ตำแหน่งงานแรกของผู้เขียนหลังจบจากรั้วมหาวิทยาลัยคือเจ้าหน้าที่สื่อสารงานอนุรักษ์ มูลนิธิสืบนาคะเสถียร ในช่วงเวลานั้นก็เป็นปีเดียวกับที่เกิดประเด็นร้อนอย่างเขื่อนแม่วงก์และนำไปสู่การเดินเท้าประท้วงจากอุทยานแห่งชาติแม่วงก์ จ.อุทัยธานี เข้ามายังใจกลางกรุงเทพฯ ผมอยู่ร่วมขบวนแทบตั้งแต่ต้นจนจบ และในระหว่างกระบวนการก็ได้เรียนรู้เรื่องราวของกระบวนการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในประเทศไทย

สิ่งที่ผมประหลาดใจคือโครงการเขื่อนแม่วงก์มีการศึกษาความเป็นไปได้ครั้งแรกเมื่อ พ.ศ. 2532 แม้โครงการดังกล่าวถูกตีตกไปหลายครั้ง แต่ก็ผุดขึ้นมาเป็นระลอกตามวาระการเมือง ไม่ใช่โครงการเขื่อนแม่วงก์อย่างเดียวที่น่าจะมีอายุมากกว่าผม เพราะโครงการอย่างเขื่อนแก่งเสือเต้น ท่าเรือน้ำลึกปากบารา หรือกระเช้าภูกระดึง ต่างก็มีฝ่ายสนับสนุนและคัดค้านกันมาอย่างยาวนานร่วม 30 ปี และหลายครั้งรัฐบาลก็เป็นผู้ประกาศยุติโครงการ จนชวนสงสัยว่าอะไรทำให้โครงการเหล่านี้ไม่ต่างจาก ‘ซอมบี้’ ที่ต่อให้ผู้คัดค้านได้รับชัยชนะ รัฐบาลในอนาคตอันก็สามารถหยิบมา ‘ปัดฝุ่น’ ใหม่ได้ราวกับว่าไม่มีอะไรเกิดขึ้น

ระบบการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมในไทยมีมาร่วม 45 ปี โดยมีจุดประสงค์เพื่อสร้างความโปร่งใสในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ รวมทั้งสร้างกลไกป้องกันผลกระทบทางสังคม สิ่งแวดล้อม และสุขภาพจากโครงการขนาดใหญ่ก่อนที่จะเริ่มเดินหน้าก่อสร้าง

กระบวนการดังกล่าวมีหัวใจสำคัญคือการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือที่เราคุ้นเคยในชื่อภาษาอังกฤษว่า EIA (Environmental Impact Assessment) หรือถ้าโครงการมีผลกระทบกับสุขภาพประชาชนก็จะมีการจัดทำรายงานเพิ่มเติมในชื่อว่า EHIA (Environmental Health Impact Assessment) ซึ่งกว่าจะผลิตรายงานฉบับนี้ออกมาได้ ทีมนักวิจัยและผู้เชี่ยวชาญต้องศึกษาผลกระทบอย่างรอบด้าน ปรึกษาหารือกับชุมชน และออกแบบมาตรการลดผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น ก่อนจะเสนอให้สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อส่งเข้ากระบวนการพิจารณาอนุญาตตามกฎหมาย โดยล่าสุดมีระบุไว้ทั้งสิ้น 35 ประเภทโครงการ เช่น เหมืองแร่ ท่าเรือ เขื่อน โรงไฟฟ้า ไปจนถึงคอนโดมิเนียมขนาดใหญ่

พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561 คือกฎหมายฉบับใหม่หมาดที่กำหนดกฎเกณฑ์ กระบวนการ รวมไปจนถึงบทลงโทษของผู้ที่ละเมิดระบบการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม อย่างไรก็ดี แม้จะมีการแก้ไขกฎหมาย แต่หลายประเด็นที่ยังคงเป็นปัญหา และยังเอื้อต่อการเกิดโครงการซอมบี้เช่นเดิม

กรอบระยะเวลา เกณฑ์การพิจารณาโครงการ และผลประโยชน์ทับซ้อน

ในกฎหมายฉบับดังกล่าวมีการเขียนกรอบระยะเวลาในการพิจารณารายงาน EIA อย่างชัดเจน เช่น กำหนดให้คณะกรรมการผู้ชำนาญการมีเวลาในการพิจารณารายงาน 45 วัน หากไม่เห็นชอบเจ้าของโครงการสามารถเสนอรายงานฉบับแก้ไขภายใน 180 วัน หากสุดท้ายคณะกรรมการผู้ชำนาญการยังไม่เห็นชอบกับรายงานฉบับดังกล่าวก็เป็นอันยุติกระบวนการ โดยเจ้าของโครงการมีสิทธิในการฟ้องร้องศาลปกครองภายใน 90 วันหากไม่เห็นด้วย แต่ก็สามารถยื่นรายงานเข้ากระบวนการใหม่ได้หากยังมีทุนทรัพย์เพียงพอที่จะจัดทำรายงาน EIA ฉบับใหม่

อย่างไรก็ดี กรอบระยะเวลาข้างต้นบังคับใช้เฉพาะโครงการของภาคเอกชนเท่านั้น ส่วนโครงการภาครัฐจะไม่มีกรอบระยะเวลาที่ชัดเจน กล่าวคือสามารถใช้เวลาได้ยาวนานตามอัธยาศัยนั่นทำให้รายงาน EIA ของโครงการภาครัฐสามารถแก้ไปจนกว่าคณะกรรมการผู้ชำนาญการจะพอใจก่อนจะส่งต่อให้หน่วยงานที่มีอำนาจในการอนุมัติโครงการ แล้วจบที่คณะรัฐมนตรีในการพิจารณาว่าควรอนุมัติหรือไม่

ขั้นตอนการพิจารณารายงาน EIA (ซ้าย) กรณีโครงการของภาคเอกชนจะมีการระบุกรอบเวลาในการพิจารณาชัดเจน รวมถึงกรณีที่รายงานไม่ผ่านความเห็นชอบ (ขวา) กรณีโครงการของหน่วยงานของรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐร่วมกับเอกชน จะเห็นว่านอกจากจะไม่มีการระบุกรอบเวลาแล้ว คณะกรรมการผู้ชำนาญการยังมีบทบาทเพียงออกความเห็นประกอบเท่านั้น ภาพจาก ขั้นตอนการพิจารณารายงาน EIA และ EHIA

นั่นหมายความว่าโครงการที่ไม่ผ่านการพิจารณาจะเป็น 10 ปีหรือ 20 ปีที่แล้ว ก็สามารถหยิบมาปัดฝุ่นได้เรื่อยๆ หากเจ้าของโครงการไม่ว่าภาครัฐหรือภาคเอกชนพอใจที่จะว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาเพื่อทำรายงาน กระบวนการดังกล่าวทำให้เกิดโครงการซอมบี้ ที่ผู้ไม่เห็นด้วยต้องฝากฝังลูกหลานในชุมชนให้พร้อมต่อสู้กับรัฐบาลในอนาคต

เกณฑ์บางประการที่ใช้ในการพิจารณาว่าโครงการก่อสร้างต้องผ่านกระบวนการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือไม่ ก็ยังมีปัญหาเช่นเดิมเนื่องจากขีดเส้นตายตัว เช่น โครงการท่าเทียบเรือที่ระบุว่าจะต้องมีพื้นที่ท่าเทียบเรือรวมตั้งแต่ 1,000 ตารางเมตรขึ้นไป ทั้งที่มีกรณีศึกษาว่าเอกชนบางรายใช้ช่องว่างทางกฎหมาย โดยก่อสร้างท่าเทียบเรือต่อเนื่องกัน 6 ท่าโดยก่อสร้างท่าเทียบเรือมีขนาด เช่น 995 และ 831 ตารางเมตรซึ่งไม่ถึงเกณฑ์ที่จะต้องจัดทำรายงาน EIA ตามกฎหมาย แต่ขัดกับความรู้สึกของชุมชนเพราะท่าเรือทั้งหมดห่างกันไม่ถึง 100 เมตร โดยมีเนื้อที่รวมถึง 5,642 ตารางเมตร และมีเอกชนรายเดียวเป็นเจ้าของ

ประเด็นสุดท้ายคือปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนเนื่องจากผู้ว่าจ้างให้ทำรายงานประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมคือเจ้าของโครงการ ทำให้บริษัทที่ปรึกษาซึ่งทำหน้าที่ประเมินผลกระทบมีสถานะเป็น ‘ลูกจ้าง’ ของเจ้าของโครงการ และอาจนำไปสู่อคติในการทำรายงานเนื่องจากขาดอิสระ

EIA สุดท้ายก็เป็นแค่เสือกระดาษ?

จะเกิดอะไรขึ้นหากเจ้าของโครงการไม่ดำเนินการตามมาตรการป้องกันผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่เขียนไว้ในรายงานซึ่งได้รับความเห็นชอบ เช่น กิจการโรงไฟฟ้าที่เขียนไว้ในรายงานว่าจะควบคุมระดับการปลดปล่อยมลภาวะ ติดตั้งเครื่องตรวจจับระดับมลภาวะ หรือหากระดับมลภาวะสูงเกินเกณฑ์ก็จะหยุดเดินเครื่องทันที ฯลฯ แต่ในความเป็นจริงแล้วไม่ได้ดำเนินการตามสักข้อ

ตามแนวทางปฏิบัติเดิม เจ้าของโครงการจะต้องนำมาตรการตามที่ระบุไว้ในรายงาน EIA ใส่ไว้เป็นเงื่อนไขสัญญาท้ายใบอนุญาต นอกจากนี้ จะต้องส่งรายงานผลปฏิบัติตามมาตรการไปยังสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทุก 6 เดือนหรือตามที่ระบุไว้ในรายงาน ส่วนบทลงโทษสำหรับโครงการที่ไม่ปฏิบัติตามแนวทางการจัดทำรายงานผลการปฏิบัติตามมาตรการคือ จะไม่ได้รับการพิจารณาคัดเลือกให้เป็นผู้ประกอบการดีเด่นด้านสิ่งแวดล้อมของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และจะนำรายชื่อโครงการขึ้นเว็บไซต์ และส่งให้เจ้าหน้าที่เพื่อทำการตรวจสอบอย่างเข้มงวดต่อไป

ส่วนการบังคับใช้ดังกล่าวมีประสิทธิผลแค่ไหน เราสามารถพิจารณาได้จากรายงานของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่พบว่าโครงการระหว่างปี พ.ศ. 2541 ถึง 2554 จำนวนรวม 3,940 โครงการมีเพียงร้อยละ 23 ถึงร้อยละ 29 เท่านั้นที่ส่งรายงานผลปฏิบัติตามมาตรการ

กรณีศึกษาสำคัญคือ เหมืองแร่ จ.เลย ของบริษัท ทุ่งคำ จำกัด ซึ่งผ่านการทำรายงาน EIA ตามที่กฎหมายกำหนด และมีมาตรการในการประเมินและป้องกันผลกระทบสิ่งแวดล้อมในหน้ากระดาษ แต่ภายหลังมีการตรวจสอบโดยหน่วยงานภาครัฐพบการปนเปื้อนของสารพิษจากโครงการในแหล่งน้ำซึ่งส่งผลต่อสุขภาพของประชาชนบริเวณใกล้เคียง กลับไม่มีหน่วยงานใดเข้าไปบังคับใช้กฎหมายให้บริษัทดำเนินตามมาตรการที่ระบุไว้ในรายงาน อีกทั้งไม่มีการเพิกถอนใบประทานบัตรแต่อย่างใด

กฎหมายฉบับใหม่ได้เพิ่มเขี้ยวเล็บให้กับสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยระบุว่าหากโครงการใดไม่ส่งรายงานผลการปฏิบัติตามมาตรการตามกำหนดเวลามีสิทธิโดนปรับสูงสุด 1 ล้านบาท ส่วนเจ้าของโครงการใดไม่ปฏิบัติตามมาตรการที่กำหนดไว้ในรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมก็มีมาตรการขั้นเด็ดขาดนั่นคือ…

เสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐ! เช่น หากโครงการเหมืองแร่ไม่ทำตามมาตรการป้องกันผลกระทบสิ่งแวดล้อม ก็จะมีหนังสือส่งตรงถึงมือ กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ กระทรวงอุตสาหกรรม แต่หากเป็นโครงการของภาครัฐก็จะส่งตรงไปยังคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ

ถึงแม้ว่ามาตรการใหม่จะชัดเจนกว่าแนวทางเดิม อย่างไรก็ดี สิ่งที่เหมือนเดิมคือเจ้าของโครงการมีหน้าที่ ‘ตอบข้อสอบ’ ผ่านการทำรายงาน แต่กลไกที่หายไปคือการประเมินข้อเท็จจริงโดยผู้ตรวจสอบอิสระจากภายนอกเพื่อให้มั่นใจว่าบริษัทได้กระทำการตามมาตรการที่รายงานมาจริง โดยมีหลากหลายโมเดลจากต่างประเทศ เช่น การตั้งกองทุนอิสระโดยเก็บค่าธรรมเนียมจากโครงการที่ได้รับความเห็นชอบ แล้วเลือกบริษัทที่ปรึกษาอิสระเพื่อสุ่มตรวจสอบโครงการเพื่อให้มั่นใจว่าโครงการเหล่านั้นมีการดำเนินตามมาตรการที่ระบุไว้ และมาตรการเหล่านั้นสามารถลดผลกระทบได้อย่างมีประสิทธิผล

ประเด็นเหล่านี้คือโจทย์ที่ระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในไทยต้องตีให้แตก ก่อนที่สังคมจะเริ่มตั้งคำถามถึงเกณฑ์การพิจารณา ความโปร่งใส และความน่าเชื่อถือของรายงาน EIA เฉกเช่นในอดีต รวมถึงปัญหาที่อาจจะตามมาเมื่อมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมดูดีเพียงแต่ตัวหนังสือ ในขณะที่ชุมชนต้องแบกรับผลกระทบที่จะยิ่งทำลายความน่าเชื่อถือของกระบวนการดังกล่าวและลดทอนให้กลายเป็นเพียงเสือกระดาษ

เอกสารประกอบการเขียน

Tags: , , , ,