เงินคงคลังที่หายไปสะท้อนอะไร?

นับเป็นกระแสข่าวที่สร้างความตื่นตระหนกได้ไม่น้อย เมื่อเงินคงคลังล่าสุดของรัฐบาลลดระดับลงเหลือ 74,907 ล้านบาท ซึ่งถือว่าต่ำที่สุดในรอบสิบปีที่ผ่านมาเมื่อเทียบกับเงินคงคลังปลายปีตั้งแต่ปี 2550 เป็นต้นมา

รัฐบาลกำลังถังแตกหรือไม่? คือคำถามที่หลายคนกำลังสงสัย

แม้จะมีคำแถลงจาก อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่ยืนยันว่าฐานะการคลังของประเทศไม่ได้มีปัญหา และรัฐบาลไม่ได้ถังแตกจนต้องปรับขึ้นภาษี แต่ถึงอย่างนั้นก็ยังไม่สามารถกลบกระแสความสงสัยใคร่รู้ของประชาชนทั่วไปได้

เงินคงคลังสำคัญอย่างไร? ตัวเลขที่เหมาะสมของเงินคงคลังควรอยู่ที่ระดับไหน? รัฐบาลถังแตกจริงหรือไม่?

The Momentum ต่อสายถึง กรณ์ จาติกวณิช อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และรองหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ และ ดร.เดชรัต สุขกำเนิด หัวหน้าภาควิชาเศรษฐศาสตร์เกษตรและทรัพยากร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เพื่อร่วมกันไขคำตอบ

เงินคงคลังคือปริมาณเงินสดที่รัฐถืออยู่ในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง
มันไม่ได้สะท้อนถึงความมั่งคั่งของประเทศแต่อย่างใด
เพราะเงินคงคลังไม่ได้หมายถึงรายได้ หรือกำไรที่เป็นส่วนเกินของประเทศ เงินที่กู้ยืมมาก็ถือว่าเป็นเงินคงคลังได้เช่นกัน

เงินคงคลังไม่ได้หมายถึงความมั่งคั่งของประเทศ

ก่อนที่จะตอบคำถามใดๆ กรณ์ จาติกวณิช ในฐานะอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังที่เคยมีหน้าที่บริหารจัดการเงินคงคลัง เริ่มต้นด้วยการอธิบายความหมายของเงินคงคลัง เพื่อป้องกันความเข้าใจที่อาจจะคลาดเคลื่อนของประชาชน โดยระบุว่า

“เงินคงคลังคือปริมาณเงินสดที่รัฐถืออยู่ในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง มันไม่ได้สะท้อนถึงความมั่งคั่งของประเทศแต่อย่างใด เพราะเงินคงคลังไม่ได้หมายถึงรายได้ หรือกำไรที่เป็นส่วนเกินของประเทศ เงินที่กู้ยืมมาก็ถือว่าเป็นเงินคงคลังได้เช่นกัน สมมติว่าอยากให้มีเงินคงคลังเยอะๆ ก็ไปกู้มาเยอะๆ ได้ ถามว่านั่นคือเรื่องที่ดีไหม ก็ไม่ใช่

“นึกภาพง่ายๆ ว่าสมมติเรามีธุรกิจร้านค้าเล็กๆ เราก็ต้องประเมินว่าวันๆ หนึ่งเราจะต้องใช้เงินสดเท่าไร เราก็เก็บเงินสดไว้ในลิ้นชักให้เพียงพอ มากเกินไปก็ไม่ดี เพราะแทนที่เงินนั้นจะอยู่ในบัญชีธนาคารเพื่อกินดอกเบี้ยก็กลับมาอยู่ในลิ้นชักเฉยๆ  ซึ่งถือว่าเสียโอกาส แต่น้อยไปก็ไม่ดี เผื่อว่าวันดีคืนดีมีเรื่องต้องจ่ายเงินมากกว่าที่คิด ถ้าเงินสดหรือเงินหมุนเวียนไม่เพียงพอก็คงแย่ ดังนั้นมันเป็นเรื่องของการบริหารเงินสดในมือ ไม่ได้สะท้อนถึงความมั่งคั่งของประเทศแต่อย่างใด”

ขณะที่ อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังแถลงถึงหลักการเรื่องเงินคงคลังในวันที่ 6 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา เพื่อยืนยันว่าลิ้นชักของรัฐบาลตอนนี้ไม่ได้มีเงินสดในมือน้อยจนไม่เพียงพอต่อความจำเป็นในการใช้เงินที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต

“หลักการเรื่องเงินคงคลัง เราจะเตรียมเงินไว้ใช้ล่วงหน้าประมาณ 2 สัปดาห์ และยืนยันว่าฐานะการคลังของประเทศไม่ได้มีปัญหา เพราะหากเกิดเหตุการณ์ที่ประเทศจำเป็นต้องใช้เงิน เราก็ยังมีช่องทางในการกู้เงินอีกมาก เรายังมีวงเงินกู้ short term อีกประมาณ 8 หมื่นล้านบาทที่ยังไม่ได้ใช้ และในปีงบที่ผ่านมา เราขาดดุลที่ 3.9 แสนล้าน ซึ่งได้มีการกู้จริงเพียงแสนล้านบาท ทำให้มีเงินกู้ในส่วนนี้รวมแล้วเกือบ 3 แสนกว่าล้านบาท ซึ่งเพียงพอรองรับการใช้เงินของประเทศแน่นอน”

นอกจากนี้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังยังระบุด้วยว่า ที่ผ่านมามีการมอบหมายให้กรมบัญชีกลางไปรักษาระดับเงินคงคลังให้อยู่ในระดับที่ต่ำสุดเท่าที่จะรับได้ เพื่อเป็นการประหยัดรายจ่ายด้านดอกเบี้ยที่จะต้องกู้เงินคงคลังมาไว้ โดยที่ยังไม่มีความจำเป็นต้องใช้จ่าย ซึ่งจะทำให้เกิดภาระค่าดอกเบี้ย โดยปัจจุบันเงินคงคลังที่ระดับ 1 แสนล้านบาท จะต้องจ่ายค่าดอกเบี้ยในระดับ 2 พันล้านบาท

แม้ว่าเงินคงคลังจะไม่ได้สะท้อนถึงความมั่งคั่งของประเทศ และการมีเงินคงคลังเป็นจำนวนมากอาจหมายถึงภาระดอกเบี้ยที่รัฐบาลต้องแบกรับ แต่ ดร.เดชรัต สุขกำเนิด ก็ได้ตั้งข้อสังเกตจากคำแถลงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังว่า

“การที่รัฐบาลชี้แจงว่าจะไม่เก็บเงินคงคลังไว้มากเกินไป เพราะจะสร้างภาระดอกเบี้ย แต่จากตัวเลขที่ผ่านมากลับพบว่า ในปีที่แล้วรัฐบาลไม่ได้ทำแบบที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังพูด เพราะมีการกู้เงินมาโดยตลอด อย่างเช่นในเดือนตุลาคม 2558 ตอนนั้นมีเงินคงคลัง 426,182 ล้านบาท ท่านก็กู้มาอีก 99,094 ล้านบาท หรือเดือนเมษายน 2559 ตอนนั้นมีเงินคงคลัง 206,218 ล้านบาท ท่านก็กู้มาอีก 46,436 ล้านบาท ก็เลยไม่แน่ใจว่าท่านมาเปลี่ยนแนวความคิดนี้เมื่อไร และการที่ท่านบอกว่าการกู้เงินมากองไว้เป็นภาระ นั่นหมายถึงว่าในปีที่ผ่านมาท่านได้สร้างภาระดอกเบี้ยให้กับประเทศด้วยใช่หรือไม่”

นอกจากนี้ ดร.เดชรัต ยังตั้งข้อสังเกตเพิ่มเติมว่าในช่วงเวลาที่ผ่านมาภายใต้รัฐบาล คสช. เงินคงคลังไม่ได้มีฐานะเป็นเงินออม แต่มีฐานะเป็นเงินจ่ายอย่างเดียว ขณะที่ในอดีตเงินคงคลังเคยมีฐานะเป็นเงินออมของประเทศที่เก็บออมไว้ใช้ยามฉุกเฉิน

การที่รัฐบาลชี้แจงว่าจะไม่เก็บเงินคงคลังไว้มากเกินไป เพราะจะสร้างภาระดอกเบี้ย
แต่จากตัวเลขที่ผ่านมากลับพบว่า ในปีที่แล้วรัฐบาลไม่ได้ทำแบบที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังพูด

เงินคงคลังที่เหมาะสมคือเท่าไร?

เมื่อย้อนกลับไปดูตัวเลขเงินคงคลังในรอบหลายปีที่ผ่านมาจะพบว่า ส่วนใหญ่เงินคงคลังจะอยู่ในระดับ 200,000-600,000 ล้านบาท ดังนั้นเมื่อถามว่าเงินคงคลังของรัฐบาลที่มีอยู่ตอนนี้ถือว่าน้อยหรือไม่ กรณ์ตอบว่า

“ถ้าเทียบกับในอดีตก็ต้องถือว่าน้อย โดยเฉพาะในตอนนี้ที่เราอยู่ในช่วงต้นปีงบประมาณ แต่ก็เป็นช่วงจังหวะก่อนที่เงินภาษีจะเข้าคลัง กระทรวงการคลังก็อาจจะประมาณการว่าเดี๋ยวช่วงมีนาคมหรือเมษายนก็จะมีเงินภาษีเข้ามา ซึ่งจะทำให้มีสภาพคล่องกลับคืนมา หรือระหว่างนั้นถ้ามีความจำเป็นก็สามารถออกพันธบัตรในรูปแบบต่างๆ ตามความสามารถของรัฐบาลได้

“แต่โดยส่วนใหญ่ก็มีไม่ค่อยบ่อยนักที่จะปล่อยให้ตึงมือมากเกินไป แต่ผมคิดว่าทางกระทรวงการคลังก็คงประมาณการไว้แล้วตามรายจ่ายที่น่าจะเกิดขึ้นจริงว่าเงินคงคลังประมาณนี้น่าจะเอาอยู่ หรือพอรับได้”

ดังนั้นถ้าถามว่าเงินคงคลังควรอยู่ที่ระดับไหน กรณ์มองว่าต้องขึ้นอยู่กับตารางรายจ่ายที่กำลังจะเกิดขึ้นในระยะใกล้ ขณะที่ ดร.เดชรัต มองว่าเงินคงคลังในระดับที่เหมาะสมขึ้นอยู่กับภาวะการขาดดุลงบประมาณ

“ถ้าดูการขาดดุลในช่วงปี 2559 แต่ละเดือนรัฐบาลมีการขาดดุลเฉลี่ยเดือนละ 32,987 ล้านบาท ถ้ามีเงินคงคลังอยู่ที่ประมาณ 7.49 หมื่นล้านบาท ก็จะใช้ได้ประมาณ 68 วัน แต่ถ้าดูตัวเลขการขาดดุลงบประมาณใน 3 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2560 รัฐบาลทำสถิติขาดดุลเฉลี่ยเดือนละ 139,427 ล้านบาท ถ้ามีเงินคงคลังอยู่ที่ 7.49 หมื่นล้านบาท ก็จะใช้ได้แค่ครึ่งเดือน

“ดังนั้นถามว่าเงินคงคลังในระดับไหนถึงเหมาะสม ผมมองว่าถ้าภาระขาดดุลเดือนละประมาณ 3.2 หมื่นล้าน เราก็ควรจะมีเงินคงคลังไว้พอจ่ายอย่างน้อยสัก 3 เดือน”

ประเด็นไม่ใช่ว่ามีการเก็บภาษีเพิ่ม เพราะเงินคงคลังลด
อันนั้นเป็นการสร้างกระแสที่ไม่ฉลาดนัก
แต่ประเด็นคือการจัดเก็บภาษีในช่วง 2 ปีที่ผ่านมาต่ำกว่าเป้าหมายที่กำหนดไว้

การขาดดุล เรื่องที่น่าห่วงกว่าเงินคงคลังหายไป

เมื่อถามว่าการที่เงินคงคลังหายไปเป็นการสะท้อนว่ารัฐบาลกำลังถังแตกหรือไม่ กรณ์มองว่าไม่ถังแตกแน่นอน เพราะเงินคงคลังเป็นเรื่องของการบริหารเงินสด และไม่ใช่ว่ารัฐบาลไหนมีเงินคงคลังเยอะแล้วจะถือเป็นเรื่องดีเสมอไป เพราะอาจหมายถึงการบริหารเงินไม่เป็นก็ได้

ขณะที่ ดร.เดชรัต มองว่า ถ้าถังแตกในความหมายของประชาชนคือรัฐบาลไม่มีเงินเลยจริงๆ ก็คงไม่ถังแตก และเชื่อว่ารัฐบาลจะต้องกู้เงินมาใส่ไว้ในเงินคงคลังเพิ่มเติมเร็วๆ นี้แน่นอน

ดังนั้นเวลานี้เรื่องเงินคงคลังอาจไม่ใช่เรื่องที่น่ากังวลมากนัก ตราบใดที่รัฐบาลยังมีศักยภาพในการกู้ยืมเงินมาใช้ในยามที่จำเป็นจริงๆ แต่เรื่องที่น่ากังวลกว่าเงินคงคลังกลับเป็นภาวะการขาดดุลที่กำลังเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ โดยกรณ์ให้ความเห็นว่า

“ประเด็นไม่ใช่ว่ามีการเก็บภาษีเพิ่ม เพราะเงินคงคลังลด อันนั้นเป็นการสร้างกระแสที่ไม่ฉลาดนัก แต่ประเด็นคือการจัดเก็บภาษีในช่วง 2 ปีที่ผ่านมาต่ำกว่าเป้าหมายที่กำหนดไว้ อย่างปี 2557 เก็บภาษีได้ต่ำกว่าเป้าประมาณ 10% ส่วนปี 2558 ก็จัดเก็บได้ต่ำกว่าเป้าประมาณ 8% เพราะฉะนั้นเวลาที่รายได้มันต่ำกว่าที่ประมาณการก็คือการขาดดุลงบประมาณที่จะต้องเพิ่มสูงขึ้น

“ขณะที่การทำงบขาดดุลในแต่ละปีก็มีงบขาดดุลที่เพิ่มมากขึ้นด้วย ตรงนี้เป็นประเด็นที่น่าจับตามองมากกว่าเรื่องเงินคงคลัง ซึ่งผมมองว่าขาดดุลได้ ไม่มีปัญหา แต่คำถามคือขาดดุลแล้วเอาไปใช้ทำอะไร ถ้าเอาไปลงทุนในสิ่งที่ทำให้ขีดความสามารถการแข่งขันของประเทศแข็งแกร่งขึ้น หรือลงทุนในสาธารณูปโภคประเภทต่างๆ แล้วมีผลตอบแทนระยะยาวทางเศรษฐกิจ ก็อาจจะเป็นการขาดดุลที่คุ้มค่า ซึ่งตรงนี้เป็นสาเหตุที่เราควรจะต้องติดตาม วิเคราะห์ และวิจัยการจัดสรรงบประมาณให้ถี่ถ้วน เพื่อที่จะดูว่างบที่ขาดดุลเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ในแต่ละปีเอาไปใช้เป็นประโยชน์ในระยะยาวต่อประเทศจริงหรือไม่?

ผมคิดว่าเราจำเป็นต้องกำหนดกรอบการขาดดุลงบประมาณให้ชัดเจน
ไม่ใช่จะใช้จ่ายในลักษณะที่สุดท้ายแล้วไม่เกิดผลอะไร หรือปล่อยให้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองของรัฐบาล คสช. เอง

“สิ่งที่ผมกังวลใจคือ บทบาทของ สนช. ในเรื่องนี้ยังน้อยเกินไป อย่างที่มีการอภิปรายงบประมาณกลางปี 1.9 แสนล้านบาทไปเมื่อสัปดาห์ก่อน ก็อภิปราย 3 วาระรวดด้วยเวลาเพียง 5 ชั่วโมง ซึ่งถ้าเป็นในสภาวะปกติทางการเมืองจะต้องใช้เวลาเป็นสัปดาห์ มีการตั้งกรรมาธิการมาตรวจสอบทุกมาตรการใช้เงินงบประมาณ แต่ผมไม่เห็นว่ามีการตรวจสอบที่ละเอียดมากนัก ซึ่งก็เป็นประเด็นที่ผมคิดว่าน่าเป็นห่วง ส่วนเรื่องเงินคงคลังผมไม่เป็นกังวล”

ด้าน ดร. เดชรัต ก็แสดงความกังวลในเรื่องเดียวกัน โดยเปรียบเทียบย้อนกลับไปตั้งแต่ปี 2550-2556 ในหลายๆ รัฐบาลที่ผ่านมาโดยเฉลี่ยแล้วจะมีการขาดดุลอยู่ที่ประมาณร้อยละ 12.6 ของเงินรายได้ของรัฐบาลในแต่ละปี หรือเปรียบเทียบง่ายๆ ว่าถ้ามีเงินอยู่ 100 บาท รัฐบาลใช้จ่ายออกไป 112.6 บาท

ขณะที่ปีงบประมาณ 2558-2559 ในยุครัฐบาล คสช. มีการขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยปีละ 395,145 ล้านบาท เทียบเป็นร้อยละ 17.1 ของเงินรายได้ของรัฐบาลในแต่ละปี นั่นหมายความว่าถ้ามีเงิน 100 บาท รัฐบาลต้องจ่ายออกไปถึง 117.1 บาท ดร.เดชรัต มองว่าเงินคงคลังที่ลดต่ำลงครั้งนี้อาจเป็นสัญญาณเตือนว่ารัฐบาลกำลังเดินหน้าใช้เงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจผิดทาง

“ผมคิดว่าเราจำเป็นต้องกำหนดกรอบการขาดดุลงบประมาณให้ชัดเจน ไม่ใช่จะใช้จ่ายในลักษณะที่สุดท้ายแล้วไม่เกิดผลอะไร หรือปล่อยให้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองของรัฐบาล คสช. เอง เพราะการขาดดุลงบประมาณที่มากขึ้น อาจกลายเป็นภาระให้กับรัฐบาล และประชาชนไทยในอนาคต”

แม้เรื่องเงินคงคลัง หรือการขาดดุลงบประมาณจะดูเป็นเรื่องซับซ้อน และใหญ่เกินกว่าที่ประชาชนอย่างเราจะสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการเข้าแก้ไข หรือกำหนดนโยบายได้ แต่ถึงอย่างไรตัวเลขเหล่านี้ก็คือเงินภาษีทุกบาททุกสตางค์ของประชาชนคนไทยทุกคน แค่นี้ก็น่าจะเป็นเหตุผลเพียงพอแล้วที่เราจำเป็นต้องจับตามองกันอย่างใกล้ชิดต่อไป

ภาพประกอบ: Nisakorn Rittapai