ได้เวลาออกกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจสำหรับบุคคล เพื่อ ‘ชีวิตใหม่’ หลังโควิด-19

เดือนพฤษภาคม 2563 ‘ข่าวร้อน’ ข่าวหนึ่งในไทยหนีไม่พ้นข่าวการยื่นศาลล้มละลาย ขอเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) รัฐวิสาหกิจยักษ์ใหญ่ของประเทศที่เผชิญกับภาวะขาดทุนติดต่อกันหลายปี แต่เมื่อเจอมรสุมจากวิกฤตโควิด-19 ซ้ำเติมก็ถึงคราวต้องยกธงขาว รัฐบาลประกาศ ‘ไม่อุ้ม’ หลังจากที่คนไทยจำนวนมากประสานเสียงเรียกร้องว่า ไม่อยากให้รัฐเอาเงินภาษีไปอุ้มอีกต่อไป 

หลายคนอาจยังไม่รู้ว่า กระบวนการฟื้นฟูกิจการ อันเป็นโอกาสสุดท้ายของธุรกิจในการปลดหนี้เพื่อสร้าง ‘ชีวิตใหม่’ นับเป็นหัวใจของกฎหมาย “ยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ” ออกปี พ.ศ. 2543 หลังจากที่เกิดวิกฤตทางการเงินขนานใหญ่ ซึ่งวันนี้เรารู้จักในชื่อ “วิกฤตต้มยำกุ้ง” ปี พ.ศ. 2540 เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปเชิงโครงสร้างเมื่อประเทศไทยเข้ารับการช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) 

การออกกฎหมายฟื้นฟูกิจการของลูกหนี้ (ซึ่งในทางปฏิบัติออกโดยแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. ล้มละลาย พ.ศ. 2483) ในช่วงวิกฤตต้มยำกุ้งนับว่ามาถูกที่ถูกเวลา เพราะวิกฤตครั้งนั้นส่งผลให้บริษัทจำนวนมากประสบปัญหาขาดสภาพคล่องทางการเงินอย่างรุนแรง ส่งผลให้ชำระหนี้ไม่ได้ ไม่ใช่ว่าดำเนินธุรกิจผิดพลาดหรือจงใจทุจริตแต่อย่างใด การเปิดช่องให้ฟื้นฟูกิจการจึงช่วยให้ลูกหนี้สามารถทำแผนฟื้นฟู ได้โอกาสในการเริ่มต้น ‘ชีวิตใหม่’ โดยไม่ต้องล้มเลิกกิจการ นำทรัพย์สินมาขายทอดตลาดเพื่อใช้หนี้ นับเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจของประเทศ ทำให้วิกฤตไม่รุนแรงกว่าเดิมด้วย

อย่างไรก็ตาม น่าเสียดายที่การออกกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจครั้งนั้นเปิดโอกาสให้กับลูกหนี้ที่เป็นนิติบุคคลเท่านั้น ลูกหนี้รายย่อยที่ไม่ได้กู้ในนามนิติบุคคลไม่มีสิทธิ ทั้งที่แนวทางการร่างกฎหมายล้มละลายระดับสากลของคณะกรรมาธิการสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายการค้าระหว่างประเทศ (UNCITRAL) นั้น เน้นแนวคิดเรื่องการมอบ ‘ชีวิตใหม่’ ให้กับลูกหนี้สำหรับลูกหนี้ทุกประเภท ทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล 

ผู้เขียนเห็นว่า ในเมื่อวันนี้ทวิวิกฤตเศรษฐกิจ+สุขภาพ จากโควิด-19 กำลังสร้างความเดือดร้อนไปทุกหย่อมหญ้า ก็ถึงเวลาแล้วที่ผู้มีอำนาจ นักกฎหมาย นักการเงิน และนักการเมืองทุกขั้วทุกฝ่ายจะร่วมกันผลักดันการออกกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจสำหรับบุคคลธรรมดาด้วย 

เพื่อให้ประชาชนได้มีโอกาสสร้าง ‘ชีวิตใหม่’ เหมือนกับที่การบินไทยได้โอกาส และการได้โอกาสนี้ก็จะเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจและสังคมส่วนรวมด้วย เพราะช่วยลดความเสี่ยงที่จะเกิดมหกรรมล้มละลายของลูกหนี้รายย่อยขนานใหญ่เป็นประวัติการณ์

ผู้เขียนเคยเสนอเรื่องนี้ไปแล้วในบทความ “มาตรการบรรเทาทุกข์ลูกหนี้ในวิกฤติโควิด-19 ที่ควรทำ” แต่วันนี้เมื่อสถานการณ์มีแนวโน้มแย่ลง ก็อยากขยายความถึงความสำคัญของกลไกนี้อีกรอบ 

จากตัวเลขที่ธนาคารแห่งประเทศไทยรวบรวม ณ วันที่ 22 พฤษภาคม 2563 มีลูกหนี้รายย่อยที่เข้ารับการช่วยเหลือจากมาตรการของสถาบันการเงินต่างๆ รวมกันถึง 13.8 ล้านราย มียอดหนี้รวมกันมากถึง 3.8 ล้านล้านบาท และตัวเลขนี้ยังเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

วันนี้เศรษฐกิจไทยมีแนวโน้มจะซึมลึกและซึมยาวกว่าระยะเวลา 3-6 เดือน ที่ลูกหนี้ได้รับความช่วยเหลือชั่วคราวจากสถาบันการเงิน (เช่น พักชำระเงินต้นและดอกเบี้ย) เนื่องจากยังไม่มีความแน่นอนว่าวิกฤตโควิด-19 จะสิ้นสุดลงเมื่อใด เมื่อไรที่อุตสาหกรรมท่องเที่ยวและอุตสาหกรรมส่งออก (สองหัวหอกเศรษฐกิจไทย อุตสาหกรรมสองอย่างนี้รวมกันสร้างรายได้ราว 70 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีทั้งประเทศในแต่ละปี) จะฟื้นตัวได้ 

ในเมื่อความสามารถในการหารายได้ ซึ่งก็สัมพันธ์กับความสามารถในการใช้หนี้ มีโอกาสน้อยมากที่จะฟื้นตัวได้ทันทีที่หมดมาตรการช่วยเหลือทางการเงิน นั่นก็หมายความว่า เราสุ่มเสี่ยงที่จะเจอมหกรรมหนี้เสียของบุคคลธรรมดา ในระดับที่ไม่เคยมีมาก่อนในประวัติศาสตร์! 

ถ้าประเมินว่ามีหนี้เสียจนถึงขั้นที่ลูกหนี้ล้มละลาย เพียง 10% ของหนี้รายย่อยทั้งหมด 3.8 ล้านล้านบาทที่เข้ารับการช่วยเหลือจากสถาบันการเงิน นั่นก็หมายถึงยอดเงินสูงถึง 380,000 ล้านบาท หรือถ้าคิดเป็นจำนวนลูกหนี้ 10% ของ 13.8 ล้านราย ก็ปาเข้าไป 1.38 ล้านรายเลยทีเดียว!

(ถึงตรงนี้ควรหมายเหตุด้วยว่า กิจการขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) จำนวนไม่น้อยในประเทศดำเนินธุรกิจในลักษณะ ‘ผู้ประกอบการเดี่ยว’ หรือ solo entrepreneurs ไม่ได้จดทะเบียนนิติบุคคล ผู้ประกอบการกู้เงินในฐานะ ‘บุคคลธรรมดา’ ไปดำเนินกิจการ)

จำนวนลูกหนี้มีปัญหาขั้นล้มละลายเป็นหลัก ‘ล้านคน’ นั้นมากเกินกว่าศักยภาพของระบบล้มละลาย การบังคับคดี ฯลฯ ที่มีอยู่ปัจจุบัน และจะฉุดรั้งปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมให้ลงเหวไปกว่าเดิม 

ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนเห็นว่า การแก้กฎหมายล้มละลายเพื่อเปิดช่องให้ลูกหนี้บุคคลธรรมดาสามารถยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ ไม่ต่างจากนิติบุคคลซึ่งได้สิทธินี้อยู่แล้ว จึงยกระดับจากสิ่งที่ ‘ควรทำ’ ในภาวะปกติ กลายเป็น ‘จำเป็นเร่งด่วน’ ในวิกฤตโควิด-19 

อ่านมาถึงตรงนี้หลายคนอาจสงสัยว่า ในเมื่อการยื่นล้มละลายโดยสมัครใจสำหรับบุคคลธรรมดาดูเป็นเรื่องที่ควรทำอยู่แล้ว (เพราะนิติบุคคลก็ทำได้) เหตุใดกฎหมายไทยจึงไม่เคยเปิดช่องนี้ให้เลย 

มาย้อนดูประวัติศาสตร์โดยสังเขปของแนวคิดและกฎหมายล้มละลายในไทยกันสักเล็กน้อย

งานวิจัยในสาขานิติศาสตร์จำนวนมากพบว่า การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายของไทยแต่เดิมนั้นมีขึ้นเพื่อต้องการปกป้องเจ้าหนี้ฝ่ายเดียว การเข้าสู่กระบวนการนี้จึงมีเจ้าหนี้ฝ่ายเดียวที่ทำได้ สิ่งที่หลายคนอาจไม่รู้ก็คือ ในอดีตเคยมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง “พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมลักษณะกู้หนี้ยืมสิน ร.ศ.110” (พ.ศ. 2434) โดยใช้แนวคิดที่นับว่าค่อนข้าง ‘ก้าวหน้า’ ในสมัยนั้นว่า การที่ลูกหนี้นำเงินกู้ไปทำธุรกิจหรือแสวงรายได้แล้วขาดทุน ไม่มีเงินมาใช้หนี้ อาจเกิดจากโชคร้ายหรือความผิดพลาด ไม่ได้เกิดจากเจตนาทุจริต (อยาก ‘ชักดาบ’) แต่อย่างใด นอกจากนั้น เจ้าหนี้บางส่วนก็ใช้กฎหมายล้มละลายเป็นเครื่องมือในการข่มขู่และเอารัดเอาเปรียบลูกหนี้ 

อย่างไรก็ดี กฎหมายฉบับแก้ไข ร.ศ.110 กลับแก้ชนิดที่สวิงกลับไป ‘สุดโต่ง’ อีกด้าน นั่นคือ กำหนดให้การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายสามารถทำได้ด้วยความสมัครใจของลูกหนี้ฝ่ายเดียวเท่านั้น เจ้าหนี้ไม่มีสิทธิฟ้องลูกหนี้ให้ล้มละลายได้ กระบวนการล้มละลายเมื่อเริ่มต้นโดยลูกหนี้แล้วต้องนำทรัพย์สินมาชำระหนี้แก่เจ้าหนี้โดยสิ้นเชิงเท่านั้น และไม่มีการกำหนดบทลงโทษแก่ลูกหนี้ที่ไม่ชำระหนี้ ไม่มีบทลงโทษลูกหนี้ที่ทุจริตแต่อย่างใด 

ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นก็ไม่เหนือความคาดหมาย นั่นคือ ลูกหนี้หลายคนใช้วิธียักย้ายถ่ายเททรัพย์สินไปไว้ที่คนอื่น แล้วยื่นล้มละลายเพื่อให้หนี้ของตัวเองหมดไป (อ้างว่า ‘ไม่มี’ ทรัพย์สินมาใช้คืนเพราะย้ายไปก่อนแล้ว) หรือไม่ก็เลือกที่รักมักที่ชัง ชำระหนี้ให้กับเจ้าหนี้เฉพาะบางคน ก่อให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบในหมู่เจ้าหนี้โดยไม่เป็นธรรม 

การแก้กฎหมายชนิดสุดโต่งย่อมก่อให้เกิดผลลัพธ์สุดโต่งที่ไม่พึงประสงค์ แต่น่าเสียดายว่า แทนที่ผู้มีอำนาจจะแก้ไขลักษณะ ‘สุดโต่ง’ ของกฎหมาย กลับล้มเลิกแนวคิดที่สนับสนุนสิทธิของลูกหนี้อย่างสิ้นเชิง กฎหมายล้มละลายฉบับต่อๆ มา ตั้งแต่ ร.ศ. 127 จนถึง พ.ร.บ. ล้มละลาย พ.ศ. 2483 ซึ่งยังใช้บังคับยาวนานมาถึงปัจจุบัน จึงสวิงกลับไปอีกทาง นั่นคือ ไม่ให้สิทธิลูกหนี้ในการเข้าสู่กระบวนการล้มละลายโดยสมัครใจ การเข้าสู่กระบวนการล้มละลายเกิดขึ้นได้ทางเดียวเท่านั้น คือ ด้วยการยื่นฟ้องของเจ้าหนี้ 

ในขณะที่ไทยเลิกล้มแนวคิดที่จะให้สิทธิลูกหนี้ยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ วิวัฒนาการและแนวคิดของกฎหมายล้มละลายในระดับสากลกลับเดินไปอีกทางหนึ่ง จากอดีตที่มองลูกหนี้ด้วยความไม่ไว้วางใจ มองว่าผู้ที่ไม่ชำระหนี้สมควรได้รับโทษทางกฎหมาย กฎหมายล้มละลายยุคแรกๆ จึงเน้นโทษที่รุนแรงและบังคับให้ลูกหนี้นำทรัพย์สินทั้งหมดมาใช้หนี้ ไม่มีความคิดใดๆ ที่จะผ่อนผัน แต่ปัจจุบันกฎหมายระดับสากล (ออกตามแนวทางที่ UNCITRAL แนะนำ) มุ่งคุ้มครองและให้ประโยชน์ทั้งเจ้าหนี้และลูกหนี้อย่างเสมอภาค มองว่าลูกหนี้ที่สุจริตสมควรมีโอกาสเริ่มต้น ‘ชีวิตใหม่’ ทางการเงิน ไม่ว่าจะเป็นนิติบุคคล หรือบุคคลธรรมดาก็ตาม นอกจากนี้ หลายประเทศยังมองว่ายิ่งลูกหนี้สามารถกลับมาเริ่มต้นใหม่ได้เร็ว ระบบเศรษฐกิจและสังคมยิ่งได้ประโยชน์ ดังนั้นการเปิดช่องให้ยื่นล้มละลายโดยสมัครใจจึงเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจด้วย 

นักกฎหมายและนักการเงินบางท่านอาจแย้งว่า กฎหมายล้มละลายไทยปัจจุบันให้โอกาสลูกหนี้รายย่อยเริ่มต้น ‘ชีวิตใหม่’ อยู่แล้ว เพราะมีกระบวนการประนอมหนี้และปลดเปลื้องหนี้ในคดีล้มละลาย เช่น กฎหมายล้มละลายฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2547 กำหนดว่า ลูกหนี้ที่เป็นบุคคลธรรมดาสามารถได้รับการปลดจากสถานะล้มละลาย ทันทีที่พ้นระยะเวลาสามปีนับจากวันที่ศาลได้พิพากษาให้ล้มละลาย

กระบวนการประนอมหนี้และปลดเปลื้องหนี้ในคดีล้มละลายเป็นประโยชน์แก่ลูกหนี้บุคคลธรรมดาก็จริง แต่ปัจจุบันกระบวนการเหล่านี้จะใช้ได้ก็ต่อเมื่อคดีล้มละลายเริ่มต้น (ด้วยการฟ้องของเจ้าหนี้) และสิ้นสุดลงแล้ว ศาลได้พิพากษาให้เป็นบุคคลล้มละลายแล้วเท่านั้น ลูกหนี้ไม่มีโอกาสที่จะยื่นแผนการจัดการหนี้เพื่อหลีกเลี่ยงสถานะล้มละลายได้เลย

กล่าวโดยสรุป ผู้เขียนเห็นว่าสิทธิที่จะเริ่มต้นคดีล้มละลายโดยความสมัครใจของลูกหนี้บุคคลธรรมดา มีความสำคัญและจำเป็นยิ่งกว่ากระบวนการช่วยเหลือลูกหนี้หลังเริ่มต้นคดี (เช่น การปลดเปลื้องหนี้) และถ้าเราแก้กฎหมาย มอบสิทธินี้ให้กับลูกหนี้บุคคลธรรมดา สังคมและเศรษฐกิจไทยก็จะได้ประโยชน์อย่างน้อย 3 ข้อดังต่อไปนี้

1. บุคคลธรรมดาที่มีหนี้สินล้นพ้นตัวได้มีโอกาสเริ่มต้น ‘ชีวิตใหม่’ เฉกเช่นนิติบุคคล แทนที่จะต้องรอเจ้าหนี้ฟ้องล้มละลาย รอถูกยึดทรัพย์ไปขายใช้หนี้อย่างเดียว ซึ่งในความเป็นจริง ‘ชีวิตใหม่’ ของบุคคลธรรมดานั้นสำคัญกว่า ‘ชีวิตใหม่’ ของนิติบุคคลมาก เนื่องจากนิติบุคคลถ้าล้มละลายไปแล้ว เจ้าของก็สามารถเปิดกิจการใหม่ได้ แต่บุคคลธรรมดาเปลี่ยนตัวตนไม่ได้ ถึงอย่างไรก็ต้องดำเนินชีวิตและหาเลี้ยงครอบครัวต่อไปในสังคม

2. การให้โอกาสสร้าง ‘ชีวิตใหม่’ จะเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจโดยรวม เพราะช่วยต่อลมหายใจให้กับลูกหนี้ แทนที่หลายคนจะตกอยู่ในภาวะยากจนหลังล้มละลายที่ฟื้นคืนยากมาก และ ‘ชีวิตใหม่’ ของลูกหนี้ก็อาจเป็นผลดีต่อตัวเจ้าหนี้เองด้วย เพราะลูกหนี้ที่ยินยอมเข้าสู่กระบวนการล้มละลายโดยสมัครใจย่อมรู้สถานะทางการเงินของตัวเองดีกว่าเจ้าหนี้ รู้ว่ามีหนี้อยู่เท่าไรกับเจ้าหนี้รายใดบ้าง การให้โอกาสลูกหนี้จัดทำแผนการจัดการหนี้มาเสนอ ยังคงมีทรัพย์สินไปสร้างรายได้ในอนาคต น่าจะดีกว่าการบีบบังคับให้ลูกหนี้ขายทรัพย์สินมาใช้หนี้ หรือก่อภาระผูกพันในทรัพย์สินของตัวเองมากขึ้น สุดท้ายเจ้าหนี้อาจได้รับชำระหนี้คืนมากกว่าเงินที่จะได้จากการบังคับขายทรัพย์สิน อีกทั้งเจ้าหนี้รายย่อยก็จะไม่เสียเปรียบเจ้าหนี้รายใหญ่ที่มีระบบการติดตามตรวจสอบลูกหนี้ดีกว่า (สามารถบังคับทรัพย์สินของลูกหนี้จนถึงที่สุดแล้วค่อยมาฟ้องล้มละลาย)

3. ในกระบวนการยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ ลูกหนี้ที่เป็นบุคคลธรรมดาจะต้องทำแผนการจัดการหนี้ (คล้ายกับแผนฟื้นฟูกิจการของนิติบุคคล) มาเสนอต่อเจ้าหนี้และศาล เปิดโอกาสให้นักการเงินมืออาชีพได้มีบทบาทสร้างความรู้ทางการเงิน (financial literacy) โดยตรง ในฐานะผู้จัดทำแผนและให้คำปรึกษาแก่ลูกหนี้ นอกจากนี้ เรายังสามารถกำหนดว่าลูกหนี้ที่จะเข้าสู่กระบวนการนี้จะต้องเข้ารับคำปรึกษาเรื่องความรู้ทางการเงินเป็นเวลาไม่น้อยกว่า x ชั่วโมง วิธีนี้จะช่วยสร้าง ‘วงการ’ การให้ความรู้ทางการเงินในไทยให้เกิดขึ้นอย่างเป็นระบบ และทำให้ลูกหนี้ที่มีปัญหาหนี้สินล้นพ้นตัวได้รับความรู้และทักษะที่จำเป็นสำหรับ ‘ชีวิตใหม่’ ในอนาคต

อ่านมาถึงตรงนี้หลายท่านอาจสงสัยว่า ถ้าเราเปิดให้ลูกหนี้ที่เป็นบุคคลธรรมดายื่นล้มละลายโดยสมัครใจ แล้วเราจะหลีกเลี่ยงปัญหา ‘จริยวิบัติ’ (moral hazard) ของลูกหนี้ (เช่น ขอเข้ากระบวนการนี้เพียงเพราะอยาก ‘ชักดาบ’ เจ้าหนี้ หรืออยากลดหนี้ทั้งที่มีเงินจ่าย เป็นต้น) ได้อย่างไร ผู้เขียนขอตอบสั้นๆ ว่า ปัญหานี้แก้ได้ถ้าหากเราเรียนรู้แนวทางสากลของ UNCITRAL และกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจของนานาประเทศ เช่น การให้ศาลเป็นผู้ตรวจสอบคำร้องขอเริ่มกระบวนการ การกำหนดบทลงโทษหากให้ข้อมูลเท็จ และการกำหนดเงื่อนไขที่จะเริ่มกระบวนการให้ชัดเจน เพื่อป้องกันเจตนาไม่สุจริตของลูกหนี้

นอกจากนี้ เรายังสามารถแบ่งกระบวนการล้มละลายโดยสมัครใจออกเป็นกระบวนการย่อยๆ ที่มีความเหมาะสมสำหรับหนี้แต่ละประเภท เช่น เกษตรกร มนุษย์เงินเดือน ผู้ประกอบการเดี่ยว ฯลฯ และปรับปรุงขั้นตอนการพิจารณา ขั้นตอนการพิพากษา และขั้นตอนอื่นๆ ให้มีประสิทธิภาพและสะดวกรวดเร็วกว่ากฎหมายล้มละลายปัจจุบันด้วย

ผู้เขียนย้ำอีกครั้งว่า การออกกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจสำหรับบุคคลธรรมดา เป็นกลไกสำคัญที่ควรทำมานานแล้วในภาวะปกติ แต่ในวิกฤตโควิด-19 ยิ่ง ‘จำเป็น’ เพื่อป้องกันไม่ให้เศรษฐกิจและสังคมดิ่งเหวลึกเกินเยียวยา ผู้คนหลายล้านเดือดร้อนเกินจำเป็น ทั้งที่ปัญหาการจ่ายหนี้ไม่ได้นั้นมิได้เกิดจากความผิดของพวกเขาแม้แต่น้อย

แต่แน่นอน กระบวนการล้มละลายโดยสมัครใจไม่ใช่เรื่องเดียวที่รัฐควรทำ กลไกอื่นๆ ทึ่ควรทำโดยเฉพาะสำหรับธุรกิจ SMEs (รวมผู้ประกอบการเดี่ยวด้วย) มีอาทิ การทำทะเบียนหลักประกันระดับชาติ (collateral registry), การทยอยซื้อสินทรัพย์มาเก็บชั่วคราวเพื่อหลีกเลี่ยงภาวะสินทรัพย์ถูกขายทอดตลาดพร้อมกัน ฯลฯ 

ในตอนต่อไป ผู้เขียนจะพูดถึงกลไกเหล่านี้และกลไกอื่นๆ ที่รัฐควรใช้ในการช่วยเหลือธุรกิจโดยเฉพาะ SMEs ให้รอดพ้นจากวิกฤตและสามารถเบนเข็มสู่ ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ – ทิศทางที่จำเป็นอย่างยิ่งในโลกหลังวิกฤตโควิด-19