วุฒิสภาลากตั้ง 2562: เมื่อธรรมาภิบาลหมดความหมาย

การยกโขยงเข้าสภาของ “ส.ส. ไม่พึงมี” (เพราะได้เสียงโหวตทั่วประเทศไม่ถึงราว 70,000 เสียง ซึ่งเป็นเกณฑ์ ส.ส. พึงมี 1 คน) 11 พรรค ส่งผลให้รัฐสภาปี 2562 เป็นสภาที่มีจำนวนพรรคการเมืองมากถึง 26 พรรค มากที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติไทย และทำให้น่าข้องใจอย่างยิ่งว่า รัฐบาลที่นำโดย พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคสช. จะบริหารงานไปได้สักกี่น้ำ

โดยเฉพาะในเมื่อ ณ วันที่ผู้เขียนเขียนอยู่นี้ (กลางเดือนมิถุนายน 2562) การเลือกตั้งผ่านไปแล้วเกือบสามเดือน รัฐบาลใหม่ยังฟอร์มไม่สำเร็จ เรายังไม่เห็นหน้าค่าตาของคณะรัฐมนตรี เห็นแต่ข่าวแย่งเก้าอี้และทวงบุญคุณไม่เว้นแต่ละวัน

พล.อ. ประยุทธ์ ได้สมญา “นายก 500” เพราะเสียงสนับสนุนจาก ส.ส. และ ส.ว. (สมาชิกวุฒิสภา) ที่ยกมือให้นั้นนับรวมได้ 500 คนพอดี ชัดเจนว่าถ้าไม่ได้เสียงจาก “ส.ว. ลากตั้ง” (คือเป็น ส.ว. ที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด ซึ่งผู้เขียนเคยคำนวณว่า ส.ว. 1 คน มีเสียงในการเลือกนายกฯ เท่ากับประชาชนราว 102,800 คน) ตำแหน่งนายกฯ ก็อาจตกเป็นของแนวร่วม 7 พรรคที่ชนะการเลือกตั้ง (ตรงนี้ต้องหมายเหตุว่า “ชนะ” ต้องนับจากเสียง ส.ส. ตามธรรมเนียมปฏิบัติ ไม่ใช่คะแนนเสียงรวมของพรรคเดียวทั้งประเทศหรือ ‘popular vote’ แบบที่ฝ่ายเชียร์ คสช. พยายามบิดเบือน เพราะไทยใช้ระบบเลือก ส.ส. ไม่ใช่เลือกนายกฯ ทางตรง—ผู้เขียนคิดว่าลำพังการต้องเขียนหมายเหตุประกอบนี้ก็สะท้อนความตกต่ำของสังคมไทยได้เป็นอย่างดี)

พล.อ. ประยุทธ์ ได้สมญา “นายก 500” เพราะเสียงสนับสนุนจาก ส.ส. และ ส.ว. ที่ยกมือให้นั้น นับรวมได้ 500 คนพอดี ชัดเจนว่าถ้าไม่ได้เสียงจาก “ส.ว. ลากตั้ง” ตำแหน่งนายกฯ ก็อาจหลุดมือไป

ส.ว.ลากตั้ง กับ สภาฝักถั่ว

ใครที่เคยมองโลกในแง่ดีว่า ส.ว. ลากตั้งหลายคนเป็นอิสระ คิดเองได้ ไม่ใช่ทุกคนหรอกที่จะยกมือโหวตให้นายก 500 ก็ได้เห็นแล้วว่าคิดผิด เพราะ ส.ว. ลากตั้งทุกคนทั้งสภา ต่างก็ยกมือเป็นฝักถั่ว ไม่มีใครคิดเป็นอื่นแม้แต่คนเดียว

หลายคนคงไม่แปลกใจเมื่อเห็นว่า ส.ว. มีอาชีพ “ทหาร” มากที่สุดถึง 90 คน คิดเป็นร้อยละ 36 ตำรวจ 14 คน รวมทหารและตำรวจ 104 คน คิดเป็นร้อยละ 42 ของทั้งวุฒิสภา ที่เหลืออีก 146 คนซึ่งเป็นพลเรือนส่วนใหญ่ก็เป็นข้าราชการ ทั้งสภามีมากถึง 136 คน หรือร้อยละ 54 ที่เคยรับตำแหน่งต่างๆ ใน “แม่น้ำ 5 สาย” ซึ่งแต่งตั้งโดย คสช. ไม่ว่าจะเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สมาชิก คสช. รัฐมนตรีในรัฐบาล คสช. สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) หรือสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) หลายคนมีตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้มากกว่าหนึ่งหรือสองแห่ง

การที่บางคนขนานนามวุฒิสภาชุดนี้ว่า “สภาลูกสมุน” หรือ “สภาพวกพ้องน้องพี่” จึงไม่เกินความจริงแต่อย่างใด

เมื่อสถานการณ์เอียงข้างอย่างชัดเจนเช่นนี้ หลายคนอาจลืมไปแล้วว่า วุฒิสภาไม่ได้มีหน้าที่สนับสนุนรัฐบาล แต่มีหน้าที่ถ่วงดุล คานดุล กลั่นกรองร่างกฎหมายที่เสนอเข้ามาในรัฐสภา

หลักการธรรมาภิบาลพื้นฐานที่สำคัญ อย่างเช่นการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน จึงเป็นเรื่องที่ขาดไม่ได้ หากยังคาดหวังให้วุฒิสภาทำหน้าที่ถ่วงดุล-คานดุล-กลั่นกรอง อย่างที่ควรเป็น

ส.ว. มีอาชีพทหารและตำรวจ 104 คน คิดเป็นร้อยละ 42 ของทั้งวุฒิสภา อีก 146 คนซึ่งเป็นพลเรือนส่วนใหญ่ก็เคยรับตำแหน่งต่างๆ ใน “แม่น้ำ 5 สาย” ซึ่งแต่งตั้งโดย คสช.

แต่ก่อน สังคมไทยเคยตื่นตัวเรื่อง “สภาผัวเมีย”

เมื่อไม่กี่ปีมานี้เอง สังคมไทยเคยตื่นตัวเรื่อง “สภาผัวเมีย” หรือการเอาญาติหรือคู่สมรสมาดำรงตำแหน่งในวุฒิสภา ต่อมาในปี 2556 ส.ส. และ ส.ว. รวม 308 คน เข้าชื่อเสนอญัตติให้รัฐสภาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมประเด็นที่มาของสมาชิกวุฒิสภา ให้กลับไปใช้ระบบ ส.ว. เลือกตั้งทั้งหมด (ระบบเดิมในรัฐธรรมนูญ 2540) แทนที่จะเป็นแต่งตั้งกึ่งหนึ่งตามรัฐธรรมนูญ 2550 และเสนอยกเลิกข้อจำกัดอื่นๆ เช่น ยกเลิกข้อห้ามบุคคลลงสมัครรับเลือกตั้งในมาตรา 115(5) เพื่อเปิดทางให้บุคคลที่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของ ส.ส. หรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง สามารถลงเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้

การยื่นญัตตินี้ส่งผลให้ ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ และกลุ่ม “49 ส.ว.” ยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับที่มา ส.ว. ดังกล่าวนั้น เข้าข่าย “การกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศ โดยวิธีทางที่ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ” ขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 68 วรรคหนึ่งหรือไม่

ในวันที่ 20 พฤศจิกายน 2556 ศาลรัฐธรรมนูญมีมติ 6 ต่อ 3 ว่า กระบวนการของการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็น “การกระทำที่มิชอบด้วยรัฐธรรมนูญ” และมีมติ 5 ต่อ 4 เห็นว่า เนื้อหาการแก้ไขเป็น “การกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศ โดยวิถีทางที่ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ” แต่ยังไม่เข้าเงื่อนไขที่จะยุบพรรค จึงให้ยกคำร้องในส่วนของการยุบพรรคการเมืองและเพิกถอนสิทธิทางการเมืองผู้บริหารพรรคการเมือง โดยตุลาการศาลได้วินิจฉัยเนื้อหาเรื่องที่มาของ ส.ว. ไว้ว่า

“สำหรับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้ เป็นการแก้กลับไปสู่จุดบกพร่องที่เคยปรากฏแล้วในอดีต…เป็นความพยายามนำประเทศให้ถอยหลังเข้าคลอง ทำให้วุฒิสภากลับไปเป็นสภาญาติพี่น้อง สภาของครอบครัวหรือสภาผัวเมีย สูญเสียสถานะและศักยภาพแห่งการเป็นสติปัญญาให้สภาผู้แทนราษฎร กลายเป็นเพียงเสียงสะท้อนของปวงชนเพื่อที่จะทำลายสาระสำคัญของการมีสองสภา นำไปสู่การผูกขาดอำนาจและขาดการมีส่วนร่วมของปวงประชาหลากสาขาอาชีพ เป็นการกระทบต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และเปิดช่องให้ผู้ร่วมกระทำการครั้งนี้กลับมีโอกาสได้อำนาจที่ไม่ได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้”

ส.ว. จากความไม่โปร่งใสและผลประโยชน์ทับซ้อน

ผู้เขียนเห็นว่า คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2556 ข้างต้น หลายส่วนยังใช้ได้ดีกับ ส.ว. ลากตั้งชุดนี้เช่นกัน เพราะความไม่โปร่งใสและผลประโยชน์ทับซ้อนปรากฏอย่างโจ๋งครึ่มตั้งแต่กระบวนการสรรหา ซึ่งมีปัญหาตั้งแต่คำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหา ส.ว. ไม่เคยปรากฏต่อสาธารณะ เพราะไม่เคยประกาศในราชกิจจานุเบกษา มีข้อกังขาว่างบประมาณ 1,300 ล้าน ในการเลือก ส.ว. พวกพ้องน้องพี่ใช้ไปอย่างไร และที่น่าเกลียดและน่าตกใจที่สุดก็คือ กรรมการสรรหา ส.ว. 6 ใน 10 คน “แต่งตั้งกันเอง” เป็น ส.ว. (แถมยังมีข้อแก้ตัวตลกๆ ว่า ไม่ได้แต่งตั้งตัวเอง ดังนั้นไม่เป็นไร!) ส่วนกรรมการสรรหาอีก 3 คนก็ไม่ได้เป็น ส.ว. เพียงเพราะรอเป็นรัฐมนตรี!

ผู้เขียนเห็นด้วยกับหลายท่านที่ให้ความเห็นว่า การให้ คสช. เลือก ส.ว. เพื่อกลับมาโหวตให้หัวหน้า คสช. เป็นนายกฯ นั้น นอกจากจะน่าเกลียดสุดขีดแล้ว ยังเข้าข่าย “การกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์” ตามมาตรา 114 ในรัฐธรรมนูญ 2560

มิหนำซ้ำ คณะกรรมการสรรหา ส.ว. ซึ่งส่วนใหญ่เป็นทหารและตำรวจ กรรมการทุกคนมีตำแหน่งอยู่แล้วใน คสช. หรือรัฐบาล คสช. ข้อเท็จจริงข้อนี้ชัดเจนว่าผิดมาตรา 269(1) ในรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งระบุว่า คสช. ต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหา ส.ว. “จากผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีความรู้และประสบการณ์ด้านต่างๆ และมีความเป็นกลางทางการเมือง”

แต่คณะกรรมการสรรหา ส.ว. ไม่มีทั้งความหลากหลายของผู้ทรงคุณวุฒิ และไร้ซึ่งความเป็นกลางทางการเมืองอย่างชัดเจนตั้งแต่แรก (แม้จะมีความพยายามเบี่ยงประเด็น ไพล่ไปพูดเรื่องความรู้ความสามารถก็ตาม)

การให้ คสช. เลือก ส.ว. เพื่อกลับมาโหวตให้หัวหน้า คสช. เป็นนายกฯ นั้น นอกจากจะน่าเกลียดสุดขีดแล้ว ยังเข้าข่าย “การกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์”

องค์ประกอบ ส.ว. ที่เป็น “พวกเดียวกัน” กับรัฐบาลอย่างเลวร้ายยิ่งกว่า “สภาผัวเมีย” ในอดีต รวมถึง “ผลงานชิ้นแรก” นั่นคือการพร้อมใจยกมือโหวตนายกฯ ก็น่าจะพอบอกได้ว่า วุฒิสภาชุดนี้ไม่น่าจะทำหน้าที่คานดุลรัฐบาล และกลั่นกรองกฎหมายได้อย่างเป็นอิสระ อย่างที่ควรเป็นแม้แต่น้อย

เรื่องแย่ๆ ที่ไม่แคร์ธรรมาภิบาล ตั้งแต่การแต่งตั้งกรรมการสรรหากันเองเป็น ส.ว. ทำให้ธรรมาภิบาลหมดความหมายโดยปริยาย นับเป็นการ “นำประเทศให้ถอยหลังเข้าคลอง” และ “ทำลายสาระสำคัญของการมีสองสภา นำไปสู่การผูกขาดอำนาจและขาดการมีส่วนร่วมของปวงประชาหลากสาขาอาชีพ เป็นการกระทบต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ดังคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2556

ผู้เขียนเห็นว่า ในเมื่อการสรรหา ส.ว. ลากตั้ง ผิดรัฐธรรมนูญ 2560 อย่างชัดเจนอย่างน้อยสองมาตราดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น อีกไม่ช้าเราคงได้เห็นการยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ

น่าติดตามว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะใช้บรรทัดฐานเดียวกันกับที่เคยวินิจฉัยในปี 2556 หรือไม่อย่างไร.