แนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชนถือกำเนิดมาด้วยฐานความเชื่อที่ว่ามนุษย์ทุกคนเมื่อเกิดมาย่อมมีศักดิ์ศรี เกียรติ และคุณค่าของความเป็นมนุษย์ในตัวเอง ประชาคมโลกจึงได้ร่วมกันสร้างกติการะหว่างประเทศเพื่อย้ำเตือนถึงคุณค่าและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของพลเมืองโลก อย่างไรก็ดี แม้กติกานี้จะเป็นที่ยอมรับโดยทั่วกัน แต่ในความจริงแล้วมีคนหลายกลุ่มที่ไม่สามารถเข้าถึงการดำรงชีวิตอย่างมีคุณค่าเต็มศักดิ์ศรีแห่งความเป็นมนุษย์ได้ ด้วยเพราะความแตกต่างบางอย่างอันอาจนำไปสู่การถูกล่วงละเมิดสิทธิมนุษยชนได้โดยง่าย 

ในการนี้ประชาคมโลกต่างเห็นพ้องกันว่า ควรจะมีมาตรการที่ต้องปกป้องการละเมิดสิทธิฯ ของคนกลุ่มนี้ และอาจมีวิธีการพิเศษเพื่อให้คนกลุ่มนี้สามารถดำรงชีวิตได้อย่างเต็มศักดิ์ศรีแห่งความเป็นมนุษย์เช่นเดียวกับคนทุกคน แนวคิดนี้เองเป็นที่มาของกติการะหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนหลายฉบับที่สร้างขึ้นมาเพื่อคนกลุ่มเปราะบาง (Vulnerable Groups) กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ

อคติที่เกิดขึ้นด้วยเหตุแห่งเพศทำให้ผู้หญิงเป็นหนึ่งในกลุ่มคนเปราะบางเช่นเดียวกัน ความเสี่ยงต่อการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนได้โดยง่ายของผู้หญิงนี้นำมาสู่การขับเคลื่อนสิทธิฯ ของผู้หญิงในระดับสากล ทำให้องค์การสหประชาชาติได้กำหนดให้ปี ค.ศ. 1975 เป็นปีสตรีสากล และหลังจากนั้นอีก 10 ปี (1975-1985)1 ความคิดเรื่อง ‘สิทธิสตรีคือสิทธิมนุษยชน’ ได้ถูกพัฒนาขึ้นอย่างเป็นทางการ ช่วงเวลานี้เองที่มีการยกร่างเอกสารที่เรียกกันว่า ‘CEDAW’ ขึ้น

อะไรคือ CEDAW? 

CEDAW หรือ Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women หรือในชื่อภาษาไทยว่า ‘อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ’ สร้างขึ้นใน ค.ศ. 1979 เป็นเอกสารระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนที่มีวัตถุประสงค์เพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติต่อผู้หญิงในทุกรูปแบบ โดยข้อสันนิษฐานเบื้องต้นของอนุสัญญาฯ นี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานว่าผู้หญิงมักได้รับการปฏิบัติหรือส่งเสริมจากรัฐในลักษณะที่ด้อยกว่าชาย ดังนั้นรัฐมีหน้าที่ที่จะต้องสร้างหลักประกันว่าหญิงจะได้รับการปฏิบัติ ดูแล และส่งเสริมอย่างเท่าเทียมกับชาย 

สาระสำคัญของอนุสัญญาฯ แบ่งเป็น 3 ส่วน ได้แก่

หนึ่ง ส่วนเนื้อหา (ข้อ1-16) ที่บอกว่าสิทธิใดๆ บ้างที่อนุสัญญาฯ นี้ให้การรับรอง ตั้งแต่นิยามของคำว่า ‘การเลือกปฏิบัติ’ เป็นเช่นไร2 กรณีไหนที่เป็นการใช้มาตรการที่แตกต่างแล้วไม่ถือว่าเป็นการเลือกปฏิบัติ3 รวมไปถึงข้อกำหนดว่ารัฐจะต้องนำหลักการเรื่องการห้ามเลือกปฏิบัติต่อผู้หญิงเข้าไปเป็นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ต้องมีมาตรการขจัดอคติทางเพศ และปกป้องมิให้มีการฉกฉวยผลประโยชน์ทางเพศเกิดขึ้น นอกจากนี้ รัฐจะต้องส่งเสริมและผลักดันให้ผู้หญิงได้รับการพัฒนาจากรัฐอย่างเท่าเทียมกับผู้ชาย4 ทั้งสิทธิด้านพลเมืองและการเมือง5 สิทธิทางสังคมเศรษฐกิจและวัฒนธรรม6 และเน้นย้ำถึงความเท่าเทียมด้านกฎหมายด้วย7 

ส่วนที่สอง กำหนดไว้ข้อ 17-22 พูดถึงการได้มาและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรี ซึ่งเป็นคณะกรรมการประจำอนุสัญญาฯ และสาม ปรากฎอยู่ในข้อ 23-30 เป็นรายละเอียดเกี่ยวกับการเข้าเป็นรัฐภาคี

อีกทั้ง สาระสำคัญของอนุสัญญาฯ ยังอาจถูกขยายความหรือตีความเพิ่มเติมได้จากการทำข้อแนะนำทั่วไป (General recommendations8) ของคณะกรรมการฯ อีกด้วย เช่น ในข้อที่ 35 (แก้ไขเพิ่มเติมข้อ 19) ให้ความรุนแรงต่อผู้หญิงถือเป็นการเลือกปฏิบัติเช่นเดียวกัน 

จะทำอย่างไรให้สิทธิใน CEDAW ไม่เป็นแค่ข้อบังคับในกระดาษ 

เพื่อที่จะทำให้รัฐภาคีปฎิบัติตามพันธกรณีในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของผู้หญิง จึงต้องมีการสร้างกลไกเพื่อรับประกันว่าความคุ้มครองเช่นว่าจะเกิดขึ้นจริง โดยให้มีองค์กรที่เรียกว่า ‘คณะกรรมการว่าด้วยการขจัดการเลือกปฎิบัติต่อสตรี’ ซึ่งมีหน้าที่รับรายงานของรัฐภาคี ให้ความเห็นหรือข้อเสนอแนะต่อสถานการณ์การขจัดการเลือกปฏิบัติต่อผู้หญิงในประเทศของรัฐภาคี 

สำหรับรัฐภาคี มีหน้าที่ที่จะต้องทำสิ่งที่เรียกว่า ‘Country Report’ เพื่อรายงานต่อคณะกรรมการประจำอนุสัญญาฯ ว่าประเทศของตนได้ดำเนินการอะไรไปบ้างเพื่อให้มีการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อผู้หญิง9 พร้อมกันนี้ยังมีสิ่งที่เรียกว่า ‘Shadow Report’ อันเป็นรายงานสถานการณ์สิทธิฯ จากองค์กรภาคประชาสังคมหรือองค์กรที่ไม่ใช่รัฐเคียงคู่ไปกับตัวรายงานของรัฐอีกด้วย 

อย่างไรก็ดี กลไกนี้ถูกมองว่าไม่เพียงพอ10 จึงมีการยกร่าง ‘พิธีสารเลือกรับของอนุสัญญา’ (Optional Protocol; OP CEDAW) ใน ค.ศ. 1996 เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของกลไกในการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อผู้หญิง 

พิธีสารเลือกรับฉบับนี้สร้างผลที่ตามมา 2 ประการ11 ได้แก่ 1. เปิดโอกาสให้บุคคลหรือกลุ่มบุคคลร้องเรียนเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิฯ ต่อคณะกรรมการประจำอนุสัญญาฯ ได้โดยตรง หากมีการใช้กระบวนการภายในจนหมดสิ้น หรือแม้ใช้ไม่หมด แต่มีแนวโน้มว่าการใช้กระบวนภายในอาจไม่ได้รับความยุติธรรม 2. เพิ่มอำนาจให้คณะกรรมการประจำอนุสัญญาฯ สามารถตรวจสอบข้อมูลโดยไม่จำเป็นต้องมีการร้องเรียนได้ ในกรณีที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงและเป็นระบบ 

รัฐไทยในฐานะภาคีของ CEDAW 

รัฐไทยลงนามเป็นภาคี CEDAW ในปี 2528 ในตอนแรกรัฐไทยยินยอมเข้าผูกพันตน โดยมีเงื่อนไขว่าจะยังไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับในอนุสัญญา 7 ข้อ12 ได้แก่ ข้อ 7 การให้ความเสมอภาคทางการเมือง, ข้อ 9 การถือสัญชาติของบุตร, ข้อ10 ความเสมอภาคทางการศึกษา, ข้อ 11 สิทธิและโอกาสที่จะได้รับการจ้างงานชนิดเดียวกัน, ข้อ 15 การทำนิติกรรม, ข้อ 16 ความเสมอภาคในครอบครัวและการตีความ ข้อ 29 การระงับข้อพิพาท ซึ่งในปัจจุบันรัฐไทยถอนข้อสงวนส่วนเนื้อหาจนหมดแล้ว เหลือเพียงแต่ข้อสงวนข้อ 2913 ที่ยังคงไว้อยู่ 

การเข้าร่วมอนุสัญญาฯ รวมถึงพิธีสารเลือกรับฯ ในปี 2543 ของรัฐไทย เป็นเสมือนคำสัญญาของรัฐไทยต่อประชาคมโลกว่าจะเคารพ ปกป้อง คุ้มครองสิทธิมนุษยชนของผู้หญิง ที่ผ่านมารัฐไทยได้ดำเนินการหลายอย่างเพื่อรักษาคำสัญญานี้ ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดให้มีกฎหมายเฉพาะ เช่น พ.ร.บ.ชื่อบุคคล พ.ศ. 2548, หรือ พ.ร.บ.ความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ. 2558 นอกจากนี้ยังมีการแก้ไขกฎหมายหลายฉบับ เช่น แก้ไขให้การข่มขืนหญิงผู้เป็นภรรยามีความผิดอาญา หรือแม้แต่มีการให้ความสำคัญในประเด็นเฉพาะมากขึ้นอย่างประเด็นเรื่องความรุนแรงทางเพศ ได้มีการจัดตั้ง ศูนย์ OSCC ในโรงพยาบาล เพื่อช่วยเหลือผู้หญิงและเด็กจากความรุนแรง หรือมีกฎหมายคุ้มครองผู้ถูกกระทำความรุนแรงในครอบครัว เป็นต้น 

สถานการณ์สิทธิสตรีไทยเป็นอย่างไรในสายตาของประชาคมโลก 

การจัดทำ Country Report ครั้งล่าสุดของรัฐไทยเกิดขึ้นในปี 2560 ซึ่งเป็นรายงานฉบับรวมครั้งที่ 6 และ 7 คณะกรรมการประจำอนุสัญญาฯ ได้มีความเห็นและข้อเสนอแนะต่อสถานการณ์ของรัฐไทย14 ดังนี้ รัฐไทยยังคงมีปัญหาทางข้อกฎหมาย เช่น ใน พ.ร.บ.ความเท่าเทียมทางเพศ พ.ศ. 2558 มีข้อยกเว้นให้เลือกปฏิบัติได้ด้วยเหตุทางศาสนาและความมั่นคงของชาติ อีกทั้งการห้ามเลือกปฏิบัติทางเพศนี้ยังไม่สามารถบังคับใช้ในจังหวัดชายแดนใต้ที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือในประเด็นเรื่องความรุนแรงต่อผู้หญิง พบว่าในนั้นเกือบทุกขั้นตอนของกฎหมายคุ้มครองผู้ถูกกระทำความรุนแรงในครอบครัวมีการไกล่เกลี่ย จึงทำให้ไม่สามารถคุ้มครองผู้ถูกกระทำความรุนแรงเท่าที่ควร 

นอกจากนี้ยังพบว่า ในทางปฏิบัติก็มีปัญหาเช่นเดียวกัน โดยเฉพาะอคติทางเพศที่เกิดขึ้นในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งทำให้การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมและการได้รับการเยียวยาจากการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนของตนเองเป็นเรื่องที่ยากลำบากเป็นอย่างมาก 

อีกทั้งคณะกรรมการฯ ยังเห็นว่าโดยรัฐไทยไม่มีมาตรการพิเศษที่จะช่วยแก้ปัญหาสำหรับผู้หญิงเฉพาะกลุ่ม โดยเฉพาะในกลุ่มที่มีลักษณะความเปราะบางทับซ้อน เช่น ผู้หญิงชาติพันธ์ุ หรือกลุ่มผู้หญิงที่ยากจน ยังต้องเผชิญกับข้อท้าทายเรื่องสัญชาติหรือทุนทรัพย์ในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ขณะที่ผู้หญิงที่ชายแดนใต้ยังต้องเผชิญกับการขลิบอวัยวะเพศหญิง ต้องกลายเป็นหัวหน้าครอบครัวขณะที่สามีถูกกระทำความรุนแรงโดยรัฐ แม้แต่นักปกป้องสิทธิมนุษยชนผู้หญิงก็มักจะโดนคุกคาม ข่มขู่ในมิติทางเพศที่มากไปกว่านักปกป้องสิทธิมนุษยชนผู้ชาย

บทส่งท้าย 

เราอาจเห็นตรงกันว่า แม้ CEDAW จะบัญญัติถึงสิทธิของผู้หญิงไว้สวยหรูเพียงใด แต่ความเป็นกติการะหว่างประเทศยังคงทำให้ CEDAW มีจุดอ่อนตรงที่ไม่มีสภาพบังคับได้เหมือนอย่างกฎหมายภายใน พันธะกรณีที่เป็นเสมือนคำสัญญาของรัฐก็อาจเป็นแค่เพียงลมปาก กระนั้นก็ตาม เราไม่อาจปฏิเสธถึงคุณประโยชน์และความสำคัญของ CEDAW ได้ อย่างน้อยที่สุดมันก็เป็นเครื่องมือที่ใช้สร้างเป็นมาตรฐานของสิทธิสตรี (อันหมายความว่าเป็นสิทธิขั้นต่ำสุดที่สตรีควรจะได้รับ) และเป็นเครื่องยืนยันว่า สิทธิของผู้หญิงก็เป็นเรื่องสิทธิมนุษยชนเช่นเดียวกัน และคนทุกคนควรให้ความเคารพ 

 

เชิงอรรถ

 1 มาลี พฤกษ์พงศาวลี, สิทธิความเป็นคนของผู้หญิง: พันธกรณีระหว่างประเทศ กฎหมาย และข้อถกเถียง (กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, 2550), 41.

2 อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ ค.ศ.1979, ข้อ1.

3 เรื่องเดียวกัน, ข้อ 4.

4 เรื่องเดียวกัน, ข้อ 3 .

5 เรื่องเดียวกัน, ข้อ 7-9.

6 เรื่องเดียวกัน, ข้อ 10-14 .

7 เรื่องเดียวกัน, ข้อ 15-16 .

8 สามารถค้นหาข้อเสนอแนะทั่วไปของคณะกรรมการว่าด้วยการขจัดการเลือกปฎิบัติทางเพศหญิงทั้งหมด ได้ที่ https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=3&DocTypeID=11.

9 อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ ค.ศ.1979,ข้อ 18.

10 มาลี พฤกษ์พงศาวลี, สิทธิความเป็นคนของผู้หญิง: พันธกรณีระหว่างประเทศ กฎหมาย และข้อถกเถียง (กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, 2550),66.

11 เรื่องเดียวกัน หน้า 67

12 ในภาษากฎหมายระหว่างประเทศเรียกสิ่งนี้ว่าการทำ “ข้อสงวน” หรือ “Reservation”

13 Vitit Mantaphon, The core of the Human rights treaties and Thailand (Boston: Brill Nijhoff, 2017), 21-22.

14 Concluding observations on the combined sixth and seventh periodic reports of Thailand, https://www.ohchr.org/en/documents/concluding-observations/cedawcthaco6-7-concluding-observations-committee-elimination.

Tags: , , , ,