“เกษตรกรคือกระดูกสันหลังของชาติ”

ผมจำประโยคข้างต้นได้ตั้งแต่สมัยยังอยู่ในรั้วโรงเรียน ประโยคดังกล่าวเป็นข้อเท็จจริงทางสถิติจวบจนปัจจุบัน โดยในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา แรงงานไทยอยู่ในภาคเกษตรราวร้อยละ 30 ไทยใช้ที่ดินไปกับการเกษตรร้อยละ 40 แต่ในขณะที่ปัจจัยนำเข้าเท่าเดิม ผลผลิตที่ได้กลับมีสัดส่วนน้อยลงอย่างต่อเนื่องดังปรากฏในส่วนแบ่งของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศหรือจีดีพี

หากเปรียบเทียบกับประเทศต่างๆ ภาคเกษตรไทยถือว่าเติบโตอย่างล่าช้าและมีแนวโน้มที่ความสำคัญในฐานะ ‘ผู้ส่งออกสินค้ารายใหญ่’ จะลดลงอย่างต่อเนื่อง จากตัวเลขส่วนแบ่งตลาดไม่ว่าจะเป็นข้าว มันสำปะหลัง หรือยางพารา ที่ในอดีต คนไทยสามารถพูดได้อย่างภาคภูมิใจว่าเป็นแชมป์ แต่ปัจจุบัน เราก็ค่อยๆ สูญเสียตำแหน่งดังกล่าวให้กับประเทศเพื่อนบ้าน

เกิดอะไรขึ้นในภาคเกษตรของไทย แล้วเราจะแก้ไขอย่างไรดี?

คำถามดังกล่าวเป็นโจทย์วิจัยของงานชิ้นหนึ่งซึ่งเผยแพร่ในการสัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศไทยประจำปี พ.ศ. 2562 ในหัวข้อ ‘พลิกโฉมเศรษฐกิจ พิชิตการแข่งขัน’ ในวันที่ 30 – 1 กันยายน 2562 หัวข้อ ภูมิทัศน์ภาคเกษตรไทย จะพลิกโฉมอย่างไรสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน? โดยมีคณะวิจัยหลักคือคุณโสมรัศมิ์ จันทรัตน์, คุณวิษณุ อรรถวานิช, คุณภูมิสิทธิ์ มหาสุวีระชัย, คุณกรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ และคุณจิรัฐ เจนพึ่งพร 

ความโดดเด่นของงานวิจัยชิ้นดังกล่าวคือการขยำรวมฐานข้อมูลขนาดใหญ่ในระดับแปลงจาก 6 ฐานข้อมูลของรัฐ เรียกได้ว่าเป็นการมองภูมิทัศน์ภาคการเกษตรไทยแบบบิ๊กดาต้าเพื่อหาสาเหตุการเติบโตที่ล่าช้าในภาคการเกษตร

ภูมิทัศน์เกษตรกรไทย

ปัจจัยแรกของภาคการเกษตรก็หนีไม่พ้นหัวใจคือ ‘ที่ดิน’ คณะวิจัยพบว่าเกษตรกรไทยส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรรายย่อย โดยกว่าร้อยละ 50 มีที่ดินน้อยกว่า 10 ไร่ ในขณะที่เกษตรกรซึ่งมีที่ดินมากกว่า 20 ไร่นั้นคิดเป็นเพียงร้อยละ 20 เท่านั้น นอกจากนี้ ยังพบความเหลื่อมล้ำในสิทธิถือครองที่ดิน เนื่องจากเกษตรกรไทยกว่าร้อยละ 40 ไม่มีสิทธิในที่ดินซึ่งตนใช้ทำกิน โดยอาจใช้ที่ดินซึ่งมีเอกสารสิทธิ์แต่ไม่สามารถซื้อขายได้ เช่าที่ดิน หรือทำกินบนที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิ์

ปัจจัยที่สองซึ่งเปรียบเสมือนเส้นเลือดหล่อเลี้ยงภาคการเกษตร คือการเข้าถึงแหล่งน้ำ คณะวิจัยพบว่ามีเพียงเกษตรกรร้อยละ 42 ที่สามารถเข้าถึงแหล่งน้ำได้ โดยเกษตรกรเหล่านี้ส่วนใหญ่อยู่ใกล้กรุงเทพฯ และปริมณฑล เกษตรกรร้อยละ 26 สามารถเข้าถึงการชลประทานได้แต่ก็กระจุกตัวอยู่ในภาคกลางและภาคเหนือตอนล่าง 

ปัจจัยต่อมาว่าด้วยภัยพิบัติ คณะวิจัยพบว่าความถี่และความรุนแรงของภัยพิบัติทางสิ่งแวดล้อมมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ไม่ว่าจะเป็นภัยแล้งหรือน้ำท่วม อีกทั้งยังมีการประมาณการว่า การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะสร้างความเสียหายต่อภาคเกษตรในประเทศไทยราว 1.791 – 8.383 หมื่นล้านบาทต่อปีระหว่าง พ.ศ. 2554 – 2588

(ซ้าย) แผนภาพแสดงการถือครองที่ดิน สีเขียวเข้มคือที่ดินซึ่งเกษตรกรถือครองกรรมสิทธิ์ เขียวอ่อนคือที่ดินซึ่งเกษตรกรถือครองกรรมสิทธิ์บางส่วน สีส้มคือที่ดินเช่า และสีม่วงคือที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิ์ (ขวา) แผนภาพแสดงการเข้าถึงแหล่งน้ำ สีฟ้าเข้มคือพื้นที่ซึ่งเข้าถึงการชลประทาน สีฟ้าอ่อนที่ที่ดินซึ่งมีแหล่งน้ำเอกชน สีฟ้าเทาคือที่ดินซึ่งเข้าถึงแหล่งน้ำสาธารณะ สีส้มคือที่ดินซึ่งไม่มีแหล่งน้ำ ภาพจาก เอกสารนำเสนอหัวข้อ ภูมิทัศน์ภาคเกษตรไทย จะพลิกโฉมอย่างไรสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน?

สำหรับปัจจัยเรื่องแรงงาน คณะวิจัยพบว่าแรงงานในภาคเกษตรมีแนวโน้มแก่ชราลง โดยสัดส่วนของผู้ที่อายุมากกว่า 60 ปีในภาคการเกษตรเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 36 ใน พ.ศ. 2551 เป็นร้อยละ 46 ในพ.ศ. 2561 เช่นเดียวกับอายุเฉลี่ยของหัวหน้าครอบครัวในภาคการเกษตรที่เพิ่มขึ้นจาก 54 เป็น 58 ปีในช่วงเวลาเดียวกัน อย่างไรก็ดี ในกลุ่มเกษตรกรอายุน้อยก็พบว่าได้รับการศึกษาเฉลี่ยที่สูงขึ้นซึ่งอาจช่วยเพิ่มโอกาสในการนำเทคโนโลยีใหม่ๆ ไปใช้ในแปลงเกษตร

วิธีเพาะปลูก นโยบายรัฐ และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น

ทีมวิจัยได้เจาะลึกลงไปในเรื่องวิธีการเพาะปลูกโดยพบว่ามีแนวโน้มการใช้เทคโนโลยีมากขึ้นและแรงงานลดลง อย่างไรก็ดี การเข้าถึงและการใช้เทคโนโลยีก็ยังไม่ทั่วถึงมากนัก โดยมักกระจุกตัวอยู่ในเกษตรกรซึ่งมีที่ดินแปลงใหญ่ นอกจากนี้ คณะวิจัยยังพบว่าเกษตรกรกว่า 2 ใน 3 ยังปลูกพืชเพียงชนิดเดียวในแต่ละปีโดยเน้นที่พืชเศรษฐกิจสำคัญ

ในมุมมองเศรษฐศาสตร์ การปลูกพืชแต่ละชนิดก็ไม่ต่างจากการลงทุนในสินทรัพย์หนึ่งประเภท หากเลือกปลูกเพียงชนิดเดียวก็ไม่ต่างจากการนำไข่ทุกใบใส่ไว้ในตระกร้าใบเดียวกัน ทางเลือกที่ดีกว่าคือการกระจายความเสี่ยง กล่าวคือ การปลูกพืชหลากหลายชนิดหมุนเวียนกันไป ซึ่งช่วยบรรเทาความเสี่ยงจากราคาสินค้าเกษตรที่ผันผวนหรือโรคระบาดได้ โดยคณะวิจัยพบว่าการปรับเปลี่ยนไปปลูกพืชสองชนิด เช่น ข้าวกับน้ำตาล หรือข้าวกับข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ จะให้ผลตอบแทนหลังปรับความเสี่ยง (Risk-adjusted Return) ที่สูงกว่าการปลูกข้าวเพียงชนิดเดียว

ข้อค้นพบที่น่าสนใจคือนโยบายภาครัฐของไทย คณะวิจัยใช้ฐานข้อมูลการเข้าร่วมโครงการต่างๆ ของกรมส่งเสริมการเกษตร โดยพบว่าโครงการยอดนิยมซึ่งเกษตรกรส่วนใหญ่เข้าร่วมคือการชดเชยค่าเก็บเกี่ยว (ร้อยละ 95) ประกันภัยข้าวนาปี (ร้อยละ 44) และพักหนี้เกษตรกร (ร้อยละ 33) โดยตั้งข้อสังเกตว่า นโยบายภาครัฐให้ความสำคัญกับการช่วยเหลือระยะสั้น รวมถึงการช่วยเหลือโดยไม่มีเงื่อนไขซึ่งอาจทำให้เกิดผลลัพธ์ที่ไม่คาดคิด เช่น เกษตรกรขาดแรงจูงใจที่จะปรับตัว หรือเกษตรกรเลือกรับความเสี่ยงมากเกินไป เช่น เลือกปลูกพืชเพียงชนิดเดียว

แผนภาพแสดงต้นทุนเฉลี่ยของการปลูกพืชแต่ละชนิดระหว่าง พ.ศ. 2549 – 2561 พื้นที่สีเทาทั้งหมดประกอบด้วยต้นทุนแรงงาน เมล็ดพันธ์ ปุ๋ย ยาฆ่าแมลง ค่าเช่าที่ดิน และอื่นๆ ส่วนสีเขียวคือกำไรสุทธิหรือขาดทุนสุทธิ (หากกราฟแท่งสีเขียวอยู่ใต้เส้นสีเทาหมายถึงขาดทุนสุทธิ) ภาพจาก เอกสารนำเสนอหัวข้อ ภูมิทัศน์ภาคเกษตรไทย จะพลิกโฉมอย่างไรสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน?

จากปัจจัยทั้งหมดข้างต้น นำไปสู่แนวโน้มที่น่ากังวลโดยคณะวิจัยพบว่ากว่าสิบปีที่ผ่านมา ต้นทุนในภาคการเกษตรมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องทำให้อัตรากำไรของเกษตรกรลดลงจนสินค้าเกษตรหลายชนิดมีค่าเฉลี่ยเป็นลบ กลับกลายเป็นว่ายิ่งเกษตรกรปลูกพืชผลมากเท่าไหร่ก็ยิ่งจนลงเท่านั้น ในขณะเดียวกันหนี้สินก็พอกพูนขึ้นเรื่อยๆ กระทั่งเกษตรกรที่อายุมากกว่า 85 ปียังมีมูลหนี้เฉลี่ยหลักแสนบาท

แล้วเราจะแก้ปัญหาอย่างไรดี?

แน่นอนว่าแนวทางแก้ปัญหาภาคเกษตรนั้นมีหลากหลายโดยคณะวิจัยได้มี 3 ข้อเสนอทางนโยบายคือ 1) กระตุ้นให้เกษตรกรปรับตัวและนำเทคโนโลยีและนวัตกรรมใหม่ๆ มาใช้เพื่อเพิ่มผลผลิต 2) สนับสนุนให้มีการเข้าถึงปัจจัยการผลิต เช่น สิทธิในที่ดินทำกิน แหล่งน้ำ รวมถึงการทำให้มีตาข่ายคุ้มครองทางสังคม (Social Safety Net) สำหรับเกษตรกร และ 3) เปลี่ยนแปลงนโยบายจากบิดเบือนกลไกตลาดและการให้เปล่า เป็นการสร้างแรงจูงใจที่นำไปสู่การเพิ่มผลิตผล

ทีมวิจัยได้สำรวจเพิ่มเติมในประเด็นเรื่องการนำเทคโนโลยีมาใช้ในภาคการเกษตร โดยพยายามตอบคำถามว่าทำไมเกษตรกรจึงไม่นำปรับตัวรับกับเทคโนโลยีใหม่ๆ โดยใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมในการวิเคราะห์ และการทดลองแบบสุ่มและมีกลุ่มควบคุม (Randomized Controlled Trial) เพื่อหาคำตอบ

ข้อค้นพบเบื้องต้นคือ เกษตรกรไทยเผชิญกับอคติ 3 ประการหลักคือการเลี่ยงความเสี่ยง (Risk Aversion) การหลีกเลี่ยงความสูญเสีย (Loss Aversion) และอคติที่ให้ความสำคัญกับปัจจุบัน (Present Bias) ซึ่งทั้งสามพฤติกรรมทำให้อัตราการปรับตัวรับกับเทคโนโลยีใหม่ๆ นั้นลดลง คณะวิจัยจึงได้ออกแบบการทดลองโดยวัดการปรับตัวของเกษตรกรโดยแนะนำให้ปลูกพืชชนิดใหม่แทนข้าวนาปรัง โดยแบ่งเป็นกลุ่มควบคุม และกลุ่มที่ได้การอุดหนุนต้นทุนหรือรายได้เพื่อโอนถ่ายความเสี่ยง นอกจากนี้ คณะวิจัยยังได้ทำการทดลองย่อยเพื่อทดสอบข้อจำกัดด้านสภาพคล่องและการเรียนรู้จากเกษตรกรต้นแบบอีกด้วย

ผลลัพธ์ที่ได้คือ ข้อจำกัดสภาพคล่องไม่ได้เป็นปัจจัยสำคัญในการปลูกพืชชนิดใหม่ ส่วนการเรียนรู้จากเกษตรกรต้นแบบให้ผลลัพธ์ที่ไม่แน่ชัดนัก แต่โครงการอุดหนุนต้นทุนหรือรายได้มีผลลัพธ์ที่ค่อนข้างดี โดยมีจำนวนเกษตรกรให้ความสนใจเข้าร่วมมากและมีผลกำไรเพิ่มขึ้นจริงโดยมีพื้นที่เท่าเดิม นอกจากนี้ เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการยังจะเปลี่ยนชนิดพืชที่ปลูกจากข้าวนาปรังเป็นพืชชนิดใหม่ แม้ว่าจะไม่มีโครงการอุดหนุนต้นทุนหรือรายได้แล้วก็ตาม

หลักฐานเชิงประจักษ์ข้างต้นสามารถสรุปได้ว่า กำแพงที่ทำให้เกษตรกรไม่ปรับตัวกับเทคโนโลยีหรือความรู้ใหม่ๆ คือการหลีกเลี่ยงความสูญเสีย โดยเกษตรกรจะกลัวว่าการเปลี่ยนไปปลูกพืชชนิดอื่นซึ่งไม่เคยปลูกมาก่อนอาจทำให้เผชิญกับภาวะขาดทุนได้ แม้ว่าในทางทฤษฎีจะเป็นการกระจายความเสี่ยงก็ตาม ดังนั้นกลไกโอนถ่ายความเสี่ยงจะจูงใจให้เกษตรกรยอมรับกับแนวคิดหรือเทคโนโลยีใหม่ๆ มากขึ้น

ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย แสดงความเห็นต่อผลงานชิ้นนี้ไว้อย่างน่าสนใจ โดยมองว่าผลงานชิ้นนี้นับว่าเป็นฐานที่แข็งแรงในการต่อยอดการวิจัยต่อไปในอนาคต อย่างไรก็ดี ดร. นิพนธ์แสดงความเห็นว่าครัวเรือนเกษตรกรไทยในปัจจุบันมีแนวโน้มปลูกพืชเชิงเดี่ยวมากขึ้น และให้เวลากับภาคเกษตรน้อยลง เนื่องจากครัวเรือนเกษตรกรกระจายความเสี่ยงผ่านการหารายได้ผ่านภาคบริการในเมืองใหญ่ในช่วงนอกฤดูการเกษตร ครัวเรือนเกษตรกรในไทยจึงมีสัดส่วนรายได้จากภาคการเกษตรเฉลี่ยเพียงร้อยละ 37.5 ใน พ.ศ. 2560 เท่านั้น

แน่นอนว่าในแง่มุมทางเศรษฐศาสตร์ ทรัพยากรในประเทศเรามีอยู่อย่างจำกัดและการจะทำให้เศรษฐกิจเติบโตได้คือการเพิ่มผลิตภาพของทรัพยากรเหล่านั้น แต่ภาพที่ดร.นิพนธ์ นำเสนอน่าสนใจอย่างยิ่ง เพราะมันนำไปสู่คำถามต่อไปว่าเรายังต้องการพัฒนาภาคเกษตรของเราต่อไปจริงๆ หรือไม่ ในเมื่อเกษตรกรส่วนใหญ่กลับมีรายได้นอกภาคการเกษตรมากกว่า แน่นอนว่าภาวะดังกล่าวย่อมนำไปสู่การทำการเกษตรแบบขอไปที และกลายเป็นโจทย์ใหม่แบบไข่กับไก่ ตราบใดที่ภาคเกษตรยังไม่มีผลิตภาพเพียงพอจะสร้างรายได้ให้เกษตรกรมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีได้ เกษตรกรก็คงไม่กลับไปทุ่มแรงกายแรงใจให้กับภาคการเกษตรซึ่งก็ทำให้ผลิตภาพไม่เติบโตเช่นกัน

สำหรับใครที่สนใจงานวิจัยชิ้นนี้ สามารถรับชมวิดีโอการนำเสนอฉบับเต็มได้ที่นี่ครับ

*ขอบคุณ สฤณี อาชวานันทกุล ที่อนุเคราะห์บัตรประชุมวิชาการ

เอกสารประกอบการเขียน

ภูมิทัศน์ภาคเกษตรไทย จะพลิกโฉมอย่างไร สู่การพัฒนาที่ยั่งยืน

Farms, Farmers and Farming: a Perspective through Data and Behavioral Insights

ข้อคิดเห็นต่อบทความเรื่อง “Farms, Farmers and Farming”