ทุนทหารกับประชาธิปไตย

เมื่อพูดถึงบทบาททางการเมืองของกองทัพ สิ่งที่คนเราเห็นได้ชัดและนึกภาพตามได้มากที่สุดคือการที่กองทัพเข้าแทรกแซงทางการเมืองในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการทำรัฐประหารเพื่อล้มรัฐบาล การที่ผู้นำทหารเข้ามามีตำแหน่งทางการเมือง หรือการที่กองทัพใช้อิทธิพลกดดันรัฐบาลให้ทำอะไรบางอย่าง

แต่สิ่งหนึ่งที่มักจะถูกละเลยไปในเรื่องนี้ ก็คือเรื่อง ‘ทุน’ ทั้งที่จริงๆ แล้ว ความเข้าใจเรื่องทุนจะช่วยให้เรามองเห็นได้อย่างชัดเจนมากขึ้นว่า อะไรคือแรงกระตุ้นให้กองทัพต้องการมีอำนาจทางการเมือง

ยิ่งสำหรับใครที่สนใจเรื่องการสร้างประชาธิปไตยด้วยแล้ว เรื่องความเกี่ยวข้องระหว่างทุนกับกองทัพยิ่งสำคัญ เพราะในประเทศที่ประสบกับภาวะที่กองทัพเข้าแทรกแซงทางการเมือง ก็จะมีปัญหาเรื่องประชาธิปไตยตามมาอย่างเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้น ถ้าเราต้องการทำให้กองทัพอยู่ด้วยกันได้กับประชาธิปไตย ก็จะต้องทำความเข้าใจว่า ทุนอาจเป็นปัจจัยที่ทำให้กองทัพทำตัวออกนอกลู่นอกทางจากหลักประชาธิปไตยได้อย่างไร

เป้าหมายสำคัญของการปฏิรูปกองทัพให้สอดคล้องกับแนวทางประชาธิปไตย คือการทำให้ทหารอยู่ใต้การควบคุมของรัฐบาลพลเรือน หลักการข้อนี้อธิบายได้ว่า คือการทำให้กองทัพมีสถานะไม่ต่างจากหน่วยราชการหรือหน่วยงานรัฐปกติทั่วไปนั่นเอง ถ้ารัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยคือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง และสามารถบังคับบัญชาหน่วยราชการ กำหนดขอบเขตหน้าที่และมอบนโยบายต่างๆ ได้ รัฐบาลก็ต้องบังคับบัญชากองทัพได้ไม่ต่างกัน และหากเราถือว่าหน่วยราชการที่ทำตัวเป็นอิสระไม่อยู่ใต้การควบคุมของรัฐบาลเป็นเรื่องที่ผิดจากหลักประชาธิปไตย เมื่อนั้นเราก็ต้องบอกว่า กองทัพที่รัฐบาลควบคุมไม่ได้ก็ผิดหลักประชาธิปไตยเช่นกัน

เรื่องจำนวนเงินก็ไม่ใช่ปัจจัยสำคัญเพียงอย่างเดียว เพราะนอกจากจำนวนเงินแล้ว เราก็ต้องวิเคราะห์ว่างบประมาณก้อนนี้เพิ่มขึ้นหรือลดลงอย่างไรในแต่ละปี และรัฐบาลแบบไหนที่จัดงบให้ทหารมากที่สุด

 

อย่างไรก็ตาม หลักการที่ฟังดูเข้าใจง่ายเช่นนี้ก็ยังมีความซับซ้อนมากกว่านั้นอยู่ เพราะการควบคุมกองทัพไม่ได้มีแค่การทำให้กองทัพปฏิบัติตามคำสั่งของรัฐบาลเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการควบคุมค่าใช้จ่ายและเงินงบประมาณของกองทัพอีกด้วย ดังนั้นปัญหาเรื่องการควบคุมกองทัพจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับทุน เพราะระบอบประชาธิปไตยคือระบอบที่รัฐบาลจากการเลือกตั้งของประชาชนต้องมีอำนาจจัดสรรเงินของรัฐให้กับหน่วยงานต่างๆ และกองทัพในระบอบประชาธิปไตยก็ต้องมีพฤติกรรมการใช้เงินอยู่ในขอบเขตที่รัฐบาลกำหนดไว้ การใช้เงินของกองทัพจึงต้องมีกระบวนการตรวจสอบเพื่อความโปร่งใสเช่นเดียวกับหน่วยงานอื่นของรัฐ

แต่สิ่งหนึ่งที่เกิดขึ้นตามมาเมื่อกองทัพมีอำนาจทางการเมือง คืออำนาจนั้นอาจจะถูกใช้ไปกับการแสวงหาผลประโยชน์ บางครั้ง ถึงแม้ทหารไม่ได้ปกครองประเทศเอง แต่รัฐบาลก็อาจถูกกองทัพใช้อำนาจกดดันให้เพิ่มงบประมาณทางทหารให้มากขึ้น หรือกองทัพในบางประเทศมีอำนาจควบคุมธุรกิจและกิจการบางอย่างทั้งในภาครัฐและเอกชน ทำให้ธุรกิจเหล่านี้กลายเป็นแหล่งสร้างรายได้ให้กับกองทัพที่อยู่นอกเหนือจากเงินงบประมาณของรัฐตามระบบที่ควรจะเป็น ดังนั้น ความเกี่ยวข้องระหว่างทุนกับกองทัพจึงไม่ใช่แค่ประเด็นเล็กๆ แต่เป็นเรื่องที่มีผลไปถึงการเมืองและความเป็นประชาธิปไตยของประเทศเป็นอย่างมาก

เมื่อช่วงกลางปีที่ผ่านมา มีหนังสือวิชาการเล่มหนึ่งออกวางตลาด หนังสือเล่มนี้มีชื่อว่า Khaki Capital: The Political Economy of the Military in Southeast Asia โดยมี พอล แชมเบอร์ส (Paul Chambers) และนภิสา ไวฑูรเกียรติ เป็นบรรณาธิการ หนังสือเล่มนี้เป็นงานศึกษาทางวิชาการที่มีคุณค่าอย่างยิ่ง เพราะเป็นหนังสือที่ศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างทุนกับกองทัพ โดยเจาะลึกไปที่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ของเรา อันเป็นภูมิภาคที่กองทัพมีบทบาททางการเมืองมาอย่างต่อเนื่องยาวนานนั่นเอง เนื้อหาในหนังสือก็มีหลากหลายแง่มุม ทั้งแนวคิดทฤษฎี เนื้อหาเชิงประวัติศาสตร์ หรือถ้าใครสนใจอยากอ่านข้อมูลที่ทันสมัยก็จะหาได้ในหนังสือเล่มนี้เช่นกัน

ประเทศไทยเป็นหนึ่งในกรณีศึกษาของหนังสือเล่มนี้ เพราะทหารไทยมีอำนาจและบทบาทในทางการเมืองอย่างลึกซึ้งและยาวนานอย่างที่เรารู้กัน ซึ่งเนื้อหาในหนังสือก็ชี้ให้เห็นว่า อำนาจทางการเมืองของกองทัพไทยมีความเกี่ยวข้องกับทุนในหลายมิติ

ประเด็นที่เห็นได้ชัดและตรงไปตรงมาที่สุดน่าจะเป็นเรื่องงบประมาณของกองทัพ ในแต่ละปีเราได้เห็นว่าเงินสาธารณะของรัฐไหลเข้าไปสู่กองทัพไทยเป็นจำนวนมาก และยังมีประเด็นเรื่อง ‘งบลับ’ ที่ไม่มีการตรวจสอบ แม้เราจะได้ยินอยู่บ่อยๆ ว่าผู้นำทหารไทยมักบ่นว่ากองทัพมีงบไม่พอก็ตาม แต่เรื่องจำนวนเงินก็ไม่ใช่ปัจจัยสำคัญเพียงอย่างเดียว เพราะนอกจากจำนวนเงินแล้ว เราก็ต้องวิเคราะห์ว่างบประมาณก้อนนี้เพิ่มขึ้นหรือลดลงอย่างไรในแต่ละปี และรัฐบาลแบบไหนที่จัดงบให้ทหารมากที่สุด ซึ่งข้อมูลส่วนหนึ่งในหนังสือระบุไว้ว่า ช่วงเวลาตั้งแต่ปี 2535-2549 เป็นช่วงที่กองทัพได้รับงบประมาณค่อนข้างน้อย แต่ตั้งแต่ปี 2549 เป็นต้นมา งบของกองทัพไทยก็เพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัด นอกจากนี้ปัจจัยภายนอกบางประการก็มีผลโดยตรงกับงบประมาณทหาร เช่นในยุคสงครามเย็น สหรัฐอเมริกาเข้ามาสนับสนุนและช่วยเหลือกองทัพไทยในการต่อสู้กับคอมมิวนิสต์

อีกประเด็นที่น่าสนใจคือ ในบางยุคที่เรามีรัฐบาลทหารปกครองอย่างเต็มรูปแบบ ก็พบว่ามีการแต่งตั้งทหารให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรของรัฐ ซึ่งปกติแล้วในยุคประชาธิปไตยจะไม่สามารถทำได้เพราะจะมีข้อห้ามไม่ให้ข้าราชการประจำมาดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่นในยุค คสช. ก็มีทหารจำนวนมากได้เข้าไปมีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี รวมไปถึง สนช. สปท. และองค์กรอื่นๆ ซึ่งแต่ละตำแหน่งก็มีเงินเดือนและสิทธิประโยชน์ที่ไม่น้อย

ในแต่ละปีเราได้เห็นว่าเงินสาธารณะของรัฐไหลเข้าไปสู่กองทัพไทยเป็นจำนวนมาก และยังมีประเด็นเรื่อง ‘งบลับ’ ที่ไม่มีการตรวจสอบ แม้เราจะได้ยินอยู่บ่อยๆ ว่าผู้นำทหารไทยมักบ่นว่ากองทัพมีงบไม่พอก็ตาม

 

นอกจากนี้ ยังพบว่าในหลายสิบปีที่ผ่านมา นายทหารระดับสูงมักได้รับการเชื้อเชิญให้เข้าไปมีตำแหน่งในบอร์ดบริหารขององค์กรเอกชนและรัฐวิสาหกิจ ประเด็นนี้มีความเกี่ยวข้องกับอำนาจทางการเมืองอย่างชัดเจน เพราะหลายครั้ง การมีตำแหน่งในบอร์ดบริหารองค์กรขนาดใหญ่ไม่ได้แสดงถึงความสามารถด้านการบริหาร แต่เป็นเครื่องหมายของบารมีและอิทธิพลมากกว่า เช่นในยุคหนึ่งที่รัฐไทยหวาดระแวงการรุกเข้ามาของธุรกิจของชาวจีน ก็มีการแต่งตั้งนายทหารไปดำรงตำแหน่งในบอร์ดรัฐวิสาหกิจเพื่อช่วยปกป้องผลประโยชน์ของชาติ แต่ขณะเดียวกันกลุ่มธุรกิจของชาวจีน เช่นกลุ่มธนาคาร ก็ได้เชิญชวนนายทหารบางส่วนไปอยู่ในบอร์ดบริหารเช่นกัน เพราะนักธุรกิจเหล่านี้เชื่อว่าการสร้างเครือข่ายความสัมพันธ์กับนายทหารระดับสูงจะช่วยเป็นใบเบิกทางให้การทำธุรกิจเป็นไปอย่างสะดวกมากขึ้น และสำหรับฝ่ายทหารเอง ตำแหน่งในบอร์ดบริหารองค์กรขนาดใหญ่เหล่านี้ก็มีค่าตอบแทนที่สูงมาก

แม้แต่เรื่องความสัมพันธ์ของไทยกับประเทศเพื่อนบ้านก็เป็นประเด็นเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของทหารด้วยเช่นกัน เพราะหน้าที่ของกองทัพไทยในการปกป้องประเทศนั้น ทำให้กองทัพมีโอกาสสร้างเครือข่ายความสัมพันธ์กับทหารและรัฐบาลของประเทศเพื่อนบ้าน กลุ่มธุรกิจที่ต้องการลงทุนและค้าขายกับเพื่อนบ้านก็เล็งเห็นว่า ทหารระดับสูงของไทยอาจช่วยเปิดช่องทางค้าขายได้ง่ายขึ้น กลายเป็นโอกาสอีกอย่างหนึ่งที่ทหารไทยจะได้รับผลประโยชน์จากอำนาจและตำแหน่งที่มี

ที่กล่าวมานี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของข้อมูลในหนังสือเท่านั้น เนื้อหาอื่นๆ ยังมีอีกมากมาย แต่ในที่นี้เราก็ได้ข้อสรุประดับหนึ่งแล้วว่า ทุนเป็นปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับอำนาจของทหารไทยมาอย่างยาวนาน ดังนั้นสำหรับใครก็ตามที่ต้องการจะปฏิรูปกองทัพให้เป็นไปตามหลักประชาธิปไตยที่รัฐบาลพลเรือนต้องคุมกองทัพ ก็จะต้องไม่ลืมว่าการทำเช่นนั้นจะไม่เพียงทำให้กองทัพสูญเสียอำนาจเท่านั้น แต่ยังอาจเสียผลประโยชน์ที่เป็นตัวเงินไปอีกมหาศาล