ผูกขาดเพราะขายเก่งหลีกไป ผูกขาดโดยนโยบายแน่นอนกว่า

ตอนที่แล้วผู้เขียนสรุปสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำโดยสังเขป ตลอด 5 ปีที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ครองอำนาจ วันนี้ลองมาสำรวจสถานการณ์เกี่ยวกับอำนาจผูกขาดหรืออำนาจเหนือตลาดในไทยบ้างว่าเป็นอย่างไร เพราะประวัติศาสตร์ทั่วโลก รวมทั้งของไทยเองสอนเราว่า ยิ่งอำนาจทางการเมืองมีเหตุให้กระจุกตัวกะทันหัน อย่างเช่นเกิดเหตุการณ์ยึดอำนาจ อำนาจทางเศรษฐกิจก็ยิ่งมีแนวโน้มที่จะกระจุกตัวตามไปด้วย 

ยิ่งผู้ครองอำนาจทางการเมืองได้อำนาจนั้นมาอย่างไม่ชอบธรรม ยิ่งมีแรงกดดันที่จะต้อง ‘เอาใจ’ ข้าราชการและบรรดา ‘เจ้าสัว’ หรือผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจทั้งหลาย เพื่อเป็นฐานคะแนนนิยม เพราะรู้ดีว่าตัวเองไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง – วิธีประเมินคะแนนนิยมพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตย

ข้อมูลเรื่องการผูกขาดยังไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะรวบรวมในไทย สิ่งที่ใกล้เคียงที่สุดคือข้อมูลเกี่ยวกับการกระจุกตัวในภาคธุรกิจต่างๆ และส่วนแบ่งรายได้ของบริษัทที่ใหญ่ที่สุดเมื่อเทียบกับทั้งระบบ งานวิจัยของ Banternghansa, Paweenawat และ Samphantharak (2019) เรื่อง “Understanding Corporate Thailand I: Finance” (forthcoming) ชี้ว่า ในปี พ.ศ. 2559 บริษัทที่มีรายได้สูงสุด 5% มีส่วนแบ่งรายได้สูงถึง 85% ของรายได้ของภาคธุรกิจทั้งระบบ (นับรวมนิติบุคคลทุกขนาดตั้งแต่ห้างหุ้นส่วนขึ้นมา) ซึ่งส่วนแบ่งรายได้ดังกล่าวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องนับจากปี พ.ศ. 2547 ที่ส่วนแบ่งนี้อยู่ที่ 70%

ระดับการกระจุกตัวในอุตสาหกรรมต่างๆ นิยมวัดโดยดัชนีส่วนแบ่งตลาดที่เรียกว่า Herfindahl–Hirschman Index (HHI) ค่านี้ในภาคธุรกิจไหนถ้าสูงกว่า 0.25 ถือว่ามีการกระจุกตัวมาก (มีผู้ครองตลาดน้อยรายที่มีส่วนแบ่งตลาดสูง) ถ้าต่ำกว่า 0.05 ถือว่าไม่กระจุกตัว (มีผู้ขายจำนวนมาก ไม่มีใครครองตลาด) คณะวิจัยพบว่าระหว่างปี 2547-2559 สัดส่วนของภาคธุรกิจที่มี HHI ต่ำกว่า 0.05 ลดลงจากเกือบ 60% เหลือเพียงราว 40% ขณะที่สัดส่วนภาคธุรกิจที่มี HHI สูงกว่า 0.15 สูงขึ้นมากกว่าสองเท่า ซึ่งแสดงว่าการกระจุกตัวภายในอุตสาหกรรมต่างๆ มีมากขึ้นตลอด 12 ปีที่ผ่านมา ซึ่งรวมถึงสามปีแรกภายใต้การปกครองของ คสช. ด้วย

คณะวิจัยสรุปว่า มีปัจจัยสามประการที่ส่งผลให้ภาคธุรกิจไทยมีการกระจุกตัวมากขึ้น 1) อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ขยายใหญ่ขึ้น 2) อุตสาหกรรมที่กระจุกตัวมากขึ้นมีจำนวนมากขึ้น อุตสาหกรรมที่กระจุกตัวน้อยลงมีจำนวนน้อยลง และ 3) อุตสาหกรรมที่กระจุกตัวมากขึ้นคืออุตสาหกรรมขนาดใหญ่ (เช่น ปิโตรเลียม โทรคมนาคม เป็นต้น)

ในภาวะที่เศรษฐกิจไทยกระจุกตัวมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง ก็ใช่ว่าเราจะไม่มีข่าวดีเลย ในเดือนกันยายน พ.ศ. 2560 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ออก พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 (พ.ร.บ. แข่งขันฯ) มาแทนที่กฎหมายชื่อเดียวกัน พ.ศ. 2542 ที่หลายคนขนานนามว่าเป็น “เสือกระดาษ” เพราะเกือบยี่สิบปีที่มีกฎหมายตัวนี้มา ไม่เคยเอาผิดใครได้เลย

พ.ร.บ. แข่งขันฯ ฉบับใหม่ดีกว่าฉบับเดิมในหลายมิติ โดยเฉพาะการแยก “สำนักงานแข่งขันทางการค้า” ออกมาเป็นหน่วยงานอิสระ จากเดิมที่อยู่ภายใต้สังกัดกรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ พร้อมกับสรรหา “คณะกรรมการแข่งขันทางการค้า” 7 คน ซึ่งมีความเป็นอิสระมากขึ้น เพราะกฎหมายใหม่กำหนดอย่างชัดเจนว่ากรรมการต้องไม่มีตำแหน่งในองค์กรธุรกิจหรือสมาคมการค้า ไม่เป็นข้าราชการประจำ กรรมการ หรือที่ปรึกษาในหน่วยงานของรัฐที่ดำเนินธุรกิจ ซึ่งกฎหมายเดิมไม่ได้เขียนไว้ เปิดช่องให้ตัวแทนจากภาคธุรกิจรายใหญ่ตบเท้าเข้ามาเป็นคณะกรรมการ (ก่อให้เกิดคำถามทันทีว่า ธุรกิจจะอยากออกกฎมากำกับตัวเองทำไม)

พ.ร.บ. แข่งขันฯ ฉบับใหม่ดีกว่าฉบับเดิมในหลายมิติ โดยเฉพาะการแยก “สำนักงานแข่งขันทางการค้า” ออกมาเป็นหน่วยงานอิสระ จากเดิมที่อยู่ภายใต้สังกัดกรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ พร้อมกับสรรหา “คณะกรรมการแข่งขันทางการค้า” 7 คน ซึ่งมีความเป็นอิสระมากขึ้น

ข้อดีอีกหลายข้อของกฎหมายใหม่นี้ เช่น ปรับนิยามและเกณฑ์ควบรวมธุรกิจและกำหนดบทลงโทษอย่างชัดเจน จากเดิมซึ่งเป็นเพียงระเบียบสำนักงาน ไม่มีผลทางกฎหมาย ตามกฎหมายใหม่นี้ ถ้าหากบริษัทฝ่าฝืน ไม่ปฏิบัติตามแนวปฏิบัติการค้าที่ไม่เป็นธรรม จะเข้าข่ายผิดมาตรา 57 มีโทษปรับทางปกครองสูงสุด 10% ของรายได้ในปีที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดี พ.ร.บ. แข่งขันฯ ฉบับใหม่ยังไม่ได้แก้ไขข้อบกพร่องบางอย่างของกฎหมายเก่า โดยเฉพาะการยกเว้นไม่ให้บังคับใช้กับรัฐวิสาหกิจ ทั้งที่รัฐวิสาหกิจจำนวนไม่น้อยทำธุรกิจแข่งกับเอกชนอย่างชัดเจนมานานแล้ว ไม่ว่าจะเป็นธุรกิจปิโตรเลียม ปิโตรเคมี การบิน ธนาคารพาณิชย์ ฯลฯ โดย พ.ร.บ. แข่งขันฯ ฉบับใหม่นี้ยังระบุอยู่ว่าไม่ให้ใช้กับ “รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ” แต่มีคำขยายความว่า “ทั้งนี้ เฉพาะในส่วนที่ดำเนินการตามกฎหมาย หรือมติของคณะรัฐมนตรีที่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์สาธารณะ ผลประโยชน์ส่วนรวม หรือจัดให้มีสาธารณูปโภค”

อย่างไรก็ดี พ.ร.บ. แข่งขันฯ ยกเว้นไม่ให้บังคับใช้กับรัฐวิสาหกิจ ทั้งที่รัฐวิสาหกิจจำนวนไม่น้อยทำธุรกิจแข่งกับเอกชนอย่างชัดเจนมานานแล้ว

ผู้เขียนอ่านคำขยายที่กว้างเป็นทะเลนี้แล้วก็สงสัยว่า จะมีรัฐวิสาหกิจรายใดหรือ ที่จะไม่อ้างว่าการประกอบธุรกิจของตน “จำเป็น” เพื่อ “ประโยชน์ส่วนรวม” เพราะรัฐวิสาหกิจย่อมไม่อยากทำตามกฎหมายแข่งขันทางการค้าถ้าไม่ถูกบังคับ

คำขยายที่ดูเผินๆ เหมือนจะดี สุดท้ายจึงอาจเปิดช่องให้กิจการทุกอย่างของรัฐวิสาหกิจทุกแห่งไม่อยู่ใต้บังคับของ พ.ร.บ. แข่งขัน ต่อไป ผู้เขียนหวังว่าคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าชุดใหม่จะออกแนวปฏิบัติที่ชัดเจนในเรื่องนี้ ตีความกฎหมายข้อนี้อย่างแคบ (เช่น ตีความว่าถ้าการทำตาม พ.ร.บ. แข่งขันฯ ไม่เป็นอุปสรรคต่อการรักษาความมั่นคง ประโยชน์สาธารณะ ฯลฯ รัฐวิสาหกิจนั้นก็ต้องทำตามกฎหมายฉบับนี้) เพื่อความสบายใจของผู้บริโภคและผู้ประกอบการที่รู้สึกว่าเผชิญกับภาวะการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมมายาวนาน เมื่อรัฐวิสาหกิจมีโอกาสใช้อำนาจรัฐอำนวยความสะดวกให้กับธุรกิจได้หลายวิธีที่เอกชนเข้าไม่ถึง

เราต้องรอดูกันต่อไปว่า พ.ร.บ. แข่งขัน ฉบับใหม่นี้จะลบล้างภาพลักษณ์ “เสือกระดาษ” ของกฎหมายฉบับเก่าได้หรือไม่ จะใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจได้เพียงใด แต่สิ่งที่น่าวิตกอย่างยิ่งตลอดระยะเวลา 5 ปีที่ คสช. ครองอำนาจ คือ “การผูกขาดโดยนโยบาย” คือมอบอำนาจการทำโครงการขนาดใหญ่ให้เอกชนรายใดรายหนึ่ง (ซึ่งก็มักจะเป็นผู้ครองตลาด เป็นบริษัทขนาดใหญ่อยู่แล้ว) ไปเลย โดยไม่เปิดประมูลอย่างที่ควรทำ หรือไม่ก็เปิดประมูลในทางที่ไม่เอื้อต่อการแข่งขัน และไม่เป็นธรรมกับบริษัทรายใหม่

กรณี “ผูกขาดโดยนโยบาย” เหล่านี้ไม่ต่างจาก “คอร์รัปชันเชิงนโยบาย” ที่เราได้ยินกันหนาหูในช่วงรัฐบาลก่อนหน้า คสช. และบางกรณีเราได้เห็นผู้ประกอบการรายอื่นที่เสียประโยชน์ออกมาทักท้วงหรือร้องเรียนต่อหน้าสาธารณะ ซึ่งเป็นสิ่งที่พบเห็นได้ไม่บ่อยนักในวัฒนธรรมธุรกิจไทย

ผู้เขียนอยากยกตัวอย่างกรณีผูกขาดโดยนโยบายบางกรณี และชวนมองวิธี “แก้ตัว” หรือคำอธิบายของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพราะสะท้อนวิธีคิดที่อันตรายว่า การทำแบบนี้ถูกต้องสมควรแล้วทุกประการ!

1. กรณีการประมูลดิวตี้ฟรีในสนามบิน ซึ่ง บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) (ทอท.) ยืนยันที่จะรับผู้ประกอบการเพียง “รายเดียว” เท่านั้น ให้เข้ามารับสัมปทานถึง 10 ปี 6 เดือน กรณีนี้สมาคมผู้ค้าปลีกไทยออกแถลงการณ์และยื่นหนังสือคัดค้านต่อ ทอท. ชี้แจงว่าหลักการให้สัมปทานตามกลุ่มสินค้าไม่ได้ยากอย่างที่ ทอท. อ้าง, ตั้งข้อสังเกตว่าดิวตี้ฟรีในสนามบินไม่น่าจะใช้เวลาถึง 10 ปี จึงจะถึงจุดคุ้มทุนอย่างที่ ทอท. อ้าง เนื่องจากไม่ต้องลงทุนก่อสร้างตัวอาคาร ตลาดก็เป็น “captive market” คือผู้โดยสารในสนามบินไม่มีทางเลือกอื่น, ทอท. มีรายได้ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการบิน ซึ่งรวมส่วนแบ่งดิวตี้ฟรี สูงถึง 44% ของรายได้ทั้งหมด ดังนั้นจึงควรจัดเป็น “กิจการเกี่ยวเนื่องที่จำเป็น” และต้องทำตาม พ.ร.บ. ร่วมทุน ต่างจากที่ ทอท. อ้าง ฯลฯ
   
2. กรณี ครม. ยุครัฐบาล คสช. อนุมัติให้แก้สัญญาเช่าที่ศูนย์ประชุมสิริกิติ์ จากเดิม 25 ปี เป็น 50 ปี ให้แก่ธุรกิจในกลุ่มของคุณเจริญ สิริวัฒนภักดี เจ้าของ “เบียร์ช้าง” ชื่อดัง โดยไม่เปิดประมูล อธิบดีกรมธนารักษ์ให้เหตุผลว่า “ที่ไม่เปิดประมูลใหม่ เพราะการลงทุนครั้งนี้ถือเป็นโครงการเดิม สัญญาเดิม ลงทุนในพื้นที่เดิม และใช้รากฐานทางวิศวกรรมเดิม…” ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าถ้าใช้เหตุผล(แย่ๆ)แบบนี้ ต่อไปนี้ใครได้สัมปทานอะไรไป ก็จะสบายใจได้ว่าเท่ากับได้สัมปทานไปตลอดชาติ ไม่ต้องตั้งใจบริหารจัดการให้ดีก็ได้ ถึงอย่างไรก็ไม่มีความเสี่ยงที่รัฐจะเปิดประมูลใหม่ เพราะเป็น “โครงการเดิม สัญญาเดิม ลงทุนในพื้นที่เดิม” 
3. กรณีย้ายสายเคเบิลต่างๆ ลงดินไปอยู่ใน “ท่อร้อยสาย” ในกรุงเทพฯ โดย กทม. จะให้บริษัท กรุงเทพธนาคม ซึ่งเป็นบริษัทลูกของตน ทำสัญญากับ ทรู คอร์ปอเรชั่น ผู้ให้บริการโทรคมนาคมขนาดใหญ่ ให้เป็นผู้รับเหมาบริการโครงข่ายท่อร้อยสายใต้ดินทั้งหมด โดยให้สิทธิผูกขาดรายเดียวเป็นเวลา 30 ปี ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ชี้ว่า การทำเช่นนี้ “หมายความว่า ปัญหาการผูกขาดใหม่กำลังจะเกิดขึ้นในวงการโทรคมนาคมไทย เพิ่มเติมจากการผูกขาดที่มีอยู่มากมายในปัจจุบัน” ร้อนถึงบริษัทโทรคมนาคมรายใหญ่ 6 แห่ง ต้องออกมาร่อนหนังสือถึงนายกฯ ขอให้พิจารณาสั่งให้ กทม. หยุดการดำเนินการดังกล่าว

ทั้งหมดที่พูดมานั้นคงพอทำให้เห็นภาพว่า สถานการณ์การกระจุกตัวและผูกขาดทางเศรษฐกิจในไทยตลอด 5 ปีที่ คสช. ครองอำนาจ (2557-2561) ไม่ได้ดีขึ้น ซ้ำยังมีแนวโน้มว่าจะแย่ลงไปอีก โดยเฉพาะในเมื่อรัฐบาลใจป้ำ อนุญาตให้เอกชนบางรายผูกขาดโครงการขนาดใหญ่โดยไม่ต้องประมูลแข่งขันกับใครหน้าไหนทั้งสิ้น.