อุตสาหกรรมการปฏิรูปตำรวจ: กระบวนการผลิตซ้ำที่ ‘ย่ำอยู่กับที่’

ผ่านบทเรียนมากี่ครั้งก็ไม่จำ สำหรับความพยายามปฏิรูปองค์กรตำรวจที่พูดถึงในเกือบทุกยุคทุกสมัย แต่ไม่ประสบผลสำเร็จสักที ตั้งแต่เริ่มมีกิจการตำรวจขึ้น องค์กรก็ได้ขยายใหญ่ไปตามปริมาณหน้าที่ จนกลายเป็นองค์กรที่มีขนาดใหญ่ยักษ์ แต่มีโครงสร้างระบบสายบังคับบัญชาสั่งการแนวดิ่งที่ใกล้เคียงกับทหาร^[1]

เมื่อพูดถึงการปฏิรูปตำรวจ ปัญหาใหญ่ที่ได้หยิบยกขึ้นมาพูดถึงตั้งแต่สมัยรัฐบาล เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ คือการที่ตำรวจมักจะถูกใช้เป็นเครื่องมือของรัฐบาล เพื่อกำจัดศัตรูทางการเมือง^[2] ซึ่งเป็นปัญหาด้านโครงสร้าง ระบบอุปถัมภ์ที่ยังไม่เคยได้รับการแก้ไขและยังคงถูกซุกอยู่ใต้พรมเก่า พร้อมกับปัญหาอื่นที่พอกพูนขึ้นมาอยู่เรื่อยๆ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการแทรกแซงพนักงานสอบสวน การแต่งตั้งโยกย้าย การขาดการกำกับดูแล ฯลฯ^[3] นับได้ว่าเป็นปัญหาใหญ่และมีความสำคัญจะต้องแก้ไขอย่างเร่งด่วน

ความพยายามปฏิรูปตำรวจเกิดขึ้นตลอดเวลาที่ผ่านมา

ตั้งแต่ก่อตั้งองค์กรตำรวจเป็นระยะเวลาร้อยกว่าปี ได้มีความพยายามในการปฏิรูปตำรวจนับครั้งไม่ถ้วนในหลายยุคหลายสมัยที่ผ่านมา แต่ก็ไม่มีครั้งไหนเลยที่สามารถปฏิรูปองค์กรได้สำเร็จอย่างเป็นรูปธรรม สำหรับความพยายามปฏิรูปครั้งสำคัญๆ แบ่งออกเป็น 3 ช่วง ดังนี้

1. ยุคหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475-2530

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นระบอบประชาธิปไตยเมื่อ พ.ศ. 2475 ทำให้กิจการตำรวจตกมาอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาล และเปลี่ยนชื่อมาเป็น ‘กรมตำรวจ’ โดยขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทย

กล่าวได้ว่าข้อเสนอการปฏิรูปตำรวจ เริ่มเด่นชัดขึ้นครั้งแรกตั้งแต่สมัยพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ เป็นหัวหน้ารัฐบาล มีการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษาขึ้นเพื่อปรับปรุงโครงสร้างและการบริหารงานของตำรวจ แต่ยังไม่ได้พิจารณาลงรายละเอียดได้มากนักก็มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลโดยพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ได้รับเลือกเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งก็ได้สานต่อความพยายามปฏิรูปโดยมีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจขึ้นหลายชุด รวมถึงกระทรวงมหาดไทย เพื่อศึกษาปรับปรุงองค์กรตำรวจโดยเฉพาะ^[4]

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าคณะกรรมการ อนุกรรมการหรือฝ่ายต่างๆ จะมีความเห็นและเสนอแนะแนวทางมาอย่างมากมาย แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จแต่อย่างใด เนื่องจากแนวทางการปฏิรูปของคณะทำงานแต่ละฝ่ายแตกต่างกันอย่างชัดเจน โดยแต่ละฝ่ายก็พยายามต่อรอง ประนีประนอม และแลกเปลี่ยนเพื่อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์กับฝ่ายของตนมากที่สุด ทำให้เกิดการต่อสู้ในการชี้ถึงปัญหาและหาทางเลือกระหว่างฝ่าย สุดท้ายจึงไม่มีการเสนอความเห็นใดๆ ไปยังคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการและระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน นำไปสู่ความล้มเหลวในการปฏิรูปตำรวจในยุคนี้^[5]

2. ช่วงแห่งการปฏิรูปสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ช่วง พ.ศ. 2535-2557

ช่วงรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ได้เริ่มความพยายามปฏิรูปตำรวจครั้งใหญ่ โดยมีการตราพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 เปลี่ยนชื่อจาก ‘กรมตำรวจ’ มาเป็น ‘สำนักงานตำรวจแห่งชาติ’ อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีและมีผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติเป็นหัวหน้า^[6] นับว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ แต่อย่างไรก็ตามความพยายามปฏิรูปในครั้งนี้ก็ยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างตรงจุดเท่าที่ควร

เราจะเห็นความพยายามพัฒนาระบบงานของสำนักงานตำรวจแห่งชาติอีกครั้งในสมัยของรัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ที่มีการแต่งตั้งกรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจ แต่ด้วยข้อจำกัดของเรื่องระยะเวลา ทำให้ยังไม่มีการนำผลการศึกษาของกรรมการฯ ไปใช้ให้เกิดผลโดยรูปธรรมรัฐบาลนี้ก็หมดวาระลงเสียก่อน^[7]

ต่อมาในสมัยของรัฐบาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ กรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจก็ได้มีผลการศึกษาวิจัยของคณะทำงานที่ได้สรุปและส่งให้รัฐบาล แต่เนื่องจากปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ทำให้ยังไม่ได้มีการปรับปรุงใดๆ รัฐบาลนี้ก็ครบวาระไปเสียก่อนเช่นกัน^[8]

สุดท้ายแล้วการปฏิรูปในยุคนี้ แม้จะมีความเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในยุคทักษิณ แต่ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร สาเหตุหลักของความล้มเหลวในการปฏิรูปตำรวจในช่วงยุคนี้ เกิดจากการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลที่บ่อยครั้ง จนทำให้ความพยายามปฏิรูปตำรวจขาดความต่อเนื่อง และปัญหาหลักขององค์กรตำรวจก็ยังคงเป็นปัญหาเดิมคือ ตำรวจยังมักถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง

3. ช่วงหลังจากรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จนถึงปัจจุบัน พ.ศ. 2557-2563

หลังจากการเข้ายึดอำนาจโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) พ.ศ. 2557 การปฏิรูปตำรวจได้ถูกพูดถึงอีกครั้ง โดยในยุคนี้มีการตั้งคณะกรรมาธิการและกรรมการที่เกี่ยวกับการปฏิรูปตำรวจขึ้นไม่น้อยกว่า 5 ชุด^[9] สำหรับการศึกษาหาแนวทางการปฏิรูปตำรวจโดยเฉพาะ แม้ว่าโจทย์หลักสำคัญในการแก้ไขปัญหายังคงคล้ายเดิมซึ่งมี ‘คำตอบ’ จำนวนมหาศาลมาแล้วในอดีตที่ผ่านมา^[10] แต่การแก้ไขปัญหาก็ยังไม่ประสบความสำเร็จมาจนถึงปัจจุบัน

ตั้งแต่ช่วงของคณะรักษาความสงบฯ ที่ได้ออกประกาศโดยอาศัยอำนาจพิเศษ ม.44 เปลี่ยนแปลงองค์กรตำรวจหลายฉบับ ซึ่งสวนทางกับแนวทางการปฏิรูปตำรวจที่ต้องการให้กระจายอำนาจอย่างชัดเจน เช่น การยุบตำแหน่งพนักงานสอบสวน การให้อำนาจ ผบ.ตร. ในการแต่งตั้งโยกย้าย ฯลฯ การออกคำสั่งเหล่านี้จึงถูกมองว่าเป็นการพยายามแทรกแซงอำนาจในองค์กรตำรวจโดยอ้างเหตุผลการปฏิรูปเสียมากกว่า^[11]

นอกจากนี้ ตลอดระยะเวลาที่พลเอกประยุทธ์เป็นหัวหน้า คสช. และนายกรัฐมนตรีได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติมากกว่า 4 ฉบับ โดยคณะกรรมการชุดต่าง ๆ เข้าพิจารณาใน ค.ร.ม. แต่ร่าง พ.ร.บ.ตำรวจฯ เหล่านี้ก็ยังไม่มีความคืบหน้าเท่าที่ควร บางฉบับถูกล้มเลิกไปหรือแม้แต่เงียบหายไปเฉยๆ^[12] ทำให้เราไม่เข้าใกล้การบรรลุสู่เป้าหมายการ ‘ปฏิรูป’ เสียที

ร่าง พ.ร.บ.ตำรวจที่ ‘พาวนกลับไปจุดเดิม’

การเสนอร่าง พ.ร.บ.ตำรวจฯ ฉบับ มีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน ได้ผ่านการเห็นชอบของ ค.ร.ม. มาเมื่อเดือนกันยายน 2563 แต่ไม่ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี กลับส่งไปให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติพิจารณาซ้ำ แน่นอนว่านายตำรวจชั้นผู้ใหญ่ต่างก็ไม่เห็นด้วยกับร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวเกือบทุกประเด็นแม้ว่าจะเป็นการปฏิรูปเพียงน้อยนิดก็ตาม^[13] ซึ่งก็ได้แก้ไขและส่งร่างฉบับที่ผ่านการตัดต่อพันธุ์กรรมกลับมาผ่านมติของ ค.ร.ม. อีกครั้งเมื่อวันที่ 19 มีนาคม 2564 ที่ผ่านมา

อย่างไรก็ตามเนื้อหาของ พ.ร.บ. ฉบับนี้ก็ยังไม่ได้เข้าใกล้การปฏิรูปตำรวจเท่าใดนัก และยังถูกตั้งข้อสงสัยเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญอีกด้วย^[14]

ปัญหาที่แท้จริงคืออะไร?

ปัจจัยหลักที่ทำให้ปัญหายังคงวนเวียนเหมือนพายเรืออยู่ในอ่างน้ำมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ไม่ประสบผลสำเร็จไม่ว่าจะยุคสมัยใด อาจเป็นเพราะอำนาจมหาศาลขององค์กรตำรวจที่รวมศูนย์กลางอำนาจไว้ที่คนๆ เดียวและสามารถเปลี่ยนไปตามคำสั่งนายได้เสมอ เปรียบเสมือนอัญมณีของทานอสที่ใครๆ ต่างก็ต้องการไว้ครอบครอง โดยไม่ว่าจะรัฐบาลใดหรือหน่วยงานใดในทุกยุคสมัยต่างก็พยายามรักษาผลประโยชน์ของฝ่ายตัวเองมากเสียกว่าเป้าหมายในการปฏิรูปตำรวจที่แท้จริง

อ้างอิง

[1] คม ชัด ลึก, ระบบตำรวจแบบรวมศูนย์, 7 พฤศจิกายน 2561, สืบค้นเมื่อวันที่ 12 มกราคม 2563, https://www.komchadluek.net/news/scoop/351266.

[2] อริย์ธัช แก้วเกาะสะบ้า, การปฏิรูปสำนักงานตํารวจแห่งชาติ : องค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายตํารวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) และคณะกรรมการข้าราชการตํารวจ (ก.ตร.), สำนักวิชาการ คลังสารสนเทศของสถาบันนิติบัญญัติ, สืบค้นเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2564, https://library2.parliament.go.th/ebook/content-issue/2558/hi2558-019.pdf.

[3] พงศ์พิพัฒน์ บัญชานนท์, 10 ปี 18 ชิ้น แผน “ปฏิรูปตำรวจ” ที่อยู่แค่เอกสาร, BBC News, สืบค้นเมื่อวันที่ 27มกราคม 2564, https://www.bbc.com/thai/international-40548824.

[4] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 2

[5] สันต์นที ประยูรรัตน์, ปัญหาของการปฏิรูปกรมตำรวจ, (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต, สาขาวิชาการปกครอง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2532)

[6] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 2

[7] เพิ่งอ้าง

[8] เพิ่งอ้าง

[9] iLaw, ปฏิรูปตำรวจยุค คสช. นับหนึ่งไม่ถึงร้อย, สืบค้นเมื่อวันที่ 27 มกราคม 2564, https://ilaw.or.th/node/4811.

[10] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 3

[11] อ้างแล้ว, เชิงอรรถที่ 9

[12] วิรุตน์ ศิริสวัสดิบุตร, กฎหมายปฏิรูปตำรวจ ‘ฉบับลักไก่’ ฉบับตามรัฐธรรมนูญไร้ความหมาย พวกนายพล ตร.ไม่ยอม ผ่านไม่ได้!, ไทยโพสต์, สืบค้นเมื่อวันที่ 27 มกราคม 2564, https://www.facebook.com/p.prachyachai/photos/a.321755234824287/1363053657361101/.

[13] เพิ่งอ้าง

[14] เพิ่งอ้าง