มผลประโยชน์ จะทำหน้าที่ในทางที่เอื้อประโยชน์ต่อบริษัทใหญ่รายเดิมในตลาด ปิดกั้นการแข่งขันมากกว่าเปิดกว้าง และแน่นอนว่าผลลัพธ์จากการแข่งขันที่ลดลงย่อมเป็นผลเสียต่อผู้บริโภคในรูปของราคาที่สูงขึ้น ความไร้ประสิทธิภาพ และภาวะไร้ซึ่งนวัตกรรมในอุตสาหกรรมนั้นๆ

เล่ามาถึงตรงนี้ หลายคนคงสงสัยว่าแล้วปัจจุบันประเทศไทยมีหน่วยงานกำกับดูแลที่น่าสงสัยว่าถูก ‘ยึดกุม’ โดยกลุ่มผลประโยชน์หรือไม่ ผู้เขียนเสนอว่า มีอย่างแน่นอน และมีมากกว่า 1 องค์กร เพียงแต่เราอาจไม่สามารถหาหลักฐานมายืนยันว่า การออกมาตรการเอื้อประโยชน์นั้นเป็นผลจากการกระทำโดยเจตนาของกลุ่มผลประโยชน์ได้ เนื่องจากประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายอะไรที่บังคับให้เปิดเผยกิจกรรมการล็อบบี้ของภาคธุรกิจ อีกทั้งการล็อบบี้โดยมากในสังคมไทยก็ทำกันในลักษณะไม่เป็นทางการ เช่น บนโต๊ะอาหาร บนกรีนสนามกอล์ฟ ระหว่างการเดินทางไป ‘ดูงาน’ ต่างประเทศของหน่วยงานภาครัฐที่บังเอิญมีนักธุรกิจร่วมเดินทางไปด้วย บนโต๊ะทำงานกลุ่มในหลักสูตรสร้างคอนเน็กชัน ฯลฯ

ในเมื่อการล็อบบี้ การเจรจาต่างตอบแทนในสังคมไทยเกิดขึ้นมานานจนเป็น ‘เรื่องปกติ’ ในระบอบอุปถัมภ์แบบไทยๆ จึงยากยิ่งที่จะควานหาหลักฐานว่า กลุ่มผลประโยชน์มีการกระทำใดบ้างที่นำไปสู่มาตรการเอื้อประโยชน์ตัวเอง

อย่างดีที่สุด เราจึงอาจทำได้เพียงหาหลักฐานเพียงพอที่จะผ่าน ‘เกณฑ์มาตรฐานเชิงประจักษ์’ 2 ข้อแรกจาก 3 ข้อที่เสนอโดยอาจารย์ ดาเนียล คาร์เพนเตอร์ และเดวิด มอสส์ สองปรมาจารย์ด้านนี้จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด นั่นคือ ข้อแรก อธิบายได้ว่า ประโยชน์สาธารณะในเรื่องนี้คืออะไร และข้อสอง เราต้องชี้ให้เห็นว่าเกิดการ ‘ย้าย’ นโยบายออกจากประโยชน์สาธารณะ ไปยังประโยชน์ (ส่วนตน) ของกลุ่มผลประโยชน์

ผู้เขียนเห็นว่า ในสังคมไทย ถึงแม้เราอาจหาหลักฐานบ่งชี้การกระทำโดยเจตนาของกลุ่มผลประโยชน์ไม่ได้ ในหลายกรณีเราสามารถอธิบายอย่างชัดเจนว่า มาตรการของผู้กำกับดูแลเอื้อประโยชน์เอกชนในทางที่ส่วนรวมเสียประโยชน์ โดยที่ผู้กำกับดูแลก็ใช้ ‘ชุดคำอธิบาย’ เสมือนว่าตัวเองเป็นกลุ่มผลประโยชน์เสียเอง ไม่ใช่หน่วยงานที่มีหน้าที่ทำงานเพื่อประโยชน์ส่วนรวม

กรณีแบบนี้ที่ชัดเจนกรณีหนึ่ง คือมติฉิวเฉียดของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (กขค.) 4 ต่อ 3 เสียง อนุญาตให้กลุ่มบริษัทซีพี ควบรวมกิจการค้าปลีกของบริษัท เทสโก้ โลตัส

ผู้เขียนเคยเขียนวิเคราะห์ในบทความก่อนหน้านี้ เรื่องการฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ (11): ‘เหนือตลาดแต่ไม่ผูกขาด’ และความหน่อมแน้มของ กขค. ว่า กรรมการ กขค. เสียงข้างมากในมติดังกล่าวให้ ‘เหตุผล’ ที่ดูราวกับตัวเอง ‘คิดแทน’ บริษัทที่มาขอควบรวม ประหนึ่งว่าเป็นบริษัทนั้นเองมากกว่าเป็นผู้กำกับดูแล ยกตัวอย่างเช่น การให้เหตุผล 2 ข้อต่อไปนี้ (เนื้อหาจากบทความข้างต้น)

กรรมการเสียงข้างมากระบุว่า “เมื่อพิจารณาจากส่วนแบ่งตลาดภายหลังการรวมธุรกิจที่ผู้รวมธุรกิจจะมีส่วนแบ่งตลาดสูงถึงร้อยละ 83.05 ซึ่งเป็นสัดส่วนที่แตกต่างกับคู่แข่งรายอื่นอย่างมีนัยสำคัญ จึงอาจไม่มีแรงจูงใจในการร่วมมือกับผู้ประกอบธุรกิจคู่แข่งรายอื่นซึ่งเป็นรายย่อย …อันจะส่งผลให้คู่แข่งรายอื่นที่ไม่ได้เข้าสู่กระบวนการร่วมมือดังกล่าวได้รับผลกระทบจนกระทั่งทำให้ต้องออกจากตลาดไปในที่สุด …การรวมธุรกิจนี้จึงไม่น่าจะส่งผลกระทบต่อคู่แข่งหรือผู้บริโภค เนื่องจากมีความเป็นไปได้น้อยมากที่ผู้รวมธุรกิจจะมีการตกลงร่วมกันกับผู้ประกอบธุรกิจรายอื่น”

ในบทความ “ผู้เขียนเห็นว่าการให้เหตุผลเช่นนี้พิกลพิการและ ‘ไม่ใช่ประเด็น’ เลย กรรมการเสียงข้างมากมองอย่างคับแคบ อ้างเรื่อง ‘การร่วมมือกับคู่แข่งรายย่อย’ ซึ่งไม่มีความจำเป็น (ทำไมซีพีซึ่งจะมีส่วนแบ่งตลาดกว่า 83 เปอร์เซ็นต์ จึงจะอยากร่วมมือกับคู่แข่งที่เล็กกว่าอย่างกลุ่มเซ็นทรัล) อนุมานต่อไปว่าความร่วมมือนี้จะทำให้คู่แข่งรายอื่น (ที่เล็กกว่านี้อีก) ได้รับผลกระทบจนต้องออกจากตลาด แล้วสรุปเอาเองว่าในเมื่อความร่วมมือมีโอกาสน้อย คู่แข่งจึงน่าจะไม่ได้รับผลกระทบ แทนที่จะมองตามแนวโน้มว่า ส่วนแบ่งตลาดที่สูงมากหลังการควบรวมอาจส่งผลให้กลุ่มซีพีสามารถ ‘กีดกัน’ คู่แข่งได้มากขึ้น เช่น อาจใช้อำนาจตลาด ‘ขอความร่วมมือ’ กับซัพพลายเออร์ไม่ให้ขายสินค้าให้คู่แข่ง หรือให้ลดราคาให้คู่แข่งน้อยกว่าลดให้ตัวเอง ไม่เกี่ยวกับว่ากลุ่มซีพีจะไปร่วมมือกับคู่แข่งหรือไม่ร่วมมือ”

กรรมการเสียงข้างมากระบุอีกว่า “แม้การรวมธุรกิจในครั้งนี้ จะส่งผลให้ส่วนแบ่งตลาดในตลาดร้านค้าปลีกสมัยใหม่และร้านค้าปลีกขนาดเล็กของผู้รวมธุรกิจเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งอาจส่งผลให้มีการกระจุกตัวของตลาดสูง แต่ไม่น่าจะถึงระดับที่ส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม เนื่องจากการรวมธุรกิจในครั้งนี้เป็นการซื้อธุรกิจของผู้ประกอบธุรกิจซึ่งเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับประเทศ อีกทั้งเป็นการคงไว้ซึ่งช่องทางการจำหน่ายสินค้าภายในประเทศ และเป็นการเพิ่มโอกาสในการขยายช่องทางการกระจายสินค้าไปยังต่างประเทศ เช่น ประเทศมาเลเซีย ส่งผลให้ผู้ประกอบธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ผู้ผลิตสินค้าในพื้นที่ และผู้ประกอบธุรกิจท้องถิ่น มีโอกาสที่จะจำหน่ายสินค้าได้มากขึ้น และยังก่อให้เกิดการเพิ่มการจ้างงานเพื่อขยายกำลังการผลิต ให้สามารถตอบสนองผู้บริโภคให้มีโอกาสในการเข้าถึงสินค้าที่มีคุณภาพและราคาที่ดี ตามช่องทางการจำหน่ายที่มีมากขึ้น นอกจากนี้ อาจเป็นโอกาสให้ผู้รวมธุรกิจสามารถขยายการลงทุนทั้งในด้านเทคโนโลยีหรือนวัตกรรมเพื่อพัฒนาธุรกิจให้ดียิ่งขึ้น ดังนั้น การรวมธุรกิจนี้จึงไม่ส่งผลกระทบต่อประโยชน์โดยรวมทางเศรษฐกิจ…”

ในบทความ “ผู้เขียนอ่านแล้วก็รู้สึกเหมือนกำลังอ่านบทพรรณนาประโยชน์จากการควบรวมกิจการที่กลุ่มซีพีเขียน ไม่ใช่กรรมการ กขค. เขียน เพราะการอ้างว่าการซื้อธุรกิจของซีพีเท่ากับการเพิ่มรายได้เข้าประเทศ และการเพิ่มช่องทางกระจายสินค้าไปยังต่างประเทศคือผู้ประกอบการรายย่อยมีโอกาสจำหน่ายสินค้าได้มากขึ้นนั้น ไม่ควรเป็นมุมมองและไม่ใช่หน้าที่ของ กขค. แม้แต่น้อย กขค. ไม่ได้มีหน้าที่ประเมินว่าประเทศจะมีรายได้เพิ่มขึ้นหรือไม่ (และอันที่จริง รายได้ของซีพี ก็ไม่เท่ากับรายได้ของประเทศ) และประเมินว่าผู้ประกอบการรายย่อยจะมีช่องทางการขายไปต่างประเทศมากขึ้นหรือน้อยลง แต่มีหน้าที่กำกับดูแล ‘สนามแข่งขัน’ ให้เสรีและเป็นธรรม”

การให้เหตุผลในทำนองที่มองจากมุมมองของบริษัทอย่างโจ่งแจ้ง แทนที่จะใส่หมวกผู้กำกับดูแล ทำให้กรณีนี้เราตั้งข้อสังเกตได้ว่า กรรมการเสียงข้างมากของ กขค. ที่ลงมติดังกล่าว อาจถูก ‘ยึดกุม’ โดยกลุ่มผลประโยชน์ ซึ่งในกรณีนี้คือกลุ่มบริษัทซีพี

นอกจากมติอนุญาตของ กขค. ข้างต้นจะส่อเค้าว่าเกิด ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ แล้ว การยึดกุมในไทยยังต้องดูระดับที่สูงกว่าหน่วยงานกำกับดูแลด้วย เนื่องจากตั้งแต่รัฐประหาร 2557 เป็นต้นมา คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ออกคำสั่งมากมายหลายร้อยฉบับที่มีผลทางกฎหมายและไม่มีใครต้องรับผิดชอบใดๆ

เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 279 ระบุรับรองไว้ว่า ประกาศ คำสั่ง และการกระทำทั้งหมดของ คสช. หรือของหัวหน้าคสช. ที่ใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ไม่มีความผิดใดๆ และมีผลใช้บังคับโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญนี้ต่อไป

ตลอดหลายปีที่ผ่านมา มีคำสั่ง คสช. บางฉบับที่เอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มทุนโทรคมนาคมและโทรทัศน์อย่างชัดเจน โดยเฉพาะ คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 4/2562 เรื่อง มาตรการแก้ไขปัญหาการประกอบกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม ลงวันที่ 11 เมษายน 2561 เรียกคืนคลื่นความถี่ย่าน 700 MHz จากผู้ถือใบอนุญาตให้บริการทีวิดิจิตอล และขยายจำนวนงวดชำระเงินประมูลของผู้ถือใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคม ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์ใหม่ที่เกิดขึ้นในภาคหลังจากการประมูลคลื่นความถี่เพื่อใช้ในกิจการทั้งสองกิจการดังกล่าว โดยคำสั่งนี้ระบุเหตุผลว่า เนื่องด้วย “สภาพปัญหาจากการแข่งขันทางธุรกิจสำหรับกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม ปัญหาด้านความพร้อมทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน รวมถึงผลกระทบจากรายได้ของผู้ประกอบการที่สุจริต อันส่งผลถึงความสามารถในการชำระค่าธรรมเนียมใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ได้ทันภายในระยะเวลาที่กำหนดนั้นยังคงอยู่ จึงจำเป็นต้องปรับปรุงหลักเกณฑ์ ขั้นตอนและกำหนดระยะเวลาในการชำระค่าธรรมเนียม เพื่อให้การประกอบกิจการดังกล่าวสามารถดำรงอยู่ได้โดยไม่ส่งผลกระทบต่อการเข้าถึงและรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชน อีกทั้งยังเป็นการสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ผู้ประกอบการทั้งภาครัฐและภาคเอกชน รวมทั้งเพื่อจูงใจให้ผู้ประกอบการเข้าร่วมการประมูลคลื่นความถี่ย่าน 700 MHz และ 2600 MHz ซึ่งจะก่อให้เกิดการขับเคลื่อนเทคโนโลยี 5G อันทำให้ระบบเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ มีความมั่นคงและเกิดประสิทธิภาพสูงสุด”

ในรายงานวิจัยเรื่อง ‘ความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากรสมัยใหม่: คลื่นความถี่ พลังงาน และผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม และกรณีศึกษาผลกระทบจากนโยบายรัฐ’ (2564) พรเทพ เบญญาอภิกุล อธิบายปัญหาความเหลื่อมล้ำจากคำสั่ง คสช. ที่ 4/2562 ว่ามีอยู่ 3 ประเด็น ดังนี้

“ประเด็นแรก ความเหลื่อมล้ำในการใช้อำนาจของภาครัฐที่ริดรอนสิทธิของหน่วยงานกำกับดูแล ทั้งๆ ที่หน่วยงานกำกับดูแลมีความรู้ มีข้อมูล และมีประสบการณ์ ในการจัดสรรคลื่นความถี่มากกว่า โดยหากวิธีการจัดสรรนี้สร้างความผิดพลาดและความเสียหายต่อระดับการแข่งขันและเสถียรภาพของตลาดในระยะยาว อีกทั้งความไม่แน่นอนในมาตรการกำกับดูแลยังส่งผลต่อความเชื่อถือในหน่วยงานกำกับดูแล หน่วยงานกำกับดูแลที่ไม่คงเส้นคงวามีแนวโน้มที่จะถูกยึดกุม (Captured) ในระยะยาว ปัญหาที่ตามมานี้จะเป็นปัญหาที่ยากและใช้เวลานานที่จะแก้ไข และท้ายที่สุดจะส่งผลให้กระทบต่อสวัสดิการของผู้บริโภคและประชาชน

“การเรียกคืนคลื่นความถี่จากผู้ประกอบการทีวีดิจิทัลทั้งที่มีคลื่นความถี่ 700 MHz ช่องอื่นที่ว่างอยู่แล้ว ทำให้ไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องเรียกคืนคลื่นความถี่ดังกล่าว อีกทั้งยังต้องเพิ่มกระบวนการทำงานเพื่อแปลงระบบโทรทัศน์ดิจิตอลภาคพื้นดินให้เป็นระบบที่รองรับระบบโทรคมนาคม 5G และอาจสร้างผลกระทบให้แก่ผู้บริโภคและประชาชนในวงกว้างได้ ทั้งนี้การช่วยเหลือผู้ประกอบการทีวีดิจิทัลด้วยแนวทางนี้ การอ้างว่าต้องรีบนำคลื่นมาพัฒนาระบบ 5G นั้น การนำเรื่องความเร่งรีบในการพัฒนาระบบ 5G ไม่ควรเป็นเหตุผลที่นำมาใช้ในการนี้เลย โดยยังผูกพ่วงให้ประโยชน์กับผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมอีก ทำให้มูลค่าที่รัฐต้องเบิกจ่ายออกไปนั้นสูงขึ้นเป็นอย่างมาก เรื่องนี้สร้างความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรงบประมาณใช้จ่ายของภาครัฐ ระหว่างประชาชนและผู้ประกอบการอย่างชัดเจน

“ประเด็นที่สอง คำสั่งนี้สร้างความเหลื่อมล้ำในเชิงการให้อำนาจการตัดสินชี้ขาดกับบุคคลเพียงคนเดียว ในการกำหนดขอบเขตเนื้อหาของกฎเกณฑ์และเงื่อนไขในการคืนเงินแก่ผู้ประกอบการทีวีดิจิทัลและการขยายค่างวดของผู้ประกอบการโทรคมนาคม จากคำสั่งให้อำนาจชี้ขาดเพียงเลขาธิการ กสทช. โดยมีอำนาจวินิจฉัย และคำวินิจฉัยของเลขาธิการ กสทช. ให้ถือเป็นที่สุดนั้น สร้างความเหลื่อมล้ำในเชิงการบริหารอำนาจ โดยการละทิ้งวิธีการลงความร่วมกันของผู้ที่มีความรู้ ความสามารถและประสบการณ์ภายในองค์กรอาจเพิ่มระดับความเสี่ยงของจากความผิดพลาดในการอนุมัติกฎเกณฑ์และเงื่อนไขที่ไม่เป็นธรรมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย และส่งผลเสียในรูปแบบของผลประโยชน์ของทรัพยากรที่ประชาชนควรได้รับ

“ประเด็นที่สาม คำสั่งการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ ขั้นตอนและกำหนดระยะเวลาในการชำระค่าธรรมเนียมนี้เกิดขึ้นภายหลังจากการตกลงในหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในครั้งที่ประมูลคลื่นความถี่ 700 MHz และ 900 MHz โดยการประกาศใช้อำนาจนี้ไม่เคยถูกใช้เป็นข้อมูลในการตัดสินใจเพื่อเข้าร่วมการประมูลคลื่นความถี่เมื่อปี 2557 ของ ผู้ประกอบการทีวีดิจิทัล (รวมทั้งรายอื่นๆ ที่ไม่ชนะการประมูล) รวมถึง ปี 2558 และ ปี 2561 ของผู้ประกอบการโทรคมนาคม โดยผู้ประกอบการไม่สามารถประเมินราคาแท้จริงที่จะใช้ในการประมูลได้

“การได้รับผลประโยชน์เพิ่มเติมในภายหลังนี้ ทำให้ผู้ประกอบการที่เข้าประมูลคลื่นและแพ้การประมูลคลื่นในสมัยนั้นเสียประโยชน์ อีกทั้งประชาชนอาจเสียผู้ประกอบการที่มีประสิทธิภาพในการปรับตัวต่อสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของตลาดได้ดีกว่าผู้ประกอบการที่แข่งขันราคาโดยไม่คำนึกถึงความเสี่ยงที่อาจเกิดเป็นปกติก็เป็นได้ เนื่องจากผู้ที่แพ้การประมูลอาจมีความสามารถในการประเมินราคาที่ดีกว่า …ยิ่งไปกว่านั้น การคงไว้ซึ่งผู้ประกอบการที่ไม่สามารถปรับตัวกับความเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้นจากเสี่ยงปกติของธุรกิจนั้น อาจส่งผลเสียในเรื่องคุณภาพและประสิทธิภาพในการบริการแก่ประชาชนในท้ายที่สุด”

อาจารย์พรเทพชี้ด้วยว่า “ความเหลื่อมล้ำยังเกิดจากการให้ประโยชน์ผู้ประกอบการที่ยังดำเนินธุรกิจอยู่ในตลาดมากกว่าผู้ประกอบการที่พึงโดนเพิกถอนใบอนุญาตภายใต้เงื่อนไขกฎเกณฑ์เดิมก่อนหน้านี้ ทั้งๆ ที่การหยุดกิจการนั้นเป็นเหตุผลเดียวกันกับเหตุผลที่ภาครัฐออกคำสั่งแก้ปัญหานี้ ผู้ได้รับผลประโยชน์มีเพียงกลุ่มผู้ประกอบการกลุ่มที่ยังดำเนินธุรกิจอยู่และเรียกร้องให้รัฐบาลช่วยเหลือจากสภาพธุรกิจที่ขาดทุนและไม่สามารถชำระค่าใบอนุญาตได้เหมือนกัน” การออกมาตรการนี้จึงสร้างความไม่เท่าเทียมระหว่างผู้ประกอบการด้วยกันเองอย่างไม่เป็นธรรมชัดเจน

อาจารย์พรเทพคำนวณว่า ผลประโยชน์ที่รัฐชดเชยให้ผู้ประกอบการทีวีดิจิทัลภาคพื้นดินและโทรคมนาคม จากการใช้คำสั่ง คสช. ที่ 4/2562 รวมถึงประกาศ คสช. ที่ 9/2561 ก่อนหน้านั้น ที่ให้รัฐจ่ายค่าเช่า MUX แทนผู้ประกอบการทีวีดิจิทัลที่ไม่ได้ยื่นขอคืนคลื่นความถี่ 700 MHz มีจำนวนรวมประมาณ 13,167 ล้านบาท

นับเป็นอีกตัวอย่างของการชดเชยผู้ประกอบการโดย คสช. ที่ผู้เขียนมองว่า ไม่มีเหตุผลที่ใช้อธิบายอย่างเป็นเหตุเป็นผลได้ นอกจากมองว่า คสช. ถูก ‘ยึดกุม’ โดยกลุ่มผลประโยชน์ในกิจการโทรคมนาคมและกิจการโทรทัศน์

เพียงแต่ประโยชน์ที่ คสช. ได้รับจากการนี้ อาจไม่ได้อยู่ในรูปตัวเงินหรือตำแหน่งในบริษัทเอกชน หากอยู่ในรูปของการให้กิจการโทรคมนาคมและกิจการโทรทัศน์ที่ได้ประโยชน์จากคำสั่งเหล่านี้ สนับสนุนการปกครองของ คสช.

แต่ทั้งนี้ เราก็ควรหมายเหตุด้วยว่า กองทัพบกเองก็ใช้คลื่นความถี่ในการหารายได้ ทั้งจากค่าโฆษณาของสถานีวิทยุโทศทัศน์กองทัพบกช่อง 5 และค่าสัมปทานความถี่ให้สถานีโทรทัศน์สีกองทัพบกช่อง 7 และปัจจุบันกองทัพบกก็เป็นผู้ให้บริการโครงข่ายทีวีดิจิทัลรายใหญ่ที่สุดของประเทศ มีจำนวนช่องทีวีดิจิทัลที่ใช้สถานีส่งสัญญาณหรือ MUX ของ ททบ.5 มากถึง 12 ช่อง

ด้วยเหตุนี้ คำสั่ง คสช. ที่ 9/2561 และ 4/2562 ในแง่หนึ่งจึงเป็นการเอื้อประโยชน์แก่กองทัพบกหรือ ‘พรรคพวก’ ของตัวเองด้วย ไม่ใช่กลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นเอกชนแต่เพียงกลุ่มเดียว

กรณีนี้จึงอาจเป็นทั้ง ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ โดยใช้คำสั่ง คสช. แทรกแซง กสทช. และเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของ ‘ผลประโยชน์ทับซ้อน’ ของ คสช. คือเป็นทั้งคณะรัฐประหาร และนายพลกองทัพบกในเวลาเดียวกัน