ถอดบทเรียนสินบนโรลส์-รอยซ์ ต้นทุนราคาแพงที่สังคมไทยต้องจ่ายเพื่อเรียนรู้เรื่องคอร์รัปชัน

กลายเป็นประเด็นร้อนที่ทำเอาหน่วยงานและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหลายฝ่ายเกิดอาการ ‘นั่งไม่ติด’ ทันที เมื่อ Serious Fraud Office สำนักงานปราบปรามการทุจริต หรือ SFO ของอังกฤษ ได้ออกแถลงการณ์ Statement of Facts จำนวน 40 หน้า กรณีที่บริษัท โรลส์-รอยซ์ ยอมรับว่าได้มีการจ่ายสินบนในหลายประเทศที่ได้ทำการซื้อขายเครื่องยนต์สำหรับเครื่องบิน รวมถึงประเทศไทย ที่เกิดขึ้นในระหว่างปี 2534-2548 รวมมูลค่าเกือบ 1,300 ล้านบาท

นอกจากนี้ในช่วงเวลาเดียวกัน หน่วยงานกระทรวงยุติธรรม สหรัฐฯ ยังได้ตรวจสอบพบการติดสินบนระหว่างโรลส์-รอยซ์ กับ ปตท. และ ปตท.สผ. อีกกว่า 385 ล้านบาทด้วย

แม้จะมีการระบุตำแหน่งของผู้รับสินบนในหลายหน่วยงาน ทั้งในส่วนเจ้าหน้าที่รัฐบาล เจ้าหน้าที่ของบริษัทการบินไทย และ ปตท. รวมทั้งเอเยนต์ที่ได้รับการว่าจ้างให้ทำหน้าที่ประสานงาน แต่ข้อเท็จจริงว่าใครเป็นคนรับสินบนดังกล่าวบ้างก็ยังเป็นเรื่องที่ต้องพิสูจน์กันต่อไป และต้องติดตามอย่างใกล้ชิด

แต่คำถามที่มีมากไปกว่า ‘ใครเป็นคนผิด?’ ก็คือสินบนก้อนใหญ่ขนาดนี้เกิดขึ้นได้อย่างไรในหน่วยงานรัฐวิสาหกิจของไทย? จุดอ่อนข้อไหนที่ทำให้การคอร์รัปชันแบบนี้เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า? และทางออกที่จะทำให้เกิดความโปร่งใสในอนาคตเป็นอย่างไร?

The Momentum ชวน บรรยง พงษ์พานิช กรรมการกลยุทธ์องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน ซึ่งครั้งหนึ่งเคยนั่งเป็นกรรมการบริษัทการบินไทย มาร่วมกันวิเคราะห์เจาะลึกถึงประเด็นดังกล่าว และหาทางแก้ปัญหาเรื่องนี้ร่วมกัน

ถ้าโรลส์-รอยซ์บอกว่า จ่ายเงินให้กับการบินไทยทั้งหมด 1,300 ล้าน ก็แปลได้เลยว่าการบินไทยต้องซื้อของแพงกว่า 1,300 ล้าน ไม่อย่างนั้นจะจ่ายทำไม

พลิกปมสินบนโรลส์-รอยซ์-การบินไทย

ที่มาที่ไปของประเด็นนี้เกิดขึ้นจากการที่ SFO ของอังกฤษพบหลักฐานว่าบริษัทโรลส์-รอยซ์ มีการติดสินบนกับหน่วยงานต่างๆ ใน 7 ประเทศทั่วโลก ทั้งในประเทศจีน อินโดนีเซีย อินเดีย ไนจีเรีย รัสเซีย มาเลเซีย และไทย เป็นที่มาของการสืบสวนข้อเท็จจริงเมื่อ 5 ปีที่แล้ว

ซึ่งการสืบสวนครั้งใหญ่นี้มีเอกสารที่เกี่ยวข้องรวมแล้วกว่า 30 ล้านหน้า และเมื่อการสืบสวนดำเนินมาจนถึงจุดหนึ่ง บริษัท โรลส์-รอยซ์ จึงได้ออกมายอมรับว่าการติดสินบนดังกล่าวเกิดขึ้นจริง และยอมเสียค่าปรับจำนวน 497 ล้านปอนด์ หรือราว 21,000 ล้านบาท เพื่อให้บริษัทรอดพ้นจากการถูกดำเนินคดีเพิ่มเติม

สุดท้าย SFO จึงออกแถลงการณ์ Statement of Facts จำนวน 40 หน้าโดยย่อยข้อมูลมาจากเอกสารจำนวน 30 ล้านหน้า ที่เปิดเผยรายละเอียดของการสมรู้ร่วมคิดในสินบนครั้งนี้อย่างละเอียด บรรยงขยายความเพิ่มเติมว่า

“ในหลายประเทศเขาจะมีกฎหมายที่ไม่ได้ห้ามการคอร์รัปชันในประเทศของเขาเท่านั้น แต่ยังห้ามบริษัทเอกชนของเขาไปจ่ายเงินคอร์รัปชันที่ไหนในโลกด้วย โดยเฉพาะใน 3 ประเทศที่กฎหมายเรื่องนี้ของเขาแข็งแรงมาก ทั้งอเมริกา อังกฤษ และเยอรมนี ซึ่งเป็นเรื่องที่ดี เพราะจะทำให้ประเทศด้อยพัฒนาพลอยได้รับอานิสงส์จากกฎหมายนี้ไปด้วย เช่นเดียวกับกรณีที่เกิดขึ้นนี้”

คำถามคือทำไมโรลส์-รอยซ์ต้องจ่ายเงินให้หน่วยงานไทยนับพันล้านเพียงเพื่อจะขายสินค้า?

บรรยงอธิบายว่าในทางทฤษฎีแล้วการจ่ายเงินลักษณะนี้เป็นการจ่ายเพื่อหลีกเลี่ยงการแข่งขัน หรือล็อกสเปก เมื่อไม่ต้องแข่งกับใครก็จะสามารถตั้งราคาขายที่สูงกว่า ซึ่งหมายถึงกำไรที่มากกว่าเมื่อเทียบกับการแข่งขัน ซึ่งกำไรส่วนเกินโดยส่วนใหญ่ที่ผู้ขายได้จะต้องมากกว่ามูลค่าเงินที่จ่ายใต้โต๊ะอยู่แล้ว

“ถ้าโรลส์-รอยซ์บอกว่า จ่ายเงินให้กับการบินไทยทั้งหมด 1,300 ล้าน ก็แปลได้เลยว่าการบินไทยต้องซื้อของแพงกว่า 1,300 ล้าน ไม่อย่างนั้นจะจ่ายทำไม”

นอกจากนี้บรรยงยังให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า ก่อนที่จะมีการให้สินบนในปี 2534 การบินไทยไม่เคยใช้เครื่องยนต์ของโรลส์-รอยซ์เลย เพราะเดิมเคยใช้แต่เครื่องยนต์ของ GE หรือ General Electric และ Pratt & Whitney

“ถามว่าทำไมเดิมถึงขายไม่ได้ ก็เป็นคำถามที่น่าสนใจนะ นี่เป็นเหตุผลที่ทำให้โรลส์-รอยซ์ต้องจ่ายเงินเพื่อให้ขายได้ใช่ไหม แล้วสองเจ้าก่อนหน้านั้นล่ะ นี่ถามเล่นๆ นะ”

ถ้าผมเป็น ป.ป.ช. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่โดยตรงในการตรวจสอบเรื่องนี้ ผมจะขอเอกสาร 30 ล้านหน้ามาจาก SFO เพื่อมาไล่ดูเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประเทศไทยทั้งหมด

30 ล้านหน้า กับการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่ไทยควรทำ

เมื่อถามว่าทำไมประเทศไทยถึงต้องรอให้หน่วยงานต่างประเทศออกมาเปิดโปงผลการตรวจสอบการทุจริตที่เกิดขึ้น บรรยงให้คำตอบว่า

“อย่าถามว่าทำไมสิครับ เพราะมันเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นไปแล้ว อาจจะเป็นเพราะความไม่มีประสิทธิภาพของเรา หรือไม่เราก็ต้องชมว่าเป็นเพราะความมีประสิทธิภาพของเขา และความเอาจริงเอาจังของเขา ซึ่งเท่าที่ผมรู้ SFO เขาตามเรื่องนี้อยู่ 5 ปี มีเอกสาร 30 ล้านหน้า ต้นทุนในการติดตามเรื่องนี้ของเขาประมาณ 13 ล้านปอนด์ ทุกอย่างมันมีต้นทุน แต่สุดท้ายก็คุ้ม เพราะค่าปรับที่เขาได้มันเยอะกว่านั้นมาก”

สำหรับสิ่งที่ต้องทำอย่างเร่งด่วนในเวลานี้หลังเกิดเรื่องอื้อฉาวที่ลดทอนความเชื่อมั่นของประเทศ นอกจากจะตั้งคณะกรรมการสอบสวนตามที่ปรากฏในข่าวแล้ว บรรยงแนะนำว่า

“ถ้าผมเป็น ป.ป.ช. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่โดยตรงในการตรวจสอบเรื่องนี้ ผมจะขอเอกสาร 30 ล้านหน้ามาจาก SFO เพื่อมาไล่ดูเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประเทศไทยทั้งหมด เพราะใน Statement of Facts 40 หน้า เขาระบุเพียงแค่ช่วงเวลา และตำแหน่งของผู้รับสินบน แต่ไม่ได้ระบุชื่อไว้อย่างชัดเจน ถ้าสอบสวนกันเองก็เพียงแต่จะรู้ว่าใครเป็นคนทำเรื่อง ใครเป็นคนเสนอ แต่ถ้าได้ข้อมูลมาอาจจะรู้ชัดเจนเลยว่าโรลส์-รอยซ์จ่ายเงินให้ใครบ้าง

“ส่วนถ้าผมเป็นการบินไทยในวันนี้ ผมก็จะขอเอกสารจากโรลส์-รอยซ์มาตรวจสอบด้วย ถ้าทางโรลส์-รอยซ์ไม่ได้ถูกห้ามโดยกฎหมายว่าห้ามเปิดเผยข้อมูล ก็น่าจะช่วยได้มาก ซึ่งถ้าเขาไม่ได้ถูกห้ามแต่ไม่ให้ข้อมูล การบินไทยก็ระงับการทำธุรกิจกับโรลส์-รอยซ์ได้ เพราะข้อมูลเหล่านี้จะช่วยให้เราปรับปรุงประสิทธิภาพขององค์กร และประเทศไทยได้”

การเฟ้นหาตัวคนผิดมาลงโทษเป็นเรื่องสำคัญที่สังคมกำลังให้ความสนใจ เพราะเรื่องนี้เกี่ยวพันกับรัฐบาลหลายยุคหลายสมัย และหลายหน่วยงาน แต่เรื่องนี้กลับไม่ใช่เรื่องที่สำคัญที่สุด เพราะสิ่งที่สำคัญกว่าคือการนำข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นมาวิเคราะห์และหาทางแก้ไขร่วมกันในอนาคต

เดิมรัฐวิสาหกิจมักจะต่อต้านว่าเอาเครื่องมือเหล่านี้มาใช้แล้วทำให้เขาทำงานไม่สะดวก
แต่ตอนนี้คงต้องหยุดพูดแบบนั้น เพราะกระแสสังคมตอนนี้คุณจะต่อต้านได้อย่างไร
ถึงจะมีต้นทุนเพิ่มขึ้นมาบ้าง แต่ก็ยังน้อยกว่าที่รั่วไหลไปตามการทุจริตที่เกิดขึ้น

การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจแบบไม่แบ่งแยกอย่างเด็ดขาด คือช่องโหว่ที่เอื้อให้เกิดคอร์รัปชัน

แม้จะยังไม่มีเอกสาร 30 ล้านหน้ามายืนยัน แต่ในวันนี้ข้อมูลที่มีอยู่ก็พอจะทำให้เรามองเห็นจุดอ่อนของรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีการแบ่งแยกหน้าที่และบทบาทให้เด็ดขาด ซึ่งเป็นการเปิดช่องให้เกิดการคอร์รัปชันได้ไม่ยาก

“ระบบ governance หรือการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจที่เป็นอยู่ในปัจจุบันยังไม่มีการแบ่งแยกให้เด็ดขาดระหว่างหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย การกำกับดูแลอุตสาหกรรม และการดำเนินกิจการ ซึ่งจริงๆ แล้วรัฐวิสาหกิจควรจะมีหน้าที่แค่อย่างหลัง คือดำเนินกิจการเท่านั้นเอง ส่วนเรื่องนโยบายเป็นเรื่องของนักการเมืองหรือรัฐบาล ส่วนการกำกับดูแลก็ต้องเป็นหน่วยงานที่ไม่ได้ดูเฉพาะรัฐวิสาหกิจ แต่ต้องดูคนที่อยู่ในอุตสาหกรรมโดยรวมด้วย เช่น คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน ที่ไม่ได้มีหน้าที่ดูแล ปตท. อย่างเดียว แต่ต้องดูแลธุรกิจพลังงานทั้งหมดด้วย

“ซึ่งของเรามันสับสนปนเปกันไปหมด ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายก็มีอำนาจเหนือผู้กำกับดูแล และผู้ดำเนินกิจการด้วย มันเลยเอื้อให้เกิดการคอร์รัปชันได้ง่าย”

การแบ่งแยกบทบาทและหน้าที่ออกจากกันให้เด็ดขาดนับเป็นเรื่องสำคัญ เพราะหลายกรณีรัฐมนตรีที่มีหน้าที่ดูแลกระทรวงต่างๆ แทนที่จะวางนโยบายอย่างเดียว ก็ยังมีอำนาจในการแต่งตั้งบุคลากรที่จะเข้าไปบริหารรัฐวิสาหกิจต่างๆ ได้ด้วย ทำให้การจัดซื้อจัดจ้างสามารถถูกแทรกแซงได้โดยง่ายจากบุคคลที่นักการเมืองแต่งตั้งเข้าไป

นอกจากนี้กรณีการซื้อเครื่องบิน หรือเครื่องยนต์ของบริษัทการบินไทย เมื่อผู้บริหารการบินไทยต้องการจัดซื้อ ก็ต้องทำเรื่องเสนอให้คณะกรรมการการบินไทยเป็นผู้พิจารณา แต่เมื่อคณะกรรมการอนุมัติแล้วก็ยังไม่สามารถจัดซื้อได้ทันที เพราะต้องส่งเรื่องกลับไปให้รัฐมนตรีเป็นผู้อนุมัติ ก่อนจะวนกลับไปขอการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีอีกครั้ง ซึ่งลักษณะแบบนี้เกิดขึ้นโดยทั่วไปในรัฐวิสาหกิจเกือบทุกแห่ง รวมถึง ปตท. ด้วย

ของเรามันสับสนปนเปกันไปหมด ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายก็มีอำนาจเหนือผู้กำกับดูแล และผู้ดำเนินกิจการด้วย มันเลยเอื้อให้เกิดการคอร์รัปชันได้ง่าย

อีกปัญหาสำคัญที่ทำให้เกิดปัญหาคอร์รัปชันในรัฐวิสาหกิจคือ ปัญหาความโปร่งใส ซึ่งโดยทั่วไปการเปิดเผยข้อมูลจะมี 2 ลักษณะ คือแบบที่ไม่ต้องร้องขอ และแบบที่ต้องมีคนร้องขอ ซึ่งถ้าจะแก้ปัญหาคอร์รัปชันให้ได้ ต้องกำหนดให้รัฐวิสาหกิจมีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลโดยไม่ต้องมีใครร้องขอในทุกๆ ขั้นตอนการดำเนินงาน นอกจากนี้ยังต้องมีระบบการตรวจสอบติดตามจากองค์กรรัฐที่มีหน้าที่โดยตรงอย่าง ป.ป.ช. หรือ สตง. รวมถึงสื่อมวลชนที่จะทำหน้าที่จุดกระแสให้เรื่องนั้นๆ กลายเป็นที่สนใจของประชาชนด้วย

“ที่ผมเคยอยู่ในคณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ซึ่งตอนนี้ออกมาแล้ว สิ่งที่คณะกรรมการพยายามทำมาในหลายๆ เรื่อง เจตนาก็คือการปรับ governance หรือโครงสร้างการบริหารจัดการ ซึ่งถ้าทำสำเร็จก็จะเป็นพื้นฐานในการแบ่งแยกบทบาทให้มีความชัดเจน มีความโปร่งใสมากขึ้น และจะช่วยแก้ปัญหาในระยะยาวมากกว่าจะมาไล่จับกันทีละเคส

“แต่การปฏิรูปที่ผมว่ามันไม่ใช่แค่ป้องกันการโกงอย่างเดียว วัตถุประสงค์มันกว้างกว่านั้นแน่นอน เพราะป้องกันการโกงมันเป็นหนึ่งในเป้าหมาย แต่นอกจากนั้นคือต้องการทำให้รัฐวิสาหกิจมีประสิทธิภาพ ให้บริการที่มีคุณภาพ และต้นทุนต่ำด้วย”

นอกจากการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารจัดการแล้ว บรรยงยังเสนอให้นำเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันมาใช้ในหน่วยงานต่างๆ เพื่อป้องกันการทุจริตที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต

“จริงๆ แล้วมันมีเครื่องมือหลายอย่างที่เราสามารถเอามาใช้ได้ ซึ่งเครื่องมือเหล่านี้พัฒนาขึ้นมาเป็นสากลเพื่อมาเพิ่มความโปร่งใส และควบคุมความไม่ปกติได้ ตัวอย่างเช่น Integrity Pact หรือข้อตกลงคุณธรรม ที่อย่าไปบังคับให้รัฐวิสาหกิจต้องโปร่งใสข้างเดียว แต่เวลาจัดซื้อจัดจ้างใหญ่ๆ ต้องบังคับให้คนขายโปร่งใสด้วย

“เดิมรัฐวิสาหกิจมักจะต่อต้านว่าเอาเครื่องมือเหล่านี้มาใช้แล้วทำให้เขาทำงานไม่สะดวก แต่ตอนนี้คงต้องหยุดพูดแบบนั้น เพราะกระแสสังคมตอนนี้คุณจะต่อต้านได้อย่างไร ถึงจะมีต้นทุนเพิ่มขึ้นมาบ้าง แต่ก็ยังน้อยกว่าที่รั่วไหลไปตามการทุจริตที่เกิดขึ้น”

เราควรเรียนรู้อะไรจากกรณีนี้?

บรรยงทิ้งท้ายว่าเราควรใช้โอกาสนี้ในการกระตุ้นให้เกิดการพัฒนาปรับปรุงระบบต่างๆ ของการจัดซื้อจัดจ้างในภาครัฐวิสาหกิจทั้งหมด เพื่อไม่ให้เกิดการคอร์รัปชันที่สร้างความเสียหายให้กับคนทั้งประเทศอย่างเช่นกรณีนี้อีกในอนาคต