‘จุดยืน’ ต่อความรุนแรงในพม่า ความท้าทายครั้งสำคัญของรัฐไทย

บทความนี้เขียนขึ้นเมื่อวันที่ 30 มีนาคม 2564

การเกิดขึ้นและการตัดสินใจดำเนินการด้านนโยบายความมั่นคงระหว่างประเทศของประเทศใดประเทศหนึ่งจะเป็นการผสมผสานระหว่าง ‘ค่านิยม/อุดมการณ์’ (Values/Ideologies) และ ‘ผลประโยชน์’ (Interests) ของประเทศอยู่เสมอ ในบางสถานการณ์ ค่านิยม/อุดมการณ์จะมีน้ำหนักในการตัดสินใจนั้นๆ มากกว่า ถึงแม้ผลประโยชน์ในเชิงวัตถุจะจับต้องได้ไม่ชัดเจน แต่ในบางกรณีผลประโยชน์ของประเทศก็สำคัญมากเสียจนผู้นำต้องยอมก้าวข้ามค่านิยมของประเทศเพื่อรักษาผลประโยชน์

ในสถานการณ์ปัจจุบัน ประเทศไทยต้องเผชิญความท้าทายกับสถานการณ์ความรุนแรงในประเทศพม่า ซึ่งมีผลกระทบต่อประเทศไทยโดยตรง ‘จุดยืน’ ของรัฐไทยจึงนับว่าเป็นเรื่องสำคัญที่จะส่งผลต่อประเทศไทยทั้งในระยะสั้นและระยะยาว 

ในทัศนะของผมคิดว่า ในทั้งมิติของค่านิยม/อุดมการณ์ หรือผลประโยชน์ เราไม่มีเหตุผลเพียงพอในสถานการณ์ปัจจุบันที่จะเลือกอ่อนน้อมกับกองทัพพม่าในสถานการณ์เช่นนี้ รัฐบาลไทยของเราอาจจะพยายามสร้างความสมดุล และดำเนินนโยบายอย่างระมัดระวัง เป็นเพื่อนบ้านที่ดีต่อทุกฝ่าย และเคารพในประเพณีของอาเซียน ทว่าในโลกแห่งความสัมพันธ์ระหว่างประเทศนั้น นัยของภาพการกระทำต่างๆ จะถูกตีความไปมากกว่าสิ่งที่เป็นเสมอ 

กล่าวคือ เรามีภาพทหารไทยส่งข้าวสารหลายร้อยกระสอบให้กับทหารพม่าทางชายแดน เราส่งทูตทหารไปวันกองทัพของพม่า ซึ่งเป็นวันเดียวกับวันที่มีพลเรือนพม่าถูกสังหารจนเสียชีวิตมากที่สุด 

นอกจากนั้น ชื่อของผู้บัญชาการทหารสูงสุดของเราก็ไม่ได้อยู่ในจดหมายแถลงการประณามของผู้บัญชาการทหารสูงสุดของกลุ่มประเทศประชาธิปไตยที่นำโดยสหรัฐอเมริกา ทั้งที่เราเป็นพันธมิตรทางการทหารที่สำคัญกับกองทัพสหรัฐฯ ยิ่งไปกว่านั้นเรามีภาพนักการทูตพม่าหลายคนที่เข้าร่วมขบวนการอารยะขัดขืน (Civil Disobedience Movement) ติดประกาศอยู่ที่ด่านตรวจคนเข้าเมือง เพราะทางการไทยต้องการห้ามไม่ให้คนเหล่านั้นเข้ามาลี้ภัยในประเทศไทย ดังนั้นภาพที่ถูกสื่อสารออกมาปฏิเสธไม่ได้ว่าเราอาจกำลังเป็น ‘ผู้สมรู้ร่วมคิดของอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ’ (Crimes Against Humanity) ในประเทศพม่า 

ขณะที่ผมเขียนบทความนี้ ตั้งแต่เกิดรัฐประหารขึ้นมาในวันที่ 1 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา มีพี่น้องชาวพม่าเจอหมายจับอยู่ 120 คน มีคนติดคุกไปแล้ว 2,608 คน และเสียชีวิตไปแล้ว 521 คน อย่างน้อย 86 คนในจำนวนนี้โดนยิงที่ศีรษะ จำนวนทั้งหมดนี้เป็นจำนวนที่ยืนยันได้จากสมาคมช่วยเหลือนักโทษทางการเมืองของพม่า และยังคงมีอีกหลายความสูญเสียที่ไม่สามารถยืนยันได้ 

นอกเหนือจากนี้ ยังมีการอพยพของผู้ลี้ภัยจากการสู้รบเข้ามาในประเทศไทยแล้วกว่า 3,000 คน หากเราจะปฏิเสธการช่วยเหลือก็จะเป็นการละเมิดหลักมนุษยธรรมอีก และในสถานการณ์โควิดระบาดในปัจจุบันก็จะเป็น ‘ปัญหาซ้อนปัญหา’ ซึ่งจะมีผลกระทบต่อคนไทยทุกคน และการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของประเทศ

ดังนั้น การดำเนินนโยบายต่างประเทศแบบ Status Quo (แบบเดิม) ในสถานการณ์ปัจจุบันของพม่า จึงเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณากันใหม่ เพราะความสูญเสียที่กำลังเกิดขึ้นเป็นสิ่งที่เกินความคาดหมายของทุกฝ่าย และยากที่จะประเมินว่าจะจบอย่างไร ที่สำคัญ ความกังวลว่าจะมีการอพยพลี้ภัยของชาวพม่าที่หนีตายมาฝั่งไทยท่ามกลางสถานการณ์โควิด-19 ที่ยังควบคุมไม่ได้ ก็ได้เกิดขึ้นจริงแล้ว 

รัฐไทยเคยมีประสบการณ์รับมือทางการทูตได้ดีกว่านี้ แต่ช่วงเวลานั้นก็กลายเป็นอดีตไปแล้ว ผมจึงอยากชี้ให้เห็นถึงสถานการณ์ที่เปลี่ยนไปและแนวทางที่ไทยและอาเซียนเองพอจะทำได้ในมุมมองของผมเอง

อาเซียนกำลังเจอวิกฤติอัตถิภาวนิยม (Existential Crisis) ที่ไทยเองก็อาจจะเอาไม่อยู่

สถานการณ์ในพม่าเป็นปัญหาที่หากอาเซียนช่วยกันแก้ไม่ได้จะกลายเป็น ‘จุดอ่อน’ สำคัญที่ทำให้เกิดข้อครหาต่อประสิทธิภาพขององค์กร และจะเป็นจุดด่างพร้อยทำให้ประชาคมนานาชาติตั้งคำถามกันไปใหญ่ถึงความหมายของอาเซียนที่มีความหมายต่อประชาชนของตัวเอง ความน่าเชื่อถือที่ประชาคมอาเซียนเองได้สั่งสมมา จากการปราศจากสงครามใหญ่ในภูมิภาคและการมีส่วนร่วมในการคลี่คลายหลายๆ ปัญหาในอดีต เช่น เหตุการณ์พายุไซโคลนนาร์กีสที่พม่าในปี 2008, ความขัดแย้งในอาเจะห์ อินโดนีเซีย ปี 2005 และวิกฤตการณ์ติมอร์ตะวันออก ปี 1999 จะต้องถูกตั้งคำถามครั้งใหญ่อีกครั้ง 

ปัญหาในพม่าครั้งนี้รุนแรงและเป็นสิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้นในยุคนี้ อนาคตของอาเซียนที่ว่า ‘One Vision, One Identity, One Community’ (หนึ่งวิสัยทัศน์ หนึ่งอัตลักษณ์ หนึ่งประชาคม) จะเกิดขึ้นได้จริงอย่างไร กฏบัตรอาเซียน (ASEAN Charter) จะมีความศักดิ์สิทธิ์ได้อย่างไร องค์กรอย่างคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (ASEAN Intergovernmental Commission for Human Rights: AICHR) จะดำรงอยู่ได้อย่างไร ในเมื่อยังมีประชาชนอาเซียนยังต้องมาเสียชีวิตด้วยน้ำมือกองทัพตัวเอง แม้ว่าฝ่ายพลเรือนชนะการเลือกตั้งอย่างท่วมท้น และประเทศเพื่อนบ้านก็ยังไม่มีความกล้าหาญทางจริยธรรมมากพอที่ลุกขึ้นปกป้องประชาชนอาเซียน พร้อมแก้ปัญหานี้ไปด้วยกัน ทั้งที่มีผลกระทบโดยตรงต่อชื่อเสียง ความน่าเชื่อถือ และความมั่นคงของภูมิภาคโดยรวมอย่างปฏิเสธไม่ได้

ปัจจุบันอาเซียนกำลังใช้วิธี Good Cop, Bad Cop ไม่ว่าจะโดยตั้งใจหรือไม่ตั้งใจ ในการพยายามโน้มน้าวกองทัพพม่าให้หยุดสังหารประชาชน อินโดนีเซียซึ่งเป็นประเทศประชาธิปไตยที่ใหญ่เป็นอันดับ 3 ของโลกและมีการเปลี่ยนผ่านออกจากอิทธิพลทางการเมืองของกองทัพได้ดี มาเลเซียที่มีการปกครองแบบประชาธิปไตยที่ไม่มีการแทรกแซงจากกองทัพ รวมถึงสิงค์โปร์ ประเทศที่มีการพัฒนาด้านเศรษฐกิจมากที่สุดกำลังเล่นบทหนักแบบ Bad Cop คือแสดงความไม่เห็นด้วยกับการกระทำของกองทัพพม่าอย่างรุนแรง 

ขณะที่ประเทศไทยเรานั้น ถึงแม้จะยืมถ้อยคำของแถลงการณ์ภายใต้อาเซียนที่นำโดยประเทศบรูไนมา ซึ่งมีถ้อยคำที่ไม่เห็นด้วยกับสถานการณ์อยู่ แต่ก็ยังไม่หนักแน่นพอที่จะประณามกองทัพพม่าอย่างตรงไปตรงมา ทำให้จุดยืนเรื่องนี้ของเราไม่ชัดเจน ประกอบกับภาพที่มีนัยของการสมรู้ร่วมคิดที่กล่าวไปก่อนหน้าแล้ว ทำให้ดูเหมือนเราดำเนินนโยบายต่างประเทศแบบ ‘ตั้งรับ’ มากเกินไป 

ก่อนหน้านี้เป็นเรื่องที่เข้าใจได้ว่ารัฐบาลไทยสงวนท่าทีอยู่บ้าง คงเนื่องด้วยความชอบธรรมทางการเมือง และเส้นทางการเข้ามาสู่อำนาจของรัฐบาลไทยก็มีข้อกังขามากมาย เราจึงเลือกทำได้เพียงการเป็น Good Cop แต่รัฐบาลไทยควรตระหนักได้แล้วว่าสถานการณ์ความย่ำแย่ในประเทศพม่านั้นไม่เพียงพอที่จะดำเนินการแบบวิธีเดิม การจำใจและถูกบังคับให้เป็น Good Cop อาจจะมีผลเสียทั้งในด้านความชอบธรรมของประเทศในระดับนานาชาติ และโอกาสในการแสดงให้เห็นความจริงใจด้านมนุษยธรรม 

นอกเหนือจากนั้น หากทางการไทยเอาไม่อยู่จริงๆ รัฐบาลก็อาจจะสูญเสียฐานเสียงที่สนับสนุนฝ่ายตนเองในประเทศก็เป็นได้ ไม่ต้องพูดถึงผู้ที่ไม่ได้เห็นด้วยกับรัฐบาลประยุทธ์เป็นทุนเดิมอยู่แล้ว 

Principle of Non-Interference ถูกทำลายลงแล้ว เพราะผลกระทบที่มีต่อประเทศไทย

รัฐบาลควรจะเข้าใจว่า ‘หลักการไม่แทรกแซงการเมืองภายในของอาเซียน’ (Principle of Non-Interference) นั้นเป็นหลักการที่มีช่องทางหลบหลีกได้ และเรามีเหตุผลเพียงพอที่จะก้าวข้ามหลักการนี้ เหตุใดเราถึงต้องถูกห้ามไม่ให้ก้าวก่ายกับเหตุการณ์ในพม่า ในเมื่อเหตุการณ์ดังกล่าวมีผลกระทบโดยตรงต่อความมั่นคงของไทย เช่น การทะลักเข้ามาของผู้ลี้ภัยตามชายแดนที่อาจจะเป็นการเริ่มต้นของการระบาดของโควิดระลอกที่สาม คำถามที่ควรถูกถามมากกว่าคือ เราจะก้าวก่ายและแทรกแซงสถานการณ์ในประเทศพม่าในลักษณะใดมากกว่า 

แนวคิดการก้าวข้ามหลักการไม่แทรกแซงการเมืองภายในของอาเซียนไม่ใช่เรื่องใหม่ อันวาร์ อิบราฮิม ในขณะดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีของมาเลเซียเคยเสนอแนวคิด Constructive Intervention ในปี 1997 ซึ่งเป็นแนวคิดที่เรียกร้องสิทธิ์ของชาติอาเซียนในการท้วงติงรวมไปถึงแทรกแซงเหตุการณ์ภายในประเทศสมาชิก หากเหตุการณ์ดังกล่าวมีผลต่อความมั่นคงในระดับภูมิภาค 

ต่อมาปี 1998 แนวคิดนี้ถูกให้นิยามใหม่เพื่อการสื่อสารในทางการทูตว่า Flexible Engagement และเน้นการแทรกแซงในระดับประเทศต่อประเทศ ที่มีเหตุการณ์ภายในประเทศส่งผลกระทบต่อประเทศอื่น ข้อเรียกร้องเกี่ยวกับการแทรกแซงกิจการภายในครั้งนั้น มีประเทศไทยเป็นตัวตั้งตัวตีอยู่ด้วย และก็เป็นบริบทของการมีผู้ลี้ภัยจากฝั่งพม่าหนีถอยร่นเข้ามาในชายแดนไทยเช่นกัน แม้ในที่สุดแล้ว อาเซียนจะไม่ได้นำแนวคิดนี้มาใช้อย่างเป็นทางการ แต่ในทางปฏิบัติมาเลเซียใช้แนวคิดนี้ในการดำเนินนโยบายต่างประเทศของเขาที่มีต่อพม่าเสมอมา เพราะมาเลเซียเป็นประเทศที่รับผู้ลี้ภัยชาวโรฮิงญาเป็นจำนวนมาก ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลไทยจะเอาแนวความคิดนี้กลับมาเสนออีกครั้ง

ในทางปฏิบัติแนวทาง Constructive Intervention/Flexible Engagement อาจจะออกมาในรูปแบบของการแต่งตั้ง ‘ทูตพิเศษอาเซียน’ (ASEAN Special Envoy) ซึ่งอาจจะเป็นคนไทยหรือไม่ก็ได้ หรืออาจจะเป็นกลุ่ม คณะบุคคลที่มี ‘บารมี’ ได้รับการยอมรับมากพอในระดับภูมิภาค โดยต้องประสานงานกับ ‘ผู้แทนพิเศษจากสหประชาชาติ’ (UN Special Rapporteur) เพื่อเข้าไปเจรจาให้กองทัพพม่านั้นหยุดการเข่นฆ่าประชาชนเป็นสิ่งแรก ด้วยการการใช้ทั้ง Carrots (ไม้อ่อน) และ Sticks (ไม้แข็ง) 

กล่าวคือ มีข้อเสนอที่โน้มน้าวกองทัพพม่าได้ และมีบทลงโทษหากกองทัพพม่าไม่ยอมอ่อนข้อ การดำเนินการต่างๆ จะต้องเกิดขึ้นในฐานะประชาคมอาเซียน และเป็นไปอย่างพร้อมเพรียงในลักษณะเป็นขั้นบันไดของความหนักหน่วง และอย่างเป็นรูปธรรมด้วย 

การแก้ปัญหาต้องมองนอกกรอบประเพณี ASEAN ที่ผ่านมา

สถานการณ์ย่ำแย่ในพม่าที่มีการสังหารหมู่และกำลังยกระดับเป็น ‘สงครามกลางเมือง’ ในเร็วๆ นี้ หากประชาคมนานาชาติยังไม่สามารถทำอะไรได้ แนวคิดเรื่อง Constructive Intervention/Flexible Engagement อาจจะยังไม่เพียงพอด้วยซ้ำ เพราะเป็นแนวคิดนี้ยังไม่มีความชัดเจนว่ารวมถึงการใช้กองกำลังในการแทรกแซงด้วยหรือไม่ แต่อาเซียนก็เคยพูดคุยเกี่ยวกับแนวคิดที่ไปไกลกว่านั้นคือ การสร้างหน่วยกองกำลังรักษาสันติภาพ (ASEAN Peacekeeping Force: APF) ขึ้นมาเพื่อเข้าไปช่วยคลี่คลายสถานการณ์ และรักษาความสงบ ก่อนจัดการเลือกตั้งใหม่ 

แนวคิดเรื่อง APF เคยถูกพูดถึงหลายครั้งในเวทีนานาชาติ ตัวอย่างเช่น ในปี 2004 ฮาซัน วิรายูดา รัฐมนตรีต่างประเทศของอินโดนีเซียในขณะนั้น ได้เสนอการจัดตั้งกองกำลังรักษาสันติภาพระดับภูมิภาคขึ้น เมื่ออินโดนีเซียพยายามเซ็นข้อตกลงสันติภาพกับขบวนการอาเจะห์เสรี (Free Aceh Movement: GAM) หลังจากเหตุการณ์สึนามิ และรัฐบาลอินโดนีเซียเริ่มมีบทบาทด้านความมั่นคงในระดับภูมิภาคมากขึ้น 

ในปี 2015 ฮิชามมุดดีน ฮุสเซน รัฐมนตรีกลาโหมของมาเลเซียก็เสนอเรื่องนี้อีกครั้ง ในฐานะที่มาเลเซียเป็นทั้งประธานอาเซียนและมีที่นั่งในสภาความมั่นคงของสหประชาชาติในปีนั้น แต่การพัฒนาในเรื่องนี้อย่างเป็นรูปธรรมก็ยังเกิดขึ้นได้ค่อนข้างช้า จะมีก็แต่การจัดตั้ง ‘เครือข่ายศูนย์ปฎิบัติการรักษาสันติภาพของอาเซียน’ (ASEAN Peacekeeping Centres Networks: APCN) เพื่อใช้ในการแลกเปลี่ยนข้อมูล และฝึกฝนกองกำลังที่จะส่งไปประจำในพื้นที่ต่างๆ ในนามกองกำลังสันติภาพของสหประชาชาติ (UNPKF) โดยในปัจจุบัน กลุ่มประเทศอาเซียนมีทหารประจำการในกองกำลังรักษาสันติภาพของสหประชาชาติในที่ต่างๆ จำนวน 4,380 คน ในจำนวนนี้เป็นทหารจากกองทัพไทย 272 คน โดยทั้งหมดถูกส่งไปช่วยกองกำลังรักษาสันติภาพของสหประชาชาติในประเทศซูดานใต้

การเกิดขึ้นของหน่วยกองกำลังรักษาสันติภาพยังเป็นเรื่องไม่ง่ายอยู่ดี แต่โอกาสของประเทศไทยในการแสดงบทบาทผู้นำในด้านนี้เพราะโดนผลกระทบโดยตรงจากสถานการณ์ความโกลาหลในพม่านั้นอยู่ตรงหน้า ความสัมพันธ์ที่ไม่ได้เลวร้ายระหว่างกองทัพพม่าและรัฐบาลไทยก็เป็นประโยชน์ จะขาดก็เพียงเจตจํานงทางการเมือง (Political Will) ของรัฐบาลไทยในการเสนอแนวความคิดก้าวหน้าเช่นนี้ในระดับภูมิภาค หากไทยผลักดันเรื่องนี้จริงและสำเร็จ ก็จะเป็นการสร้างเกราะกำบังการเข้าแทรกแซงในนามอาเซียนที่จะช่วยรักษาความสัมพันธ์ของสองประเทศที่มีพรมแดนติดกันไว้ได้ 

รัฐบาลไทยต้องมองเรื่องนี้เป็นโอกาสแสดงศักยภาพในระดับนานาชาติ

หากในท้ายที่สุด การเข้าแทรกแซงในแบบหน่วยกองกำลังรักษาสันติภาพจะไม่เกิดขึ้น และกลไกของอาเซียนนั้นไร้ประสิทธิภาพในการแก้ปัญหา ยังมีแนวคิดอีกสามารถทำได้อีกคือ การสร้าง Coalition of the Willing หรือการสร้างแนวร่วมกลุ่มประเทศที่เห็นพ้องต้องกันในการเข้าไปแทรกแซงด้านสันติภาพ ตามหลักสิทธิมนุษยธรรมนานาชาติ Responsibility to Protect (R2P) หรือหลักการความรับผิดชอบในการปกป้อง เนื่องจากรัฐบาลไทยมีความสัมพันธ์ที่ดีกับรัฐบาลจีน เป็นพันธมิตรทางการทหารกับสหรัฐอเมริกา และไม่ได้เป็นศัตรูกับกองทัพรัสเซียหรือกองทัพพม่า 

รัฐบาลไทยเองควรจะมองเห็นบทบาทตัวเองในระดับนานาชาติแบบนี้ได้อีกครั้ง ซึ่งบทบาทผู้นำเช่นนี้ก็เคยเกิดขึ้นมาในสถานการณ์ความวุ่นวายในติมอร์ตะวันออกในปี 1999 เมื่อรัฐบาลไทยร่วมกับอีกหลายๆ ประเทศ บีบให้อินโดนีเซียเชิญกองกำลังสันติภาพเข้าไปช่วยเหลือในการสร้างเสถียรภาพ (การบีบให้เชิญเป็นเทคนิคทางด้านการทูต ที่จะหลบหลีกหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของรัฐ) 

โดยครั้งนั้น เจ้าหน้าที่ของกองทัพไทยได้รับการแต่งตั้งให้เป็นรองผู้บัญชาการ เป็นรองเพียงผู้บัญชาการที่มาจากกองทัพออสเตรเลีย และหลังจากสร้างเสถียรภาพได้แล้ว การรักษาสันติภาพในเวลาต่อมาถูกถ่ายโอนมาเป็นหน้าที่ของสหประชาชาติ เจ้าหน้าจากกองทัพไทยเราก็ได้ถูกแต่งตั้งเป็นผู้บังคับบัญชา 

ถึงเวลาแล้วหรือยัง ที่กองทัพไทยจะมีบทบาทผู้นำในระดับนานาชาติอีกครั้ง ยิ่งไปกว่านั้น หากรัฐบาลไทยมีบทบาทมากขึ้นในการแก้ปัญหาในพม่า นี่อาจจะเป็นการสร้างให้สังคมนานาชาติรับรู้ถึงความแตกต่างระหว่างกองกำลังด้านความมั่นคงของทั้งสองประเทศ และสร้างภาพพจน์ที่ดีขึ้นของรัฐบาลไทยในระดับนานาชาติก็เป็นได้ 

แต่กระนั้น ผมเกรงว่าสถานการณ์ในพม่าที่รุนแรงขึ้น ประจวบกับการที่กลุ่มประเทศอาเซียนรวมถึงนานาชาติไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างเป็นรูปธรรม และจะเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้มีอำนาจในประเทศไทยใช้มาตราการความรุนแรงมากขึ้นกับผู้ชุมนุมที่เห็นต่างกับรัฐบาล ในขณะที่นานาชาติมุ่งความสนใจกับเหตุการณ์ที่รุนแรงกว่าในประเทศเพื่อนบ้านของเรา 

ผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่าข้อกังวลของผมในย่อหน้าสุดท้ายนี้จะผิด