ตลอดสี่ตอนที่ผ่านมา ผู้เขียนพยายามฉายภาพ ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ ในยุคนี้ว่าแย่กว่า ‘คอร์รัปชันเชิงนโยบาย’ ที่เราเคยตื่นตัวกันเมื่อหลายปีก่อนอย่างไรบ้าง (ว่ากันตามจริง ‘คอร์รัปชันเชิงนโยบาย’ เองก็มีนิยามที่ลื่นไหลไม่ตรงกัน หลายคนใช้คำคำนี้อย่างหลวมๆ เพื่อโจมตีนโยบายอะไรก็ตามที่ตนไม่ชอบ ทั้งที่ไม่มีหลักฐานว่าออกนโยบายเพื่อเอื้อประโยชน์แก่กลุ่มทุนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นพิเศษ แต่นี่ไม่ใช่ประเด็นที่ผู้เขียนอยากเน้นในที่นี้) 

ตอนนี้ผู้เขียนอยากชวนมาดู ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ ในแดนของกิจกรรมทางเศรษฐกิจกันบ้าง เนื่องจากอำนาจทางการเมืองกับอำนาจทางเศรษฐกิจนั้น มีความสัมพันธ์แนบแน่นกันมากขึ้นเรื่อยๆ นับตั้งแต่ รัฐประหาร 2557 สืบเนื่องมาถึงรัฐบาลทหารในปัจจุบัน 

อาจารย์เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้เชี่ยวชาญเรื่องการผูกขาดและการต่อต้านคอร์รัปชันผู้ล่วงลับ เคยกล่าววาทะอมตะไว้ว่า “การกำหนดนโยบายและการกำกับดูแลของภาครัฐ ไม่เคยอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลหลักฐานเชิงวิชาการที่น่าเชื่อถือเลย หากแต่เป็นไปตามอำเภอใจของผู้ที่มีอำนาจในมือ จะทำให้สามารถใช้ดุลพินิจเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มทุนบางกลุ่มได้อย่างง่ายดาย” (ชวนอ่านบทสัมภาษณ์ชิ้นท้ายๆ ของอาจารย์ และนักวิชาการท่านอื่นๆ ได้ใน สมการคอร์รัปชัน)

ในเมื่อธรรมาภิบาลของการกำหนดนโยบายในไทยไม่เคยตั้งมั่น แต่ ‘ผู้มีอำนาจในมือ สามารถใช้ดุลพินิจเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มทุนบางกลุ่มได้อย่างง่ายดาย’ ในคำพูดของอาจารย์เดือนเด่น เป็นการชี้ให้เห็นว่า การปล่อยให้กลุ่มทุนเถลิงอำนาจทางเศรษฐกิจมากขึ้นเรื่อยๆ นั้น สุ่มเสี่ยงที่จะทำให้เราเห็น ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ มากขึ้นด้วย เมื่อผู้มีอำนาจทางการเมืองเอื้อประโยชน์แก่กลุ่มทุนในทางที่ถูกกฎหมาย

การฉ้อฉลเชิงอำนาจให้แก่กลุ่มทุนสร้างปัญหามากมายทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม โดยหลักๆ ผ่านการกีดกันคู่แข่ง ลิดรอนการแข่งขันในตลาด ขาดแรงจูงใจที่จะเพิ่มผลิตภาพ หรือคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ อำนาจเหนือตลาดที่สูงขึ้นเรื่อยๆ ของกลุ่มทุน ‘เส้นใหญ่’ มีส่วนซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำ ส่งผลให้ผู้บริโภคได้ใช้บริการหรือสินค้าคุณภาพต่ำกว่าที่ควรเป็น ลดทอนแรงจูงใจของสตาร์ทอัพ และผู้ประกอบการรายใหม่ในการเข้ามาสร้างสรรค์นวัตกรรมและบริการ และบางกรณีก็ทำให้รัฐเสียรายได้ที่ควรได้ เสียงบประมาณ (เงินภาษีของประชาชน) ไปโดยใช่เหตุ

ผู้เขียนเห็นว่า การพูดถึงปัญหาของการเถลิงอำนาจทางเศรษฐกิจ เรื่องการขึ้นมามีอำนาจเหนือตลาดด้วย ‘เส้นสาย’ ไม่ใช่ ‘นวัตกรรม’ ยังไม่ใช่เรื่องง่ายนักในสังคมไทย ส่วนหนึ่งเพราะคนจำนวนมากคิดว่า การใช้ ‘เส้นสาย’ เป็นเรื่องปกติธรรมดาในการทำธุรกิจ ดังที่มีคำพูดติดปากว่า “ในไทย know who สำคัญกว่า know how”

ดังนั้นก่อนจะไปถึงตัวอย่างและผลกระทบอันเลวร้ายของการเถลิงอำนาจทางเศรษฐกิจ เราควรมาทำความเข้าใจเบื้องต้นกันก่อนว่า ลักษณะและแนวโน้มของอำนาจเหนือตลาดในไทยนั้นเป็น ‘ปัญหา’ หรือ ‘อันตราย’ อย่างไรบ้าง

งานวิจัยโดย Banternghansa and Samphantharak (2019) วิเคราะห์ข้อมูลผู้ถือหุ้นและโครงสร้างผู้ถือหุ้นบริษัทในประเทศไทยกว่า 3,300,000 รายการ ครอบคลุมบริษัท 880,808 แห่ง และผู้ถือหุ้น 2,150,711 ราย จากฐานข้อมูลกระทรวงพาณิชย์ พบว่าภาคธุรกิจไทยมีกลุ่มทุนจำนวน 9,068 กลุ่ม โดยกลุ่มทุนส่วนใหญ่ประกอบด้วยบริษัทเพียง 2-3 แห่งเท่านั้น มีเพียง 13 กลุ่มทุนที่มีบริษัทในกลุ่มมากกว่า 100 บริษัท

งานวิจัยชิ้นนี้ชี้ให้เห็นว่า โครงสร้างความเป็นเจ้าของกลุ่มทุนนั้นมีบทบาทและความสำคัญต่อโครงสร้างเศรษฐกิจอย่างมาก และที่สำคัญคือ กลุ่มทุนมีผลต่อการกระจุกตัวของอุตสาหกรรม โดยเฉพาะกลุ่มทุนที่มีบริษัทหลายรายประกอบกิจการในอุตสาหกรรมเดียวกัน โดยอุตสาหกรรมที่กลุ่มทุนมีผลต่อดัชนี HHI (ตัวชี้วัดความกระจุกตัวของอุตสาหกรรม) สูงที่สุด 10 อันดับแรก ได้แก่ การผลิตสุรา การผลิตเบียร์ การขายส่งเครื่องดื่ม การผลิตพลาสติก การผลิตกล่องกระดาษ การผลิตก๊าซ การผลิตปูนซีเมนต์ การผลิตอิฐ และการผลิตน้ำตาล

คณะวิจัยพบด้วยว่า เจ้าของกลุ่มทุนมีลักษณะ ‘รวยกระจุก’ สูงมาก โดยในปี 2560 ผู้ถือหุ้น 500 คนมีสัดส่วนถึง 30% ในกำไรรวมของภาคธุรกิจไทย คิดเป็นกำไรเฉลี่ย 3,098 ล้านบาทต่อคน นอกจากนี้ มูลค่าทางบัญชีของส่วนผู้ถือหุ้นสูงสุด 500 คน ยังมีสัดส่วนถึง 36% ของภาคธุรกิจทั้งหมดทั้งประเทศ 

พูดง่ายๆ คือ ผู้ถือหุ้นที่รวยที่สุด 500 คน ถือหุ้นและมีส่วนในกำไรมากกว่าหนึ่งในสามของทุกบริษัททั่วประเทศไทยกว่าแปดแสนแปดหมื่นแห่งที่จดทะเบียนกับกระทรวงพาณิชย์

 

อ่านมาถึงตรงนี้บางคนอาจคิดว่า นักธุรกิจมหาเศรษฐีรวยขึ้นไม่เห็นเป็นเรื่องแปลกอะไร หลายคนต้องทำงานหนักและมีสติปัญญาเฉลียวฉลาดถึงจะรวยขนาดนี้ได้ ไม่ได้แปลว่าพวกเขาหรือบริษัทของพวกเขา ‘ไม่เก่ง’ เสียหน่อย

ความคิดแบบนี้อาจจะไม่ผิดเสียทีเดียวนัก เมื่อดูบริษัทบางแห่งเป็นกรณีไป แต่ไม่สามารถอธิบายภาพรวมของการกระจุกตัวทางเศรษฐกิจได้ เพราะอำนาจเหนือตลาดที่สูงขึ้นอย่างต่อเนื่องของกลุ่มทุนไทยไม่ได้มาพร้อมกับความสามารถในการแข่งขันที่เพิ่มขึ้น แต่มีแนวโน้มตรงกันข้าม

งานวิจัยต่อเนื่องจาก Banternghansa and Samphantharak (2019) โดยผู้วิจัยคณะเดียวกัน ศึกษาแนวโน้มของการแข่งขันในภาคธุรกิจไทยและผลกระทบของอำนาจตลาดต่อการตัดสินใจของบริษัท โดยวัดอำนาจตลาดจาก Markup หรือสัดส่วนระหว่างราคาขายและต้นทุนผันแปรหน่วยสุดท้าย ซึ่งการที่บริษัทมี Markup สูง อาจเกิดจากความสามารถของบริษัทในการตั้งราคาสินค้าของตนเองให้สูง หรือความสามารถในการกดราคาปัจจัยการผลิตให้ต่ำก็ได้ และพบว่า Markup มีค่าค่อนข้างคงที่ในช่วงก่อนปี 2554 และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2554 เป็นต้นมา 

“ผลการศึกษาดังกล่าวชี้ว่าอำนาจตลาดของบริษัทไทยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในช่วงทศวรรษล่าสุด นอกจากนี้ ยังพบว่าการเพิ่มขึ้นของอำนาจตลาดส่วนใหญ่ เป็นผลมาจากการที่บริษัทเดิมมี Markup สูงขึ้น มากกว่าการที่บริษัทที่มี Markup สูงมีส่วนแบ่งตลาดเพิ่มขึ้นหรือบริษัทที่เข้ามาใหม่มี Markup สูงกว่าบริษัทเดิม” Apaitan et al. (2019)

 

พูดง่ายๆ คือ อำนาจตลาดที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่ในไทย เกิดจากการที่บริษัทผู้ครองตลาดรายเดิมได้ Markup สูงขึ้น ผู้บริโภคต้องจ่ายเงินซื้อสินค้าหรือบริการแพงขึ้น ส่งผลให้บริษัทได้กำไรมากขึ้น ไม่ใช่เกิดจากการที่บริษัท Markup สูง ได้ส่วนแบ่งตลาดเพิ่มขึ้น (ซึ่งอาจสะท้อน ‘ความเก่ง’ ได้บางส่วน) หรือการเข้ามาแข่งขันของคู่แข่งหน้าใหม่แต่อย่างใด

งานวิจัยของ Apaitan et al. (2019) ยังพบด้วยว่า การที่บริษัทมีอำนาจตลาดสูง ยังส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมอีกด้วย เพราะบริษัทที่มีอำนาจตลาดสูง อาจขาดแรงจูงใจที่จะลงทุนและยกระดับผลิตภาพของตนเอง เนื่องจากไม่ต้องเผชิญกับแรงกดดันจากการแข่งขัน นอกจากนี้ บริษัทที่มีอำนาจตลาดสูงมีแนวโน้มที่จะส่งออกต่ำกว่าบริษัทที่มีอำนาจตลาดต่ำด้วยเหตุผลสองข้อด้วยกัน

“ข้อแรกคือ บริษัทที่มีอำนาจตลาดสูงไม่ต้องเผชิญกับแรงกดดันจากการแข่งขันในตลาดภายในประเทศ จึงขาดแรงจูงใจที่จะส่งออกไปยังตลาดต่างประเทศที่มักต้องเผชิญกับการแข่งขันที่สูงกว่า ข้อที่สองคือ บริษัทที่มีอำนาจตลาดสูงมีอัตราการเติบโตของผลิตภาพต่ำ จึงทำให้ไม่สามารถแข่งขันในตลาดต่างประเทศได้”

คณะวิจัยพบว่าข้อมูลยืนยันสมมุติฐานข้างต้น นั่นคือ บริษัทที่มีอำนาจตลาดสูง มีแนวโน้มที่จะส่งออกต่ำกว่าบริษัทที่มีอำนาจตลาดปานกลาง และถึงแม้บริษัทที่มีอำนาจตลาดสูงจะตัดสินใจส่งออก ก็มีโอกาสอยู่รอดในตลาดต่างประเทศต่ำกว่า

 

สรุปว่าในประเทศไทย บริษัทที่ยิ่งมีอำนาจตลาด ยิ่งไม่อยากออกไปแข่งในประเทศอื่นเพราะได้กำไรสบายๆ แล้วในประเทศตัวเองจาก Markup สูงๆ และยิ่งไม่ออกไปแข่ง ก็ไม่มีแรงจูงใจที่จะเพิ่มผลิตภาพหรือคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ

ด้วยเหตุนี้ การออกมาตรการและนโยบายที่ส่งเสริมการแข่งขัน ยกระดับการแข่งขันในทุกสาขาธุรกิจให้เข้มข้น ทั้งด้วยการกำกับผู้เล่นในตลาด และเปิดทางให้ผู้เล่นหน้าใหม่เข้าสนามมาง่ายขึ้น จึงเป็นสิ่งที่รัฐต้องทำอย่างต่อเนื่อง เพื่อประโยชน์ของผู้บริโภคและเศรษฐกิจโดยรวม อีกทั้งยังเป็นการช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางอ้อมด้วย

การเปิดตลาดให้กว้าง เชื้อเชิญให้มีผู้เล่นหน้าใหม่เข้ามาได้ตลอดเวลา จะช่วยสร้างแรงกดดันให้ผู้ครองตลาดรายเดิมต้องคิดค้นนวัตกรรมและเพิ่มผลิตภาพอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะ ‘มี’ หรือไม่มีคู่แข่งที่สมน้ำสมเนื้อกันในปัจจุบันก็ตาม ลำพัง ‘ความเสี่ยงที่จะมีคู่แข่ง’ (หรือที่ศัพท์วิชาการเรียกว่า threat of competition) ก็เพียงพอแล้วที่จะสร้างแรงกดดันให้เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน 

ด้วยเหตุนี้ มาตรการหรือนโยบายใดๆ ก็ตามของรัฐที่มีผลกีดกันผู้เล่นหน้าใหม่ อย่างเช่นการกระทำต่อไปนี้ 

  • การตัดสินใจไม่เปิดประมูลโครงการขนาดใหญ่ ไม่ใช้แม้แต่กระบวนการคัดเลือกอื่นๆ ที่ไม่ใช่การประมูล แต่ ‘ใส่พาน’ ยกโครงการใหม่ให้ผู้ครองตลาดรายเดิมดำเนินการ
  • การเปิดประมูลแบบ ‘ล็อกสเปก’ ให้ผู้ครองตลาดรายเดิมอย่างชัดเจน
  • การยกเลิกการประมูลทั้งที่ออกทีโออาร์ไปแล้ว เปิดประมูลใหม่โดยอ้างว่าเพื่อความรวดเร็ว ทั้งที่ยังมีคดีฟ้องร้องเรื่องความชอบธรรมอยู่ในศาล
  • การออก ‘มาตรการเยียวยา’ ที่เอื้อประโยชน์ผู้ครองตลาดอย่างล้นเกิน โดยที่รัฐเสียรายได้ในอนาคตมหาศาล 
  • การตัดสินของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าในทางที่เอื้อให้ผู้ครองตลาดได้เถลิงอำนาจตลาดต่อไป แทนที่จะคุ้มครองผู้บริโภคและเพิ่มขีดการแข่งขัน

ผู้เขียนเห็นว่าทั้งหมดนี้ล้วนเข้าข่าย ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ ที่ส่งผลเสียต่อผู้บริโภคและสังคมส่วนรวมทั้งสิ้น

 

อ่านมาถึงตรงนี้ผู้อ่านคงอยากเห็นตัวอย่างชัดๆ หลังรัฐประหาร 2557 ที่เป็นรูปธรรม บางท่านคงอยากรู้ว่าการฉ้อฉลเชิงอำนาจในนิยามของผู้เขียนแย่กว่าการคอร์รัปชันเชิงนโยบายตรงไหนกันแน่

แต่เนื่องจากเนื้อที่คอลัมน์หมดลงแล้ว และตัวอย่างแต่ละกรณีมีความซับซ้อนที่ต้องอธิบายในรายละเอียด จึงขอยกยอดไปไว้ตอนถัดไป

Tags: , ,