ทำความรู้จัก ‘กฎหมายหุ้มปืน’ มรดกจากคสช.

เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน 2562 ที่ผ่านมา ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีนัดพิจารณาญัตติด่วน เรื่องขอให้สภาผู้แทนราษฎร ตั้งกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญเพื่อศึกษาผลกระทบจากการกระทำตามประกาศและคำสั่งของ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และการใช้อำนาจของหัวหน้า คสช. ตามมาตรา 44  ที่เสนอโดย ปิยบุตร แสงกนกกุล สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อและเลขาธิการพรรคอนาคตใหม่ ซึ่งสภาจะต้องลงมติกันอีกครั้ง ว่าจะยอมให้แต่งตั้ง กมธ. วิสามัญเรื่องมาตรา 44 หรือไม่

ในตอนที่เสนอญัตติ ปิยบุตร แสงกนกกุล จากพรรคอนาคตใหม่ อภิปรายในสภาว่า การที่ คสช. ยึดอำนาจ เป็นเผด็จการ มีทั้งกำลัง อาวุธ ใช้บังคับได้ แต่ทว่าก็เลือกใช้มาตรการทางกฎหมาย (ประกาศ-คำสั่งคสช. และคำสั่งหัวหน้าคสช.) เพื่อเปลี่ยนรูปความต้องการของคสช. ให้เป็นกฎหมาย และอ้างกฎหมายนั้นเพื่อบีบบังคับผู้อื่นให้ทำตาม เปรียบเสมือนเอากฎหมายมาห่อหุ้มปืนเอาไว้ ทำให้การใช้อำนาจที่ดูดิบเถื่อนแบบ คสช. ดูนิ่มนวลขึ้น โดยอ้างความชอบธรรมว่าปฏิบัติตามกฎหมาย

การตั้ง กมธ.วิสามัญชุดดังกล่าวเป็นที่น่าจับตาอย่างมาก เนื่องจาก แม้ว่าสถานะของคสช. จะสิ้นสุดลง แต่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ยังให้การรับรองบรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำของคสช. หรือของหัวหน้าคสช. ให้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ทำให้อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจที่ไม่สามารถตรวจสอบได้ แม้ว่าบรรดาประกาศและคำสั่งดั่งกล่าวจะส่งผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้างก็ตาม

ทั้งนี้ ก่อนจะไปถึงวันลงมติในสภาเพื่อแต่งตั้ง กมธ.วิสามัญ ชุดดังกล่าว จึงอยากจะชวนทำความรู้จัก ‘กฎหมายหุ้มปืน’ มรดกตกทอดจากคสช. ว่าอำนาจพิเศษแบบไหนที่คสช. เคยใช้ และแบบไหนที่ยังคงหลงเหลืออยู่

‘กฎหมายหุ้มปืน’ อำนาจพิเศษยุคคสช.

หลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 คสช. ได้ใช้อำนาจพิเศษในหลายลักษณะด้วยกัน แต่พอจะแบ่งตามชื่อเรียกได้อย่างน้อย 3 อย่าง ได้แก่ ประกาศคสช. คำสั่งคสช. และคำสั่งหัวหน้าคสช. 

ประกาศคสช.และคำสั่งคสช. เป็นรูปแบบต้นๆ ในการใช้อำนาจของคสช. โดยอ้างสถานะความเป็น ‘รัฏฐาธิปัตย์’  เมื่อ คสช. เข้ายึดอำนาจการปกครองประเทศได้สำเร็จ จึงใช้อำนาจออกประกาศอะไรก็ได้ในนามผู้ถืออำนาจการปกครองสูงสุด และเพื่อให้การใช้อำนาจดังกล่าวมีความมั่นคงถาวร จึงต้องเขียนรับรองการใช้อำนาจไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) ปี 2557 ในมาตรา 47 ว่าให้บรรดาประกาศและคำสั่งคสช. ที่ใช้ก่อนหน้ารัฐธรรมนูญชั่วคราวฯ ใช้บังคับให้ถือว่าชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยรัฐธรรมนูญและถือเป็นที่สุด

ส่วนคำสั่งหัวหน้าคสช. เป็นรูปแบบการใช้อำนาจหลังมีรัฐธรรมนูญชั่วคราวฯ ปี 2557 ซึ่งอยู่ในมาตรา 44 ที่ระบุให้หัวหน้า คสช. มีอำนาจออกคำสั่งอย่างไรก็ได้ที่เห็นเป็นการจำเป็นเพื่อป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อย หรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ ฯลฯ ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร หรืออำนาจตุลาการ ก็ตาม

ตลอดระยะเวลากว่า 5 ปี ที่คสช. อยู่ในอำนาจมีการใช้อำนาจพิเศษ แบ่งเป็นประกาศคสช.อย่างน้อย 132 ฉบับ และคำสั่งคสช. อย่างน้อย. 214 ฉบับ และคำสั่งหัวหน้าคสช. อย่างน้อย 211 ฉบับ แม้ว่าจะมีการยกเลิกบางฉบับไปบ้างแล้ว แต่ประกาศและคำสั่งอื่นๆ ที่ยังไม่ได้ถูกยกเลิกยังมีสถานะเป็นกฎหมายที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ให้การรับรองอยู่ ทำให้การตรวจสอบการใช้อำนาจพิเศษดังกล่าวทำไม่ได้ และทำให้อำนาจที่จำกัดสิทธิเสรีภาพประชาชนยังคงมีผลอยู่ไม่ได้รับการชำระล้าง

กฎหมายหุ้มปืนบางฉบับ ‘ใช้แล้วทิ้ง’ สิ้นสุดอัตโนมัติ

ลักษณะการใช้อำนาจอย่างหนึ่งของคสช. คือ การออกประกาศหรือคำสั่งที่มีลักษณะ ‘ใช้แล้วทิ้ง’ กล่าวคือ เป็นการใช้อำนาจผ่านการออกประกาศหรือคำสั่งที่มีผลชั่วคราวเพื่อให้เกิดผลลัพธ์บางอย่าง เมื่อได้ผลตามที่คาดหวังแล้วให้ถือว่าคำสั่งดังกล่าวสิ้นสุดลงโดยอัตโนมัติ

ตัวอย่างชัดเจนของการใช้อำนาจในลักษณะดังกล่าวคือ คำสั่งคสช. ที่เรียกบุคคลให้ไปรายงานตัว ภายใต้คำสั่งดังกล่าวเมื่อบุคคลได้มารายงานตัวต่อคสช. แล้ว ก็ให้ถือว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นที่สิ้นสุดโดยอัตโนมัติ ที่ผ่านมา คสช. ออกคำสั่งดังกล่าวไปอย่างน้อย 36 ฉบับ มีคนถูกเรียกไปรายงานตัวโดยไม่ทราบเหตุผลและไม่ทราบสถานที่ควบคุมตัวอย่างน้อย 292 คน โดยกลุ่มคนที่ถูกเรียกไปรายงานตัวประกอบไปด้วยกลุ่มนักการเมือง นักวิชาการ นักกิจกรรมทางการเมือง สื่อมวลชน โดยเฉพาะกลุ่มคนที่มีแนวโน้มจะเป็นคู่ขัดแย้งหรือต่อต้านคสช.

หรืออย่างคำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 4/2561 เพื่อสั่งให้ สมชัย ศรีสุทธิยากร กรรมการการเลือกตั้ง (ในขณะนั้น) หยุดปฏิบัติหน้าที่กรรมการการเลือกตั้ง โดยให้เหตุผลว่า มีพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสมในกรณีให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนถึงความเห็นเกี่ยวกับกระบวนการและกําหนดการการเลือกตั้ง และสมชัยสมัครเข้าเป็นเลขาธิการ กกต. ชุดใหม่ โดยไม่ได้ลาออกจากตำแหน่งก่อน ซึ่งถือเป็นการกระทําที่เข้าข่ายเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์

กฎหมายหุ้มปืนบางฉบับ ‘ใช้แล้วยังมีผลต่อเนื่อง

ลักษณะถัดมาของการใช้อำนาจพิเศษในยุคคสช. คือ การออกประกาศและคำสั่งที่ ‘ใช้แล้วยังมีผลต่อเนื่อง’ กล่าวคือ เป็นการใช้อำนาจผ่านการออกประกาศหรือคำสั่งเฉพาะเรื่องแต่จะมีผลต่อเนื่อง

ยกตัวอย่างเช่น คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 เรื่อง การยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม สำหรับการประกอบกิจการบางประเภท ที่มีการยกเว้นข้อจำกัดทางกฎหมายเรื่องพื้นที่ตั้งโรงงานหรือกิจการที่เกี่ยวข้องการผลิตพลังงานและการจัดการขยะของเสียสิ่งปฏิกูล ตามกฎกระทรวงฯ ผังเมืองรวมที่บังคับใช้ในพื้นที่อำเภอหรือจังหวัดนั้นๆ 

หรืออย่างการใช้คำสั่งหัวหน้าคสช. อย่างน้อย 10 ฉบับ เพื่อระงับการปฏิบัติหน้าที่ของผู้บริหารและสมาชิกสภา อปท. เพื่อทำการตรวจสอบการทุจริต ซึ่งมีนักการเมืองท้องถิ่นในระดับตั้งแต่ สภาจังหวัด สภาเทศบาล สภาตำบล ถูกระงับตำแหน่งถึง 192 คน หากตรวจสอบแล้วไม่พบเหตุทุจริตจะมีการคืนตำแหน่งให้ 

กฎหมายหุ้มปืนบางฉบับ ‘ใช้ได้จนกว่าจะยกเลิก’

ลักษณะถัดมาของการใช้อำนาจพิเศษในยุคคสช. คือ การออกประกาศและคำสั่งที่ ‘ใช้ได้จนกว่าจะยกเลิก’ กล่าวคือ เป็นการใช้อำนาจผ่านประกาศหรือคำสั่งเพื่อกำหนดกฎเกณฑ์บางอย่างขึ้นมาเป็นการทั่วไป ให้ทุกคนต้องปฏิบัติตามจนกว่าประกาศและคำสั่งดังกล่าวจะสิ้นสุดไป 

ยกตัวอย่างเช่น ประกาศคสช. ฉบับที่ 97/2557 และ 103/2557 ที่กำหนดห้ามบุคคลและสื่อทุกประเภทสัมภาษณ์นักวิชาการ อดีตข้าราชการ และองค์กรอิสระ ในลักษณะที่อาจขยายความขัดแย้งหรือนำไปสู่ความรุนแรง และห้ามนำเสนอข้อมูลข่าวสารในลักษณะวิจารณ์การทำงานของคสช. โดยมีเจตนาไม่สุจริต ภายใต้ประกาศดังกล่าว มีสื่อโทรทัศน์ถูกลงโทษอย่างน้อย 59 ครั้ง ไม่ว่าจะเป็นการว่ากล่าวตักเตือน การสั่งให้ปรับปรุงเนื้อหารายการ การระงับการออกอากาศและการเพิกถอนใบอนุญาตประกอบกิจการ

หรืออย่างการออกประกาศ คสช. ฉบับที่ 7/2557 ห้ามมิให้ประชาชนชุมนุมมั่วสุมตั้งแต่ 5 คน ขึ้นไป และคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 ข้อ 12 ที่ห้ามมิให้ชุมนุมหรือมั่วสุมทางการเมืองตั้งแต่ 5 คนขึ้นไป แม้ว่าคำสั่งดังกล่าวจะถูกยกเลิกไปในวันที่ 11 ธันวาคม 2561 แต่ทว่ามีคนถูกตั้งข้อหาชุมนุมทางการเมืองตั้งแต่ 5 คนขึ้นไปในยุค คสช. อย่างน้อย 428 คน โดยการตั้งข้อหาบางครั้งเป็นการชุมนุมโดยสงบปราศจากอาวุธ และบางครั้งเป็นเพียงการรวมกลุ่มกันแถลงข่าว อาทิ การแถลงข่าว ‘มหาวิทยาลัยไม่ใช่ค่ายทหาร’ ของนักวิชาการมหาวิทยาลัยเชียงใหม่

กฎหมายหุ้มปืนบางฉบับ ‘ใช้แล้วยังใช้ได้อีก’

ลักษณะสุดท้ายของกฎหมายหุ้มปืนในยุคคสช. ก็คือ การใช้อำนาจที่มีลักษณะ ‘ใช้แล้วใช้ได้อีก’ กล่าวคือ เป็นการใช้อำนาจในลักษณะเป็นการถาวร เช่น การวางโครงสร้างอำนาจรัฐหรือการเพิ่มอำนาจให้กับหน่วยงานของรัฐ

ยกตัวอย่างเช่น คำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 36/2559 เรื่อง มาตรการแก้ไขปัญหาการครอบครองที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยมิชอบด้วยกฎหมาย คำสั่งดังกล่าวให้อำนาจหน่วยงานรัฐนำโดยสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (สปก.) ยึดที่ดินของ สปก. ที่ครอบครองโดยมิชอบคืนมาจัดสรรให้กับเกษตรกร ทั้งนี้ คำสั่งดังกล่าวไม่ได้ถูกยกเลิกไปและยังมีผลบังคับใช้ได้จนถึงปัจจุบันและเป็นหนึ่งในมาตรการที่จะใช้กับกรณีพิพาทในที่ดินของ ปารีณา ไกรคุปต์ ส.ส.พรรคพลังประชารัฐ 

หรืออย่าง คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 3/2558 ที่ยังให้อำนาจทหารตั้งแต่ยศร้อยตรี เรือตรี และเรืออากาศตรีซึ่งได้รับการแต่งตั้งเป็น ‘เจ้าพนักงานรักษาความสงบเรียบร้อย’ ใช้อำนาจต่างๆ ในคดีอาญาได้เช่นเดียวกับตำรวจในคดีเกี่ยวกับ ‘ความมั่นคง’ รวมทั้งกระทำการอื่นใดตามที่ คสช. มอบหมาย เช่น การควบคุมตัวหรือค้นบ้านบุคคลโดยไม่ต้องมีหมายศาล และนำตัวไปสอบสวน 7 วัน โดยไม่ระบุสถานที่ แม้ว่าคำสั่งฉบับนี้ วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีจะชี้แจงว่า คสช.ไม่มีแล้วก็ตั้งเจ้าพนักงานรักษาความสงบเรียบร้อยไม่ได้แล้ว แต่จนปัจจุบันยังไม่ชัดเจนว่าเจ้าพนักงานฯ ที่ตั้งไปแล้วจะถูกยกเลิกด้วยหรือไม่ ยังสามารถดำเนินการตามคำสั่งเดิมได้หรือไม่ เพราะคำสั่งไม่ได้ถูกยกเลิก อีกทั้งรัฐธรรมนูญยังให้การรองรับ