หรือโลกกำลังเดินถอยหลัง: การค้าระหว่างประเทศกับเกมกระดานที่ถูกเขียนโดยผู้มีอำนาจ

การค้าระหว่างประเทศกับความท้าทายในปัจจุบัน

นับแต่ โดนัลด์ ทรัมป์ (Donald Trump) ก้าวขึ้นดำรงตำแหน่งเป็นผู้นำประเทศมหาอำนาจของโลกอย่างสหรัฐอเมริกาวาระแรกในปี 2560 และวาระสองในปี 2568 กฎหมายการค้าระหว่างประเทศ รวมถึงความตกลงทั่วไปเกี่ยวกับภาษีศุลกากรและการค้า (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) ภายใต้การกำกับดูแลขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) ถูกท้าท้ายในเชิงบทบาทและความสำคัญ ในฐานะที่เป็นหลักเกณฑ์กลางที่ควบคุมการค้าของประเทศสมาชิกทั้งหมดจำนวน 166 ประเทศในโลก

ความท้าทายที่ว่าคือ บทบาทของกฎหมายภายในประเทศสหรัฐฯ ที่เรียกว่า คำสั่งฝ่ายบริหาร (Executive Order) อันเป็นกฎหมายที่ออกภายใต้อำนาจของประธานาธิบดีตามรัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐฯ และกฎหมายภายในอื่น เช่น รัฐบัญญัติว่าด้วยอำนาจทางเศรษฐกิจฉุกเฉินระหว่างประเทศ (The International Emergency Economic Powers Act :IEEPA) และรัฐบัญญัติการขยายการค้า (Trade Expansion Act) ต่อกฎหมายการค้าระหว่างประเทศภายใต้ GATT โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรา 2 ว่าด้วยอัตราและตารางภาษีศุลกากร มาตรา 11 ว่าด้วยข้อห้ามหรือข้อจำกัดการนำเข้า มาตรา 1 และ มาตรา 3 ของความตกลงว่าด้วยกฎและกระบวนการที่ใช้กับการระงับข้อพิพาท (DSU) ฯลฯ

หากพิจารณาถึงคำสั่งฝ่ายบริหารเกือบทั้ง 128 ฉบับภายในเวลา 3 เดือน¹ และการบังคับใช้รัฐบัญญัติฉบับต่างๆ ประเด็นที่สำคัญดูเหมือนจะเป็นเรื่องการใช้กฎหมายภายในเพื่อประกาศขึ้นภาษีศุลกากร (Tariff) ต่อประเทศคู่ค้า รวมถึงแคนาดา เม็กซิโก จีน ยุโรป และหลายประเทศในเอเชีย ทั้งการขึ้นภาษีแบบรายสินค้า (เช่น เหล็กและอะลูมิเนียม รถยนต์และชิ้นส่วนรถยนต์)² และการขึ้นภาษีตอบโต้แบบรายประเทศเมื่อวันที่ 2 เมษายน³ ที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อ ‘หลักเกณฑ์ว่าด้วยการค้าที่เป็นธรรม (Fair Trade) การค้าเสรี (Trade Liberalization) และเสถียรภาพและความมั่นคงทางการค้า (Stability)’ อันเป็นใจหลักสำคัญและเป้าหมายของ WTO ที่ได้รับการเคารพโดยสังคมโลกนับแต่ปี 2491 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่สหรัฐฯ ชนะสงครามโลกครั้งที่ 2

ปฏิเสธไม่ได้ว่า สหรัฐฯ ในเวลานั้นมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่ง ในการเขียนและวางหลักเกณฑ์ว่าด้วยระเบียบการค้าโลกใหม่หลังสงคราม ซึ่งรวมถึงหลักเกณฑ์เพื่อกำจัดการกีดกันทางการค้าและกำแพงภาษีในช่วงยุคการปกป้องการค้า (Protectionism) ของประเทศต่างๆ⁴ ที่ทั้งหมดมุ่งสร้างขึ้นเพื่อเป้าหมายเดียวคือ การค้าที่เป็นธรรมและการค้าเสรี ให้การค้าระหว่างประเทศมีเสถียรภาพแต่เพียงเท่านั้น

การค้าระหว่างประเทศกับเกมกระดานที่ถูกเขียนโดยผู้มีอำนาจ

เป็นที่พิสูจน์แล้วว่า สหรัฐฯ ได้ประโยชน์จากเกมกระดานทางการค้าระหว่างประเทศที่ตนวางระเบียบขึ้นมาอย่างยาวนาน จากการนำเข้าวัตถุดิบจากต่างประเทศ และการส่งออกสินค้าปลายน้ำไปยังประเทศอื่นที่มากขึ้น ทว่านับแต่จีนเปิดประเทศในปี 2521 ตามด้วยการเข้าเป็นสมาชิก WTO ในปี 2544⁵ สถานะการเป็นผู้นำทางการค้าของสหรัฐฯ ถูกลดบทบาทลงอย่างเห็นได้ชัด

ไม่มีใครคิดว่า เกมกระดานที่สหรัฐฯ เขียนไว้ วันหนึ่งจะกลายเป็นประโยชน์กับประเทศอื่นที่มีพัฒนาการทางเศรษฐกิจอย่างก้าวกระโดดเทียบเท่ายักษ์ใหญ่อย่างสหรัฐฯ ในเกือบทุกด้าน โดยเฉพาะด้านการค้า ด้วยต้นทุนการผลิตที่ต่ำ จีนก้าวขึ้นเป็นผู้นำการส่งออกสินค้าโลกแทนที่สหรัฐฯ เป็นผู้ใช้ท่าเรือปานามาที่สหรัฐฯ ลงทุนในการขุดและสร้างในการขนส่งสินค้ามากเป็นอันดับสอง ส่งผลให้เกิดข้อพิพาทระหว่างสหรัฐฯ กับจีน และแรงกดดันให้รัฐบาลปานามาต้องดำรงความเป็นกลางในการบริหารคลองและลดอิทธิพลจีน รวมถึงไม่ละเมิดสนธิสัญญาตอร์ริโฮส-คาร์เตอร์⁶

ยังไม่นับนโยบาย ‘หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง’ ของจีน (Belt and Road Initiative: BRI) ที่แทบจะเชื่อมโลกเข้าด้วยกันทั้งทางบกด้วยรถไฟความเร็วสูง และการคมนาคมขนส่งทางเรือที่ถูกนำมาพัฒนาปัดฝุ่นจากกลยุทธ์เส้นทางสายไหมในสมัยราชวงศ์ฮั่น⁷ ที่จะส่งผลให้สหรัฐฯ ที่โดนล้อมทั้งซ้ายและขวาด้วยมหาสมุทร ถูกเขี่ยออกจากเกมกระดานนี้ที่ตนสร้างขึ้นไปโดยปริยาย ไม่แปลกที่ประธานาธิบดีสหรัฐฯ จะเลือกล้มเกมกระดานเดิมที่ปัจจุบันตนเสียเปรียบ และเลือกใช้กฎหมายภายในของตนมาเป็นกฎเกณฑ์ในการทำการค้ากับประเทศคู่ค้าของสหรัฐฯ แทน ภายใต้แนวคิด ‘Make America Great Again’⁸

สงครามการค้าครั้งล่าสุด แม้มุ่งเป้าไปที่การลดอิทธิพลทางเศรษฐกิจของจีน แต่การจะดำรงอยู่ได้ของฐานอำนาจทางการค้า สหรัฐฯ จำเป็นต้องจัดระเบียบโครงสร้างทางเศรษฐกิจโลก และปรับสมดุลการค้าโลกใหม่ โดยเพิ่มภาษีสินค้านำเข้าเพื่อเพิ่มการลงทุนและการผลิตในประเทศ และตัดช่องทางการระบายสินค้าของจีนผ่านประเทศตัวแทน ที่จะทำให้สหรัฐฯ เป็นผู้นำทางการค้าอีกครั้ง มาตรการดังกล่าวถูกตั้งคำถามถึงความชอบธรรมในทางกฎหมายระหว่างประเทศ การกลับมาของการกีดกันและการปกป้องทางการค้า และการล่มสลายของระบบการค้าระหว่างประเทศในกำกับของ WTO

ในขณะที่หลายประเทศเลือกขึ้นภาษีศุลกากรกับสินค้านำเข้าสหรัฐฯ เพื่อเป็นการตอบโต้ น่าสนใจที่บางประเทศเช่นจีน เลือกกลับไปใช้กระบวนการระงับข้อพิพาทผ่าน WTO ควบคู่ไปกับการขึ้นภาษีสินค้านำเข้าสหรัฐฯ การเลือกใช้เวทีการระงับข้อพิพาทตามระเบียบโลกเดิมดูเหมือนเป็นอีกหนึ่งความพยายามและความท้าท้ายที่น่าจับตามองว่า ผลการตัดสินจะออกมาเช่นไร ในขณะที่ปัจจุบันกระบวนการระงับข้อพิพาทของ WTO (Dispute Settlement Body: DSB) เอง ก็เป็นอัมพาตจากการสกัดกั้นของสหรัฐฯ ในการเลือกตั้งองค์กรอุทธรณ์ให้ครบองค์ประชุมเพื่อทดแทนคนเก่าที่หมดวาระลง เพื่อเรียกร้องให้ปฏิรูป WTO⁹

ประเทศไทยบนความไม่แน่นอน

ในเดือนมีนาคม สหรัฐฯ ประกาศขึ้นกำแพงภาษีร้อยละ 25 ในการนำเข้ารถยนต์และชิ้นส่วนรถยนต์ต่อจากเหล็กและอะลูมิเนียม โดยอ้างประเด็นความมั่นคงของชาติ¹⁰ ตามด้วยการขึ้นภาษีตอบโต้แบบรายประเทศรวมทั้งสิ้น 60 กว่าประเทศในเดือนเมษายน โดยที่ประเทศไทยจะถูกจัดเก็บเพิ่มในอัตราร้อยละ 37 (ข้อมูล ณ วันที่ 9 เมษายน 2568)¹¹ปฏิเสธไม่ได้ว่า อุตสาหกรรมส่งออกของไทย (รวมถึงอุตสาหกรรมรถยนต์ อัญมณี ข้าว ชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ ฯลฯ) จะได้รับผลกระทบจากอัตราภาษีดังกล่าวไม่มากก็น้อย

เหตุในการกล่าวอ้างเพื่อขึ้นภาษีกับสินค้านำเข้าจากไทย มาจากปัจจัยที่หลากหลายตามกฎหมายภายในแต่ละฉบับของสหรัฐฯ ที่ให้อำนาจ รวมถึงปัจจัยที่เป็นอุปสรรคและกระทบต่อการค้าของสหรัฐฯ ที่ส่งผลให้สหรัฐฯ ขาดดุล เช่น การเก็บค่าธรรมเนียมการตรวจสอบความปลอดภัยอาหารนำเข้าของไทย การออกกฎระเบียบใหม่เกี่ยวกับข้อจำกัดด้านการตลาดของผลิตภัณฑ์นม การไม่ยอมเปิดตลาดนำเข้าเนื้อสัตว์ที่ใช้สารเร่งเนื้อแเดง การละเมิดทรัพย์สินทางปัญญา ฯลฯ ที่ทั้งหมดนำไปสู่การขึ้นภาษีตอบโต้เพื่อให้การค้าระหว่างประเทศสมดุลในลักษณะต่างตอบแทนในมุมมองของสหรัฐฯ

การปรับอัตราภาษีในลักษณะต่างตอบแทน (Reciprocal Tariffs) ของสหรัฐฯ จะส่งผลให้ประเทศคู่ค้าที่เคยได้รับประโยชน์และติดกับกับสิทธิพิเศษทางภาษี (ทั้งจากระบบสิทธิพิเศษทั่วไปทางภาษีและข้อตกลงเขตการค้าเสรี) มีความจำเป็นต้องปรับตัวและมองสมการในห่วงโซ่อุปสงค์และอุปทานของการค้าโลกเสียใหม่ ด้วยการค้าไทย-สหรัฐฯที่เกินดุลอยู่ถึง 3.28 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐฯ¹² และอัตราภาษีศุลกากรของทั้ง 2 ประเทศในอัตราร้อยละ 6.2 ต่อ 0.9¹³ ประเทศไทยย่อมยืนอยู่บนความไม่แน่นอนที่รอวันได้รับผลกระทบจากกฎเกณฑ์การค้าใหม่ๆ ที่จะเขียนขึ้นโดยผู้มีอำนาจ

ในสถานการณ์ความไม่แน่นอนทางการค้าระหว่างประเทศ ประเทศไทยควรใช้ความระมัดระวังในการใช้นโยบายทางการค้า ระมัดระวังในการตอบสนองต่อข้อเสนอของภาคประชาชนและนักวิชาการเกี่ยวกับมาตรการทางภาษี เช่น การปรับลดภาษีนำเข้าสินค้าสหรัฐฯ หรือการขึ้นภาษีภายในเพื่อเอื้อประโยชน์ให้อุตสาหกรรมของไทย ที่อย่างไรไม่ควรละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศ เช่น มาตรา 1 (MFN) และมาตรา 3 (NT) ของ GATT ทั้งควรระวังการไหลเข้าของสินค้าจากต่างประเทศ ที่มีความจำเป็นต้องหาตลาดการค้าใหม่เพื่อทดแทนตลาดสหรัฐฯ โดยที่รัฐบาลควรวิเคราะห์ถึงผลกระทบเพื่อจัดทำแผนระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว ที่มีฐานการพิจารณาจากโครงสร้าง (ทั้งการลงทุนและการส่งออก) ของอุตสาหกรรมประเภทต่างๆ ในไทย

โดยในระยะสั้นอาจพิจารณามาตรการเพื่อชดเชยผู้ประกอบการ แยกตามประเภทรายการสินค้าที่ได้รับผลกระทบ ในระยะกลาง พิจารณาแก้ไขอุปสรรคที่ไม่กระทบต่อความปลอดภัยและความมั่นคงของชาติและปรับเปลี่ยนอัตราภาษีนำเข้าภายใต้กรอบของ GATT (รวมถึง มาตรา 24 และมาตรา 2) ให้เหมาะสมเพื่อการค้าที่เป็นธรรมกับสหรัฐฯ อันจะเป็นการยกระดับอุตสาหกรรมภายในประเทศ ทั้งส่งเสริมการค้าภาคบริการ นอกเหนือจากการท่องเที่ยว เพื่อสร้างความสมดุลในการเติบโตทางเศรษฐกิจ

และในระยะยาว รัฐบาลพึงสื่อสารให้ประชาชนเข้าใจถึงการเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอนของเศรษฐกิจ การค้า และการเมืองโลก ที่อุตสาหกรรมภาคเอกชนจำต้องปรับเปลี่ยนโครงสร้างในการดำเนินธุรกิจ เพื่อความมั่งคั่งที่ยั่งยืนที่มิได้อิงแต่เพียงสิทธิพิเศษทางภาษีและเพียงตลาดใดตลาดหนึ่งในการส่งออก พร้อมช่วยเหลือประชาชนเพื่อให้บรรลุผลดังกล่าว

วิกฤตโลกรอบด้านทั้งหมด คือความไม่แน่นอนในเกมกระดานในทางการค้าระหว่างประเทศในปัจจุบัน ที่ก่อให้เกิดคำถามถึงบทบาทและความสำคัญของกฎหมายการค้าระหว่างประเทศและ WTO ทิศทางของกฎเกณฑ์ด้านการค้าระหว่างประเทศในอนาคต และที่สำคัญคือ ทิศทางและการวางกลยุทธ์ของประเทศไทยต่อสถานการณ์ที่ไม่แน่นอนนี้ และการปรับตัวของผู้ประกอบการไทยต่อวิกฤตการเมืองและเศรษฐกิจโลก ที่ประชาชนคนไทยควรจับตามอง

ทั้งนี้เพราะเรายังคงเป็นหมากหนึ่งในเกมกระดานของระบบเศรษฐกิจโลกนี้ ที่ประกอบไปด้วยการค้า การเงิน การลงทุน และธุรกรรมระหว่างประเทศ ที่อยู่ได้ด้วยพึ่งพาการส่งออก-นำเข้า และการลงทุน (Foreign Direct Investment: FDI) เป็นสำคัญ