อาเซียน เรารักกันแค่ไหน ดูได้จากวิธีจัดการปัญหาเมื่อทะเลาะกัน

อาเซียนคืออะไรในสายตาโลก หรือเป็นเพียงการควงแขนเก้อเขินกันของผู้นำประเทศต่างๆ ในเอเชียตะวันเฉียงใต้ในการประชุมแต่ละครั้ง

การพบปะกัน เซ็นชื่อ เอ่ยคำประกาศต่างๆ มีความหมายแค่ไหนในระดับโลก อาเซียนมีพัฒนาการอะไรที่ไม่ใช่แค่การมีเพลงชาติอาเซียนไว้ร้องร่วมกัน หรือมีสามเสาหลักที่เด็กนักเรียนในอาเซียนต้องท่องจำไว้ตอบข้อสอบ

สิ่งเหล่านี้อาจบอกได้จากบรรยากาศความสัมพันธ์ที่มุ่งมั่นจะให้มันแน่นแฟ้น ว่าถักทอเส้นใยนี้ไปถึงไหนแล้ว เพราะขึ้นชื่อว่า ‘ประชาคม’ ย่อมต้องมีวิธีการรักษาระเบียบความสัมพันธ์ร่วมกัน

ลองมาสำรวจวิธีที่อาเซียนใช้จัดการปัญหาความข้ดแย้ง ทั้งระหว่างประเทศสมาชิกเอง และกับประเทศภายนอก ผ่านงานเสวนาวิชาการ หัวข้อ ‘อาเซียน: ความขัดแย้งและการจัดการ’ ซึ่งจะจัดขึ้นในวันอังคารที่ 25 กันยายน 2561 โดยศูนย์แม่โขงศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับสมาคมอาเซียน-ประเทศไทย ดำเนินรายการโดย คุณอุกฤษฏ์ ปัทมานันท์ ผู้อำนวยการศูนย์แม่โขงศึกษา

ขีดเส้นบนแผนที่ ปมขัดแย้งจากพรมแดนจินตนาการ

เวลาเราพูดถึงความขัดแย้งระหว่างประเทศ หากไม่นับเรื่องการตั้งกำแพงภาษีหรือแข่งกันแสดงพลังทางทหารระหว่างมหาอำนาจ ก็มักนึกถึงประเด็นความขัดแย้งเรื่องพรมแดน โดยเฉพาะในอาเซียนที่มักขัดแย้งกันเรื่องเส้นแบ่งเขตแดน — ที่ตรงนั้นเป็นของใคร เหตุใดจึงแบ่งแบบนั้นให้ฝืนความรู้สึก

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.จิรยุทธ์ สินธุพันธุ์ คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งเชี่ยวชาญประเด็นในเอเชียใต้ ยกตัวอย่างความขัดแย้งเกี่ยวเนื่องด้วยปัญหาพรมแดนที่คุกรุ่นรุนแรงในเอเชียใต้ ซึ่งโดยมากเป็นความขัดแย้งที่เกิดขึ้นหลังจากมีการขีดเส้นแบ่งพรมแดนขึ้นมา

ยกตัวอย่างเส้นแบ่งแรดคลิฟฟ์ (Radcliffe Line) ที่แบ่งสามจังหวัดที่เคยอยู่ติดเป็นผืนเดียวกัน อย่างปัญจาบ สินธุ และเบงกอล ออกเป็นสองส่วน เพื่อแยกชุมชนมุสลิมและฮินดูออกจากกัน ซึ่งอันที่จริง เส้นแบ่งนี้เป็นเพียงเส้นแบ่ง (ในจินตนาการ) ทางศาสนา แต่กลับทำให้เกิดความขัดแย้งในโลกความจริงตามมา กลายเป็นโศกนาฏกรรมที่ทำให้คนต้องฆ่ากัน หรือไม่ก็พลัดถิ่น ต้องหลบหนีออกมาจากชุมชนต่างศาสนาด้วยความหวาดกลัว

หรือการลากเส้นดูรันด์ (Durand Line) ผ่านบริเวณประเทศอัฟกานิสถานในปัจจุบัน จากเดิมที่บริเวณนั้นมีชนเผ่าต่างๆ คละกันไปตามพื้นที่และไม่ได้มีปัญหารุนแรงอะไร เส้นแบ่งกลับสร้างความแบ่งแยกที่เข้มข้นขึ้น ชนเผ่าเริ่มเบาะแว้งกัน กล่าวได้ว่า ส่วนหนึ่งของความรุนแรงในพื้นที่อัฟกานิสถานในปัจจุบันก็อาจสาวย้อนกลับไปได้จากเหตุการณ์นี้

ดร.จิรยุทธ์ ชวนคิดว่า จักรวรรดิอังกฤษที่ปกครองดินแดนอินเดียในสมัยนั้น ตั้งใจใช้หลัก ‘แบ่งแยกเพื่อปกครอง’ ที่ในมุมหนึ่งก็สร้างความเป็นอื่นและโน้มเอียงให้กับฝั่งใดฝั่งหนึ่งจนประชาชนแตกแยกกันเองในที่สุดก็ทำให้เกิดอัตลักษณ์และจิตสำนึกที่แยกจากกันระหว่างคนมุสลิมกับคนฮินดู  หรือความสัมพันธ์ระหว่างอินเดียกับศรีลังกา ที่เดิมทีความแตกต่างทางเชื้อชาติภายในเกาะไม่ได้มีปัญหาอะไร อัตลักษณ์สิงหลยังไม่ครอบคลุมความเป็นศรีลังกานัก แต่อังกฤษขีดเส้นพรมแดนและกำหนดให้ภาษาสิงหลเป็นภาษากลาง ก็กลับนำคนในพื้นที่ไปสู่สงครามกลางเมือง

จักรวรรดิอังกฤษที่ปกครองดินแดนอินเดียในสมัยนั้น ตั้งใจใช้หลัก ‘แบ่งแยกเพื่อปกครอง’ ที่ในมุมหนึ่งก็สร้างความเป็นอื่นและโน้มเอียงให้กับฝั่งใดฝั่งหนึ่งจนประชาชนแตกแยกกันเองในที่สุดก็ทำให้เกิดอัตลักษณ์และจิตสำนึกที่แยกจากกันระหว่างคนมุสลิมกับคนฮินดู

เป็นไปได้หรือไม่ ที่จะเรียกว่าสิ่งนี้ว่าเป็นการวางยาด้านพรมแดนของประเทศจักรวรรดิ ที่แม้ผละออกไปแต่ก็สร้างความแตกแยกระหว่างคนในพื้นที่ไว้อย่างยืดเยื้อยาวนาน ที่ชัดเจนคือการแบ่งเขตแดนแสนประหลาดระหว่างอินเดียและบังกลาเทศที่ทับซ้อนกันจนไม่รู้ว่าพื้นที่ของใครเป็นของใคร

ขยับมาเรื่องอาเซียน ย้อนกลับไปในสมัยที่พม่าเป็นส่วนหนึ่งของจักรวรรดิบริติชมีการโยกย้ายประชากรมาในพื้นที่มากมาย และเคลื่อนย้ายอย่างอิสระ คนอินเดียกุมอำนาจทางเศรษฐกิจในพื้นที่ไว้ มีการใช้ภาษาเบงกาลี ฮินดูสถาน และอื่นๆ อย่างแพร่หลาย แต่เมื่อปี 1937 ซึ่งเกิดการแบ่งแยกระหว่างอินเดีย-พม่า นั่นเองจึงเป็นจุดกำเนิดของ ‘ชาตินิยมในอาเซียน’ ชาตินิยม ที่มาพร้อมกับการกำหนดภาษากลาง ศาสนาประจำชาติ กฎหมายที่เอื้อประโยชน์ต่อคนพื้นเมือง เพื่อผลักคนอินเดียให้ออกไปจากพื้นที่

ดร.จิรยุทธ์ ส่งท้ายด้วยประเด็นที่ว่า บางทีจุดประสงค์ของการมีเส้นพรมแดนอาจไม่ได้มีไว้เพื่อกันคนนอกเข้ามา แต่เพื่อกันไม่ให้คนในออกไปนอกพรมแดนที่ขีดไว้นั้น และเพื่อจะไม่ให้ออกไป จึงต้องมีการสร้างชาตินิยมขึ้นมาเหนี่ยวรั้งเขาไว้ เพื่อให้เขาเชื่อว่าเขา ‘เป็น’ บางสิ่ง ที่จะต้องอยู่ภายในขอบเขตนั้นๆ

อันที่จริง เส้นพรมแดนก็เป็นเรื่องหนึ่ง ปัจจุบันยังมีเส้นแบ่งอื่นๆ ที่สร้างความขัดแย้งระหว่างผู้คนอีกมากมาย เช่น เส้นแบ่งด้านศาสนา ชนชั้น และเพศ อย่างกรณีชาวฑาลิต (Dalit) ที่ถูกมองเป็นอีกชนชั้น และสร้างกระแสความเกลียดชังจนต้องล้างผลาญ หรือการกระทำความรุนแรงกับเพศหญิงอย่างป่าเถื่อน กำหนดว่าเพศหญิงทำสิ่งใดได้หรือไม่ได้ เป็นต้น

ย้อนกลับไปในสมัยที่พม่าเป็นส่วนหนึ่งของจักรวรรดิบริติช มีการโยกย้ายประชากรมาในพื้นที่มากมาย และเคลื่อนย้ายอย่างอิสระ คนอินเดียกุมอำนาจทางเศรษฐกิจในพื้นที่ไว้ มีการใช้ภาษาเบงกาลี ฮินดูสถาน และอื่นๆ อย่างแพร่หลาย แต่เมื่อปี 1937 ซึ่งเกิดการแบ่งแยกระหว่างอินเดีย-พม่า นั่นเองจึงเป็นจุดกำเนิดของ ‘ชาตินิยมในอาเซียน’

กฎหมายความขัดแย้งในอาเซียน มีไว้แต่ไม่ได้ใช้

ชาตินิยมที่ก่อตัวซึมลึกในใจคน ในวันหนึ่งมันก็อาจปะทุให้เกิดความรุนแรงไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง โดยเฉพาะเรื่องดินแดน ซึ่งไทยและกัมพูชาก็เคยมีบทเรียนเรื่องนี้

ดร.ประพิน นุชเปี่ยม จากคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า เมื่อเกิดความขัดแย้งขึ้น ประเทศสมาชิกอาเซียนเลือกใช้วิธีใดในการยุติปัญหา ทางเลือกในการระงับข้อพิพาทโดยทั่วไปก็อาจเริ่มจากการเจรจากันเองก่อน หากไม่ได้ก็เข้าสู่การขอให้บุคคลที่ 3 เข้ามาเป็นตัวกลางไกล่เกลี่ย หากยังไม่ได้ก็นำเรื่องขึ้นสู่อนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ และท้ายที่สุดก็อาจนำเรื่องขึ้นสู่ศาลระหว่างประเทศ

แต่สำหรับอาเซียน มีกฎหมายเขียนเกี่ยวกับเรื่องนี้อยู่ใน ‘สนธิสัญญามิตรภาพและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้’ (TAC) และกฎบัตรอาเซียน (ASEAN Charter) ที่เสนอแนวทางไว้ว่า หากเกิดความขัดแย้งขึ้นในกลุ่มประเทศสมาชิก จะมี ‘ทางออก’ อะไรในการจัดการกันภายในบ้าง

ดร.ประพิน ยกตัวอย่างว่า TAC จะเป็นการจัดการ ‘ปัญหาเกี่ยวกับความสงบ’ โดยวางแนวทางไว้ในมาตรา 14-15 ว่าหากเกิดข้อขัดแย้งก็ให้มีการตั้งคณะอัครมนตรี หรือ High Council ขึ้นมาทำหน้าที่กรรมการ

ส่วน ASEAN Charter จะดูแลปัญหาเกี่ยวกับ ‘ข้อพิพาททางเศรษฐกิจ’ โดยระบุไว้ในหมวดที่ 8 ซึ่งว่าด้วยการระงับข้อพิพาท ให้ปรับใช้ข้อพิพาทในเรื่องต่างๆ ตามประเด็นที่ระบุไว้ใน Vientiane Protocol ซึ่ง ดร.ประพิน มองว่าโปรโตคอลดังกล่าวก็ลอกแบบมาจากองค์การการค้าโลก (WTO) อีกที ถ้าเรายึดถือมาตรฐานนั้นอยู่แล้วก็ไม่น่าจะมีปัญหาอะไร

แต่ทำไม ไม่ว่าจะเป็นปัญหาเกี่ยวกับความสงบหรือข้อพิพาททางเศรษฐกิจ ไม่มีเลยสักกรณีเดียวที่ผ่านกลไกทั้งสองนี้ (ซึ่งแน่นอนว่าไม่ได้เป็นเพราะอาเซียนรักกันจนไม่เคยทะเลาะกันเลย)

กรณี TAC ดร.ประพิน มองว่าอาจเป็นเพราะแนวทางนี้เน้นความสมัครใจของคู่พิพาท หมายความว่าฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถปฏิเสธการใช้กลไกคณะอัครมนตรีได้ และต่อให้คู่พิพาทเข้าสู่กระบวนการ คำตัดสินของคณะอัครมนตรีก็ไม่มีสภาพบังคับตามกฎหมาย เป็นเพียงความเห็นที่จะปฏิบัติตามหรือไม่ก็ได้

หรืออีกเหตุผลหนึ่ง เป็นไปได้ว่านักกฎหมายเองไม่เชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรมภายในอาเซียน หรือไม่ก็ไม่มีแนวคำตัดสินก่อนๆ ให้ศึกษา (เพราะไม่เคยมีเคสก่อนหน้า) ทำให้รู้สึกไม่ปลอดภัยที่จะลองใช้เป็นเจ้าแรก อย่างประเทศไทยกับกัมพูชาที่พิพาทกันเรื่องเขาพระวิหาร ทั้งคู่ก็เบือนหน้าหนีกลไกภายใน และเลือกที่จะใช้ศาลโลกซึ่งเป็นหน่วยงานนอกอาเซียน

หากมองกรณีที่ใหญ่กว่าอาเซียน อย่างเช่นปัญหาทะเลจีนใต้ ซึ่งประกอบไปด้วยคู่กรณีหลายฝ่าย อย่างจีน ไต้หวัน ฟิลิปปินส์ เวียดนาม บรูไน และมาเลเซีย เมื่อฟิลิปปินส์นำเรื่องขึ้นสู่อนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ ตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 ชื่อย่อในภาษาอังกฤษว่า UNCLOS (United Nations Convention on the Law Of the Sea) และได้รับคำตัดสินให้ชนะ กลับกลายเป็นว่ามิตรประเทศในอาเซียนไม่แซ่ซ้อง แต่กลับสงวนท่าที เพราะคำตัดสินก็ยังแผ่วบางกว่า ‘อำนาจ’ ที่จีนมีอยู่จริง และแผ่ขยายปกคลุมอาเซียน

กฎหมายจึงเป็นเพียงทางเลือกหนึ่งในการจัดการปัญหาความขัดแย้ง เพราะในทางปฏิบัติก็อาจต้องอาศัยหลายศาสตร์เข้ามาเกี่ยวกัน

ปัญหาทะเลจีนใต้ ซึ่งประกอบไปด้วยคู่กรณีหลายฝ่าย อย่างจีน ไต้หวัน ฟิลิปปินส์ เวียดนาม บรูไน และมาเลเซีย เมื่อฟิลิปปินส์นำเรื่องขึ้นสู่อนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ และได้รับคำตัดสินให้ชนะ กลับกลายเป็นว่ามิตรประเทศในอาเซียนไม่แซ่ซ้อง แต่กลับสงวนท่าที เพราะคำตัดสินก็ยังแผ่วบางกว่า ‘อำนาจ’ ที่จีนมีอยู่จริง และแผ่ขยายปกคลุมอาเซียน

ซับซ้อนกว่า คืออำนาจที่พันพัวมาแต่เริ่ม

“ถ้าดูตรงตามตัวอักษร กฎบัตรหรือ TAC มันก็มีความหมาย แต่มันมาจบตรงที่ว่าจะเอามาใช้ไหม ประเด็นนี้ยาก มันเหนือกว่าอาเซียน” ศาสตราจารย์ ดร.ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ ธรรมศาสตราภิชาน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดประเด็นว่า การที่คนมักเอาอาเซียนไปเปรียบกับอียูนั้น มันก็เหมือนเอาทุเรียนไปเทียบกับแอปเปิล เพราะศักยภาพมันต่างกันมาก เป็นไปได้ยากที่จะเหมือนที่ประเทศสมาชิกในอียูควบคุมกันได้

“ผมพยายามทำความเข้าใจปมเงื่อน ความยอกย้อน ความลำบากของอาเซียน เนื่องจากเราเป็นส่วนหนึ่งของอาเซียนและก็เป็นส่วนสำคัญด้วย เพราะว่าอาเซียนก็เริ่มต้นมาจากประเทศไทย แต่ตอนนี้ 4 ปีที่ผ่านมา เราก็รู้ว่าไทยกำลังเดินเป๋ ไม่ค่อยแน่ใจว่าเราจะเป็นผู้นำอาเซียนและองค์การระดับโลกได้กับเขาไหมหากเราปฏิเสธหลักการพื้นฐานของระบบการปกครองที่เรียกว่าประชาธิปไตย โดยการบอกว่าเราจะเขียนทฤษฎีตามใจเรา อันนี้คนทั่วโลกก็กำลังหวาดกันอยู่ว่า เอาอย่างนั้นหรือ?”

ดร.ธเนศ อธิบายว่า เงื่อนไขอย่างหนึ่งในการเข้าสู่ตลาดโลกของเหล่าประเทศเกิดใหม่หลังยุคอาณานิคม คือ ‘โปรแกรม’ ที่ประเทศจักรวรรดิวางเอาไว้ว่าประเทศนั้นๆ ควรนำไปใช้ มีโมเดลที่กำหนดสเปคไว้ว่าประเทศต้องมีระบอบการปกครองแบบนั้นแบบนี้ ในทางหนึ่งก็คือการเปลี่ยนรูปของจักรวรรดิแบบเก่า เข้ามาอย่างแนบเนียน

“อาเซียนต้อง +3 +6 ตลอดเวลา เพราะธรรมชาติของภูมิภาคเราเป็นแบบนั้น คือเปิดรับความร่วมมือจากประเทศอื่นๆ นอกอาเซียน”

ดร.ธเนศ ตั้งข้อสังเกตว่า ที่เมื่อไรผู้นำอาเซียนพูดอะไร แล้วชาวโลกไม่สนใจฟัง นั่นก็เพราะพวกเราไม่มี ‘อุดมการณ์’ พูดไปก็เท่านั้น และหากเราจะใช้กระบวนการทางกฎหมายในอาเซียนได้ อย่างแรกก็ต้องมีหลักการการปกครองไปทิศทางเดียวกันแบบสหภาพยุโรปก่อน แต่สถานการณ์ตอนนี้ แต่ละประเทศก็ยังไปคนละทิศคนละทาง

“มันไม่มีพลังทางการเมืองแบบเดียวกันมารองรับ”

การที่แต่ละประเทศออกตัวว่าจะไม่แทรกแซงกันละกัน ในทางหนึ่งก็คือการปล่อยปละละเลยให้เกิดการใช้อำนาจที่ไม่เป็นธรรมในประเทศอื่นๆ ด้วยเหตุนี้ ต่อให้ประกาศหลักการกันกี่ครั้ง แต่เราก็ยัง “ไม่นำหลักการอาเซียนมาเป็นหลักการชีวิต”

“ถ้าไม่มีอุดมการณ์ก็สร้างอะไรไม่ได้หรอก บนโลกนี้” ดร.ธเนศกล่าว

เมื่อไรผู้นำอาเซียนพูดอะไร แล้วชาวโลกไม่สนใจฟัง นั่นก็เพราะพวกเราไม่มี ‘อุดมการณ์’ พูดไปก็เท่านั้น และหากเราจะใช้กระบวนการทางกฎหมายในอาเซียนได้ อย่างแรกก็ต้องมีหลักการการปกครองไปทิศทางเดียวกันแบบสหภาพยุโรปก่อน

อย่างไรก็ตาม ความหวังของอาเซียนไม่ควรผูกอยู่ที่ผู้นำหรือการจัดประชุมอีกต่อไป สิ่งที่เราเริ่มมองเห็นแล้วก็คือ พลเมืองในประเทศต่างๆ ต้องมีความรู้สึกเป็นเจ้าข้าวเจ้าของอาเซียนก่อน

สิ่งที่ท้าทายในยุคใหม่นี้ก็คือ ความเจริญไม่ได้ไหลมาตามรางรถไฟหรือเส้นทางคมนาคมแบบสมัยก่อนเพียงอย่างเดียว แต่คือ ‘การเดินทางของข้อมูล’ ที่เร็วในระดับความเร็วของอินเทอร์เน็ต ซึ่งน่าคิดว่าเราจะนำเอา ‘ความรับรู้’ ที่พัฒนาขึ้นนี้มาใช้เสริมสร้างและนิยามตัวตนของอาเซียนได้ดีขึ้น หรือจะกลับกลายเป็นตรงกันข้าม

อุกฤษฏ์ถามคำถามส่งท้ายว่า ในอนาคต เป็นไปได้ไหมที่เหตุการณ์พิพาทในทะเลจีนใต้จะปะทุขึ้นมาอีกครั้ง ดร.ธเนศ มองว่าไม่น่าจะปะทุแล้ว เพราะหลังจากจีนสร้างเกาะเทียมได้สำเร็จ ก็ถือว่าจีนได้สิ่งที่ต้องการและมีชัยชนะในเกมนี้เรียบร้อยแล้ว หากสหรัฐฯ จะถือสาอะไรก็คงลงมือโจมตีตั้งแต่จีนยังอยู่ในระหว่างก่อสร้าง และตอนนี้การที่จีนมีอำนาจในทะเลจีนใต้ก็กลายเป็น New Normal ไปเสียแล้ว

อีกคำถามที่อุกฤษฏ์ฝากเอาไว้ คือคำถามที่ว่า การปล่อยให้จีนดำเนินโครงการ One Belt, One Road หรือหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง จะเป็นภัยคุกคามและแบ่งแยกทรัพยากรของอาเซียนไหม

ดร.จิรยุทธ์ ตอบคำถามนี้ด้วยกรณีตัวอย่างในเอเชียใต้ ที่ทุกประเทศล้วนเป็นหนี้ ศรีลังกาถึงขั้นยอมยกท่าเรือที่จีนมาลงทุนให้จีนไปเลย เพราะยืมเงินมาลงทุนแต่ไม่มีเงินจ่ายคืน สถานการณ์เช่นนี้ก็อาจเป็นสิ่งที่ต้องระวังในความสัมพันธ์