“กรุงเทพฯ กำลังเสียศักยภาพการแข่งขัน” ธนาคารโลกเผย ไทยต้องเน้นการลงทุนเมืองรอง เปลี่ยนเมืองโตเดี่ยวเป็นระบบเมืองหลายศูนย์

ธนาคารโลก (World Bank) เปิดเผยรายงาน ‘เมืองแห่งอนาคตของประเทศไทย’ ที่ให้ความสำคัญกับการเปลี่ยนผ่านประเทศไทยไปสู่ประเทศรายได้สูง โดยให้ความเห็นว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องเน้นการลงทุนกับ ‘เมืองรอง’ มากกว่าแค่กรุงเทพฯ เพราะมหานครแห่งนี้มีศักยภาพการแข่งขันที่น้อยลง จากปัจจัยด้านการจราจร ปัจจัยด้านสภาพภูมิอากาศ และปัจจัยด้านเศรษฐกิจที่กระจุกตัว ขณะที่เมืองรองของไทยยังมีศักยภาพด้านการผลิตรอการปลดล็อกอยู่

หลังจากที่ประเทศไทยจัดการประชุม IMF and World Bank Group Annual Meetings เมื่อปี 1991 ประเทศไทยเปลี่ยนจากสังคมเกษตรกรรม ซึ่งเป็นประเทศรายได้กลางค่อนต่ำ (Lower Middle Income Country) มาเป็นหนึ่งในประเทศที่มีอิทธิพลทางเศรษฐกิจของภูมิภาค

อดีต ‘กรุงเทพฯ’ เคยเป็นตัวแรง

ในทศวรรษต่อมา ประเทศไทยสร้างงานที่ได้รับค่าจ้างเป็นเงินเดือนกว่า 10.7 ล้านตำแหน่ง ส่งผลให้ประชากรในกรุงเทพฯ ก้าวกระโดดจากประมาณ 5 ล้านคน (ในปี 1991) มาเป็นกว่า 18 ล้านคนในปัจจุบัน

ธนาคารโลกรายงานว่า กรุงเทพฯ เป็นศูนย์กลางทางการเมือง เศรษฐกิจ และโลจิสติกส์ โดย GDP กว่าครึ่งของประเทศไทยถูกผลิตขึ้นที่พื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล ราว 7.1 ล้านล้านบาทในปี 2019 เป็นแหล่งรวมธุรกิจภาคบริการ การเงิน อสังหาริมทรัพย์ รวมไปถึงค้าส่งและค้าปลีก

จุดเด่นสำคัญของกรุงเทพฯ คือเป็นเมืองโตเดี่ยว มีขนาดใหญ่กว่าเชียงใหม่ ซึ่งเป็นเมืองอันดับ 2 ของประเทศไทยถึง 27 เท่า ขณะที่อัตราส่วนความเป็นเมืองโตเดี่ยวของประเทศรายได้สูง (High Income Country: HIC) เฉลี่ยอยู่ที่เพียง 4-6 เท่าเท่านั้น

ทว่าธนาคารโลกคาดการณ์แนวโน้มการเติบโตของกรุงเทพฯ ไว้ว่า ในช่วงทศวรรษ 2030 อัตราการเติบโตของเมืองหลวงจะลดลงจากร้อยละ 3.5-3.7 มาอยู่ที่ร้อยละ 2.0 ซึ่งต่ำกว่าเป้าหมาย GDP ที่ร้อยละ 5.4 หากไทยต้องการเป็นประเทศรายได้สูงภายในปี 2037

อีกทั้งรายงาน Kearney’s 2025 Global Cities Index จัดอันดับให้กรุงเทพฯ เป็นเมืองอันดับที่ 33 ของโลก อย่างไรก็ตามจากดัชนี Global Cities Outlook ซึ่งสะท้อนศักยภาพการแข่งขันในอนาคต กรุงเทพฯ กลับอยู่ที่อันดับ 105 จากความต่างของดัชนีนี้เอง ธนาคารโลกมองว่า กรุงเทพฯ อาจ ‘ตามไม่ทัน’ เมืองในระดับเดียวกันในด้านขีดความสามารถด้านนวัตกรรม คุณภาพการบริหารจัดการ ผลการดำเนินงานด้านสิ่งแวดล้อม และความน่าอยู่

‘รถติด-โลกร้อน-การกระจุกตัว’ 3 ความเสี่ยงใหญ่ของกรุงเทพฯ 

ธนาคารโลกประเมินว่า ปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อศักยภาพการแข่งขันของกรุงเทพฯ ประกอบด้วย 3 ปัจจัยสำคัญคือ ปัญหาการจราจรติดขัด ปัญหาความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ และปัญหาการกระจุกตัวของกรุงเทพฯ

สำหรับปัญหาการจราจรติดขัด ธนาคารโลกมองว่า กรุงเทพฯ เป็นมหานครอันดับ 2 ของโลกที่มีจราจรติดขัดมากที่สุด โดยเฉลี่ยประชาชนต้องอยู่บนท้องถนนเป็นเวลากว่า 96 ชั่วโมงต่อปี ซึ่งมีการศึกษาออกมาว่า ปัญหาการจราจรนั้นสร้างความเสียหายแก่เศรษฐกิจและเมืองคิดเป็นร้อยละ 7-10 ของ GDP ต่อปี และจากการศึกษา Bangkok’s locked-in traffic jam: Price congestion or regulate parking? ในปี 2022 ประเมินไว้ว่า กรุงเทพฯ มีภาระต้นทุนรวมจากปัญหาการจราจรติดขัดสูงถึง 1.5 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ประมาณ 5.01 แสนล้านบาท)

ซึ่งปัญหานี้เกิดจากการเติบโตของกรุงเทพฯ ที่เกิดขึ้นในรูปแบบ ‘ซูเปอร์บล็อก’ (Superblock) ที่พื้นที่ขนาดใหญ่ของเมืองเข้าถึงถนนสายหลักเพียงไม่กี่เส้นทาง ขณะที่ถนนและซอยย่อยๆ ของเมืองมีสภาพเป็นซอยตัน ส่งผลต่อความสามารถในการเชื่อมต่อและความต่อเนื่อง จึงทำให้การจราจรเกิดการกระจุกตัวอยู่ในถนนสายหลัก

ส่วนประเด็นความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ ธนาคารโลกมองว่า เมืองหลวงของประเทศไทยกำลังเผชิญแรงกดดันด้านสภาพภูมิอากาศที่ทวีความรุนแรงมากขึ้น โดยจำนวนวันที่มีอากาศร้อน (อุณหภูมิสูงกว่า 35 องศาเซลเซียส) จะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยคาดว่าภายในปี 2050 จะมีวันที่ร้อนมากถึง 300 วันต่อปี

ทั้งนี้ อุณหภูมิที่เพิ่มขึ้น 1 องศาเซลเซียสจะทำให้ผลิตภาพของแรงงานกลางแจ้งลดลงถึงร้อยละ 3.4 ส่งผลกระทบต่อประชากรกว่า 1 ล้านคน และก่อให้เกิดการสูญเสียรายได้มากกว่า 4.4 หมื่นล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 1 ของ GDP กรุงเทพฯ 

และปัจจัยสุดท้ายอย่างความกระจุกตัวของกรุงเทพฯ ธนาคารโลกมองว่า ความเสี่ยงนี้มีนัยสำคัญระดับชาติ เนื่องจากระบบการผลิตของไทยมีการกระจุกตัวสูง ส่งผลให้เสี่ยงต่อภัยพิบัติ ยกตัวอย่างเหตุการณ์อุทกภัยเมื่อปี 2011 แม้ว่าน้ำท่วมจะเกิดขึ้นเป็นบริเวณกว้าง แต่ความสูญเสียทางเศรษฐกิจกลับกระจุกตัวมากอยู่ในกรุงเทพฯ และจังหวัดโดยรอบ ซึ่งเป็นที่ตั้งของอุตสาหกรรมขนาดใหญ่และมีความเชื่อมโยงกับห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain) ระดับโลก เช่น อุตสาหกรรมยานยนต์ อุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ และฮาร์ดดิสก์ไดรฟ์ มูลค่ารวมกว่า 1.43 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 13 ของ GDP ในปี 2011

ธนาคารโลกแนะ ‘ต้องลงทุน’ กับเมืองรองให้มากขึ้น

ธนาคารโลกหยิบผลการวิเคราะห์ขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) มาเผยแพร่ต่อว่า แม้เมืองในระบบเมืองโตเดี่ยวอาจสร้างรายได้เฉลี่ยของเมืองสูงขึ้น แต่ในระดับประเทศ ‘ระบบเมืองหลายศูนย์’ (Multi-Nodal Urban System) มีความสัมพันธ์กับ GDP ต่อหัวสูงกว่า เพราะระบบเมืองจะรักษาผลประโยชน์จากการรวมตัวทางเศรษฐกิจ ตลอดจนลดความเสี่ยงจากการกระจุกตัวในพื้นที่เดียวกันได้

ในหลายประเทศมีการเปลี่ยนผ่านเมืองเดี่ยวเป็นระบบเมืองหลายศูนย์ เช่น เยอรมนี ที่มีเบอร์ลิน (Berlin) เป็นศูนย์กลาง ทำหน้าที่เป็นแกนของเครือข่าย ควบคู่ไปกับมิวนิก (Munich) ฮัมบวร์ค (Hamburg) และแฟรงก์เฟิร์ต (Frankfurt) 

เมื่อมองกลับมาที่กรุงเทพฯ เมืองแห่งนี้ทำหน้าที่หลัก 3 บทบาท เพื่อเชื่อมโยงเศรษฐกิจภายใต้รูปแบบเมืองหลายศูนย์ได้ ดังนี้

 1. ทำหน้าที่เป็นศูนย์การเชื่อมโยงทางอากาศและทางทะเลระหว่างประเทศ ตลอดจนเชื่อมต่อกับนักลงทุน นักท่องเที่ยวและห่วงโซ่มูลค่าโลก

 2. ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางด้านความรู้ นวัตกรรม และการประสานงานระดับประเทศ ใช้ประโยชน์จากการเป็นที่ตั้งของมหาวิทยาลัยชั้นนำ สถาบันวิจัย และหน่วยงานภาครัฐ

 3. ทำหน้าที่เป็นเครื่องยนต์ขับเคลื่อนอุปสงค์ (Demand) และกลไกกระจายการเติบโตด้านการเป็นตลาดผู้บริโภคขนาดใหญ่

จากแบบจำลองของธนาคารโลกชี้ให้เห็นว่า หากประเทศไทยต้องการบรรลุเป้าหมายประเทศรายได้สูง ต้องอาศัยการลงทุนในระดับที่มากขึ้น โดยมุ่งเน้นไปที่เมืองรอง ธนาคารโลกยก 3 โมเดลภายใต้การลงทุนรวม 2 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ประมาณ 6.68 แสนล้านบาท) โดยแบ่งจัดสรรเป็นเงินลงทุนในสัดส่วน 80:20, 50:50 และ 20:80 (กรุงเทพฯ:เมืองรอง)

ซึ่งโมเดลที่สะท้อนผลตอบแทนการลงทุนออกมาได้ดีที่สุดคือโมเดล 20:80 โดยเพิ่ม GDP ต่อหัวได้ถึงร้อยละ 12.38 ภายในปี 2593 ขณะที่โมเดล 80:20 ให้ผลตอบแทนอยู่ที่ร้อยละ 11.62 และโมเดล 50:50 ให้ผลตอบแทนอยู่ที่ร้อยละ 10.85

ข้อสรุปจากรายงานของธนาคารโลกมองว่า หากไทยต้องการลงทุนในระดับที่เพียงพอ ควรมุ่งเน้นไปที่ ‘เมืองรอง’ เพื่อให้แต่ละเมืองได้รับเงินลงทุนมากพอที่จะกระตุ้นทั้งความหนาแน่นและผลิตภาพที่เมืองรองยังขาดอยู่ ขณะที่กรุงเทพฯ เปลี่ยนทิศทางจากการขยายขีดความสามารถไปสู่การบรรเทาปัญหาจราจร เพิ่มประสิทธิภาพ เสริมความยืดหยุ่นของเมือง และพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล

แนวทางการสร้างความพร้อมให้ ‘เมืองรอง’

รายงานของธนาคารโลกเสนอแนวทางการเตรียมความพร้อมของเมืองรองให้มีบทบาทสำคัญมากขึ้น โดยการพัฒนาความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านของแต่ละเมือง เนื่องจากเมืองรองของไทยมีความแตกต่างทางโครงสร้างเศรษฐกิจอยู่แล้ว ดังนั้นภารกิจสำคัญคือ การพัฒนาความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านให้ลึกมากยิ่งขึ้น ผ่านการปรับการจัดหาที่ดินอุตสาหกรรมและเชิงพาณิชย์ที่มีบริการรองรับให้สอดคล้องกับความเชี่ยวชาญของแต่ละเมือง ขณะที่บทบาทของส่วนกลางคือ การลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานและปรับกฎระเบียบที่จำเป็น

ขณะเดียวกัน เมืองรองต่างๆ ของไทยต้องการการสนับสนุนแบบเจาะจงเพื่อสร้างและพัฒนากลุ่มอุตสาหกรรมของแต่ละเมือง ผ่านการลงทุนที่ประสานกันทั้งที่ดิน โครงสร้างพื้นฐานเฉพาะเจาะจง และการพัฒนาทักษะแรงงาน

นอกจากนี้ ธนาคารโลกยังมองด้วยว่า การปรับปรุงความพร้อมด้านโลจิสติกส์และการขนส่ง เป็นหัวใจสำคัญของการเปลี่ยนวิสัยทัศน์ระบบเมืองของไทย โดยธนาคารโลกเสนอว่า ระบบรถโดยสารด่วนพิเศษ (BRT) มีความเหมาะสมกับเมืองรองของไทยเป็นอย่างมาก ด้วยต้นทุนการลงทุนเพียง 1.4-12.5 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ประมาณ 47-418 ล้านบาท) ต่อกิโลเมตร นอกจากมีต้นทุนที่ต่ำกว่าการลงทุนรูปแบบอื่น BRT ยังสามารถสร้างฐานผู้โดยสาร รวมถึงพัฒนารูปแบบการให้บริการ และแสดงให้เห็นถึงความเป็นไปได้ทางการคลังได้

หากกล่าวโดยสรุป ธนาคารโลกมองว่า การเปลี่ยนผ่านประเทศไทยไปสู่ประเทศรายได้สูงจะสำเร็จได้นั้นขึ้นอยู่กับ ‘เมือง’ แม้ว่ากรุงเทพฯ ยังเป็นศูนย์กลางที่สำคัญ แต่ศักยภาพการเติบโตนั้นกำลังถูกจำกัดให้ลดลงเรื่อยๆ 

ดังนั้นธนาคารโลกชี้ว่า การลงทุนในทศวรรษหน้า ประเทศไทยควรมุ่งเน้นไปที่การสร้างระบบเมืองหลายศูนย์ให้เข้มแข็งมากขึ้น เพื่อเปิดโอกาสให้เมืองระดับภูมิภาคมีศักยภาพในการพัฒนาความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน และรองรับการเติบโตที่เพิ่มมากขึ้นในอนาคต