หลัง พ.ร.บ.งบประมาณ 2563 ผ่านสามวาระเป็นที่เรียบร้อย พรรคอนาคตใหม่จัดเวทีเสวนา ‘สรุปสิ่งที่ค้นพบ + ข้อเสนอ’ ต่อพ.ร.บ.งบประมาณของประเทศ เมื่อวันที่ 13 มกราคม 2563 โดยมีตัวแทน ส.ส. ของพรรคที่เข้าร่วมในกรรมาธิการใหญ่และอนุกรรมาธิการต่างๆ มานำเสนอ
สิ่งที่น่าสนใจของงานนี้มีขึ้นเพราะไม่บ่อยนักที่ข้อมูลมหาศาลจะมีคนนำมาสังเคราะห์และเปิดเผยอย่างเป็นระบบ รวมถึงนำเสนอภาพปัญหาในกระบวนการรัฐสภา ที่ทำให้เรารู้สึกได้ ว่ามันเข้าถึงง่ายกว่าเดิม
ปัญหาในกระบวนการจัดทำงบประมาณ
นำเสนอโดย ศิริกัญญา ตันสกุล ส.ส.บัญชีรายชื่อพรรคอนาคตใหม่
เรื่องกระบวนการพิจารณางบประมาณมีระยะเวลาอันสั้นถูกตั้งเป็นคำถาม เพราะเป็นข้อจำกัดทำให้ ส.ส. ทำงานได้ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร
ภายในระยะเวลาเพียงแค่สิบวันที่ ส.ส. ได้รับเอกสารงบประมาณจำนวน 37 เล่มให้พิจารณาล่วงหน้า รวมจำนวนมากกว่า 18,242 หน้า ถือเป็นระยะเวลาอันแสนสั้น ยังไม่นับว่า ส.ส. มีเวลาอภิปรายวาระหนึ่งกันเพียงแค่ 38 ชั่วโมง
นอกจากนี้ สัดส่วนของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา พ.ร.บ.งบประมาณฯ ซึ่งรัฐบาลมีจำนวนเสียงฝ่ายข้างมากในกรรมาธิการค่อนข้างเบ็ดเสร็จ กมธ.จะทำหน้าที่ดูรายละเอียดงบประมาณของหน่วยงานต่างๆ และเรียกหน่วยงานนั้นๆ มาชี้แจงหากมีข้อข้องใจใด
หน่วยงานที่รับงบประมาณแผ่นดินมีมากมายหลายหน่วยงาน จำแนกเป็น 225 ส่วนราชการ กระจายไปทุกจังหวัดทั่วประเทศ รวมถึง 82 มหาวิทยาลัย 25 รัฐวิสาหกิจ 20 กองทุน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีก 78 แห่ง ด้วยจำนวนมหาศาลและต้องพิจารณากันให้แล้วเสร็จใน 105 วันตามกฎหมาย จึงต้องตั้งอนุกรรมาธิการเพื่อดูเรื่องต่างๆ แยกไป โดยแบ่งอนุกรรมาธิการเป็น 6 ชุดตามลักษณะการเบิกจ่าย คือ
- อนุ กมธ.แผนบูรณาการแก้ปัญหาชายแดนใต้
- อนุ กมธ.การศึกษาและกองทุนหมุนเวียน
- อนุ กมธ.ท้องถิ่น จังหวัดและกลุ่มจังหวัด
- อนุ กมธ.ครุภัณฑ์ ที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง
- อนุ กมธ. อบรม สัมมนา และรายจ่ายอื่นๆ
- อนุ กมธ.ข้อสังเกต – ไม่ต้องดูงบประมาณ เพียงรวมข้อสังเกต
หากลองพิจารณา ว่าอนุกรรมาธิการใดที่ต้องพิจารณางบประมาณสูงสุด คำตอบคือ อนุกรรมาธิการอบรม สัมมนา และรายจ่ายอื่นๆ ซึ่ง ส.ส.อนาคตใหม่เรียกด้วยชื่อเล่นว่า ‘อนุฯ จับฉ่าย’
“งบทั้งหมด 3.2 ล้านล้านบาท ส่วนใหญ่เป็นงบประจำ และรัฐบาลนำไปใช้ตามที่ได้หาเสียงไว้น้อยมาก ที่เราเจอก็คือ เงินช่วยเหลือเด็กแรกเกิดที่เพิ่มขึ้นหมื่นกว่าล้านกับงบค่าตอบแทน อสม.”
“ในห้องอนุฯ ทั้งหมด มีการตัดงบรวมๆ กันแล้ว 2.6 หมื่นล้าน จากนั้นมีการอุทธรณ์ สรุปแล้วตัดได้จริงเพียง 1.6 หมื่นล้าน และงบที่ตัดนั้นก็ไม่ได้ไปไหน แปรเพิ่มให้องค์กรอิสระและศาลได้เพิ่มไป 3 พันกว่าล้าน ที่เหลือให้ไปยังหน่วยจัดการศึกษาเด็กยากจนและส่งคืนหนี้กองทุนประกันสังคม”
“ปัญหาของกระบวนการพิจารณางบประมาณคือ เราตัดเป็นเปอร์เซ็นต์ เป็นตัวเลขกลมๆ ไม่ได้ตัดเป็นตัวโครงการที่ ส.ส.เห็นว่าไม่จำเป็นหรือไม่มีประสิทธิภาพ สุดท้ายแล้วหน่วยงานมีอิสระในการจัดการอยู่ดี เราจึงมีข้อเสนอให้ตัดเป็นรายโครงการจะตรงเป้ากว่า รวมทั้งสนับสนุนสำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) ให้มีงบประมาณและมีอิสระในการทำงานมากขึ้น เพราะจะเป็นหน่วยสนับสนุนที่ทำให้ ส.ส.วิเคราะห์งบได้อย่างมีประสิทธิภาพ” ศิริกัญญา ตันสกุล ส.ส.บัญชีรายชื่อพรรคอนาคตใหม่ กล่าว
เงินนอกงบประมาณ – งบกลาง
นำเสนอโดย วิโรจน์ ลักขณาอดิศร ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคอนาคตใหม่
เงินนอกงบประมาณ คือ เงินที่หน่วยงานต่างๆ หาได้ แล้วนำเงินนั้นมาลงไว้ในกองทุนหมุนเวียนต่างๆ ที่ฝากกับกระทรวงการคลัง
ในไตรมาส 3 ของปี 2562 พบว่ามีเงินนอกงบประมาณของหน่วยงานต่างๆ รวม 4.514 ล้านล้านบาท มากกว่างบประมาณรวมของประเทศเสียอีก และไม่ใช่ทุกหน่วยจะนำเงินนอกงบประมาณมาฝากคลัง มีบางแห่งที่อาจมีกฎหมายเฉพาะหรือทำข้อตกลงกับกระทรวงการคลังว่าไม่ต้องนำส่ง ดังนั้น จึงมีการคาดการณ์กันว่ามันน่าจะมีอยู่สูงถึง 8.5 ล้านล้านบาท
“จริงๆ เงินนอกงบประมาณ ตั้งต้นมาจากเงินงบประมาณนั่นเอง แต่เมื่อหน่วยงานต่างๆ เอาไปก่อร่างสร้างตัวแล้วมีรายได้ก็เอาเข้าหน่วยงาน เงินนอกงบประมาณควรโปร่งใสกว่านี้ หรือผันกลับมาใช้พัฒนาท้องถิ่นต่างๆ แต่ก่อนอื่นเราต้องรู้ก่อนว่าแต่ละหน่วยงานหาเงินได้เองเท่าไร จะได้จัดสรรได้ถูก”
ยกตัวอย่าง กระทรวงกลาโหมมีเงินนอกงบประมาณมากมายโดยเฉพาะกองทัพบก โดยอาศัยมาตรา 61 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ที่ไม่ต้องฝากไว้ที่กระทรวงการคลัง ไม่ต้องส่งคืนคลัง
“ควรแก้ไขมาตรา 61 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ให้นำเงินนอกงบประมาณทุกอย่างมาฝากไว้ที่คลังทุกกรณี จะยกเว้นได้ต้องเป็นกฎหมายระดับ พ.ร.บ. นอกจากนี้ ควรกำหนดให้หน่วยงานต้องนำส่งผลตอบแทนบางส่วนเข้ามาสมทบกับงบประจำปี เพื่อลดการกู้เงินของรัฐบาลและเพื่อกระจายงบไปสู่ท้องถิ่นมากขึ้น” วิโรจน์ ลักขณาอดิศร ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคอนาคตใหม่ เสนอ
“ที่สำคัญ ควรเคร่งครัดกับ ม.10 (6) พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ ที่ต้องนำส่งข้อมูลเงินนอกงบประมาณให้แก่สภาผู้แทนฯ ตอนนี้หน่วยงานนำส่งเฉพาะเงินนอกงบประมาณที่จะรวมกับงบประมาณเท่านั้น และต้องเคร่งครัดกับการส่งเอกสารเพิ่มเติมตามที่ กมธ.ร้องขอด้วย เพราะปัจจุบันขอไปแล้วไม่ส่งมาก็ไม่มีผลอะไรเลย”
ในส่วนของงบกลางซึ่งเป็นงบก้อนใหญ่ที่กันไว้ใช้ยามจำเป็นและฉุกเฉิน ซึ่งต้องอาศัยการตีความ รวมถึงเงินบำเหน็จบำนาญ ที่วิโรจน์เปรียบเปรยว่า คือขีปนาวุธสำหรับให้ฝ่ายบริหารใช้ต่อกรกับรัฐราชการ
งบกลางถูกกำหนดไว้ให้อยู่ที่ร้อยละ 2-3 ของงบประมาณทั้งหมด ปี 2563 กำหนดไว้ที่ 96,000 ล้านบาท หรือร้อยละ 3 ของงบประมาณ
“เมื่อดูสถิติย้อนหลังจะพบว่า งบกลางที่ตั้งไว้เหลือตลอด ปีนี้เหลือเวลาใช้งบอีกเพียง 6 เดือนเท่านั้น แล้วทำไมจึงตั้งไว้สูงกว่าปีก่อนด้วยซ้ำ เราขอตัดเหลือ 64,000 ล้านซึ่งยังอยู่ในวินัยการเงินการคลังที่กำหนดไว้ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 2” วิโรจน์กล่าว แต่อย่างไรก็ดี ในการพิจารณาของกรรมาธิการ กลับตัดไม่ได้เลยสักบาท”
“ข้ออ้างว่าถ้ามีกรณีที่ฉุกเฉินตั้งงบไว้ต่ำเดี๋ยวจะไม่พอ เรื่องนี้ไม่เป็นความจริง เพราะกฎหมายยังกำหนดให้เบิกในส่วนอื่นได้อีกเป็นจำนวนมาก หรือเป็นเพราะกังวลกันว่าหากไปเอาจากส่วนอื่นจะตอบคำถามไม่ได้ว่าเอาไปทำอะไร เวลามีความเดือดร้อนของประชาชน น้ำแล้ง ฝุ่นควัน ก็ไม่เห็นมีการพูดว่าจะใช้งบกลางแต่อย่างใด”
วิโรจน์ตั้งข้อสังเกตว่า เหตุที่งบประมาณส่วนนี้ตัดลดไม่ได้เลยนั้น เพราะเงินส่วนนี้มักถูกนำไปเติมในโครงการที่ถูกสภาตัดงบ ใช้ในโครงการประชานิยมต่างๆ ซึ่งหลายครั้งอาจเป็นการจัดซื้อตามอำเภอใจโดยไม่จำกัดวงเงิน ไม่มีการเปิดเผยความจำเป็นให้ประชาชนทราบ
การปฏิรูประบบราชการล้มเหลว
นำเสนอโดย ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ ส.ส.พรรคอนาคตใหม่
งบจังหวัด กลุ่มจังหวัดและงบบูรณาการพัฒนาพื้นที่ระดับภาค ไม่ใช่งบระดับท้องถิ่น แต่เป็นงบระดับภูมิภาคที่ขึ้นกับผู้ว่าราชการจังหวัดและคณะกรรมการกลุ่มจังหวัด ในยุค คสช. นับแต่ปี 2558 เป็นต้นมา งบประมาณส่วนนี้เพิ่มขึ้น 1.5 เท่าตัว
ในส่วนของงบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีงบที่จัดสรรได้เอง 18.2% หรือเป็นรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง ซึ่งส่วนนี้รัฐไม่เข้าไปแทรกแซง อีกส่วนคือ เงินอุดหนุน 11.3% หรือ 308,000 ล้านบาท ซึ่งงบส่วนนี้ต้องผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร
นิยามของงบอุดหนุนนั้น แต่เดิมออกแบบให้มีสองประเภท คือ 1. งบเฉพาะกิจ – อปท.ต้องเขียนโครงการให้กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นอนุมัติ คิดเป็นงบ 10% ซึ่งเป็นงานส่วนที่ไม่มีอิสระในการใช้งบ 2. เงินอุดหนุนทั่วไป ที่รัฐบาลต้องจัดสรรให้ คิดเป็น 90%
ในความเป็นจริง เงินอุดหนุนทั่วไปถูกแบ่งเป็นแบบระบุวัตถุประสงค์ นั่นคือ ส่วนกลางกำหนดนโยบายลงไปแล้ว เช่น เบี้ยคนชรา, เงินพัฒนาเด็กเล็ก, การถ่ายโอนบุคลากร, งบค่าตอบแทน อสม.ฯลฯ และแบบไม่ระบุวัตถุประสงค์ ที่ต้องผ่านการตราเป็นข้อบัญญัติของท้องถิ่นก่อน เช่น นมโรงเรียน อาหารกลางวัน การศึกษาขั้นพื้นฐานฯลฯ เรียกว่าท้องถิ่นมีอำนาจตามกฎหมาย แต่ไม่มีอิสระในการจัดสรรงบ
ส่วนสุดท้าย คือ เงินอุดหนุนตามอำนาจหน้าที่ ซึ่งท้องถิ่นมีอิสระที่จะนำเอาไปทำถนน ขุดคลอง ฯลฯ ตามการตัดสินใจของตนเอง
ถ้านับเฉพาะเงินอุดหนุนตามอำนาจหน้าที่ที่ท้องถิ่นมีอิสระในการใช้จ่าย คิดเป็นเพียง 18% ของเงินอุดหนุนทั่วไป (308,000 ล้าน) เท่านั้น ดังนั้น เท่ากับท้องถิ่นมีอิสระจะใช้เงินไม่ถึง 25% ของงบทั้งหมดตามที่กฎหมายกำหนด
พรรคอนาคตใหม่ เสนอให้จัดงบประมาณให้กระจายคน เงิน อำนาจให้ท้องถิ่น โดยการ
- แยกเงินอุดหนุนตามอำนาจหน้าที่ออกจากเงินอุดหนุนทั่วไปให้ชัดเจน หลังจากนั้น กลับไปแก้ พ.ร.บ. แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ มาตรา 30(4) เพราะเดิมกำหนดการกระจายเงินอย่างเดียว ต้องเพิ่มเนื้อหาของ “อิสระในการใช้จ่ายเงิน” เข้าไปในกฎหมายด้วย
- การจัดสรรเม็ดเงินงบประมาณต้องสร้างสูตรการกระจายรายได้ ยกตัวอย่างโมเดลจากญี่ปุ่นซึ่งช่วยให้การกระจายอำนาจลดความเหลื่อมล้ำได้สำเร็จ นั่นคือ (ความต้องการใช้งบประมาณของท้องถิ่น x จำนวนหัวประชากร) – เงินที่ท้องถิ่นหาได้ = เงินที่รัฐต้องจัดสรรให้ท้องถิ่นนั้น
ข้อเสนอต่อการจัดสรรงบประมาณ
ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่กล่าวว่า งบประมาณต้องเป็นกลไกที่ใช้แก้ไขปัญหาหลักๆ ของประเทศ ซึ่งพรรคฯ วิเคราะห์ปัญหาหลักของประเทศว่าได้แก่ 1.ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ 2.สภาวะเศรษฐกิจย่ำแย่ 3.การใช้งบประมาณไม่มีประสิทธิภาพ 4.ระบบรัฐราชการรวมศูนย์ 5.ขีดความสามารถในการแข่งขันลดลง
เขามองว่า งบประมาณคือ ตัวแทนความฝันว่ารัฐบาลต่างๆ วาดภาพสังคมไว้แบบใด ก็จะจัดการงบประมาณไปในแบบนั้น หากดูจากงบปี 2563 ที่เพิ่งผ่านสภา จะเห็นภาพเด่นชัดสองเรื่องในการจัดการงบประมาณ คือ 1.ทำให้ผู้มีอำนาจครองอำนาจไว้ต่อไปได้ 2.ซื้อความภักดีจากเครือข่าย
ธนาธรเสนอฐานคิดใหม่ในการจัดการงบประมาณ ว่าควรเปลี่ยนงบดำเนินการให้เป็นงบลงทุน
เปลี่ยนอำนาจการตัดสินใจจากส่วนกลางเป็นอำนาจท้องถิ่น เปลี่ยนเมกะโปรเจกต์ในไม่กี่จังหวัดใหญ่ เป็นโครงการขนาดย่อยกระจายในจังหวัดอื่นๆ และเปลี่ยนสวัสดิการแบบอนาถา เป็นสวัสดิการถ้วนหน้า
วิธีการปรับงบประมาณมีหลากหลายรูปแบบ บางอย่างก็จะเป็นการพัฒนาอุตสาหกรรมใหม่ให้เกิดขึ้นในประเทศไทยทดแทนการนำเข้าไปด้วยในตัว เช่น การเน้นรถไฟรางเบาในจังหวัดขอนแก่น เชียงใหม่ โคราช ภูเก็ต ซึ่งสามารถใช้เทคโนโลยีในประเทศได้เกือบหมดและจะเกิดการจ้างงานมหาศาล รวมถึงการทำ zero-based budgeting หรือตัดส่วนที่ไม่จำเป็นออก
“ผมเชื่ออย่างยิ่งว่าเรามีทรัพยากรเพียงพอที่จะจัดสรร ทำให้คนไทยทุกคนเท่าเทียม ประเทศไทยเท่าทันโลกได้มากกว่านี้” ธนาธรกล่าวปิดท้ายผลงานของการเป็นพรรคฝ่ายค้านและได้เข้าไปสำรวจงบประมาณประเทศเป็นครั้งแรกของพรรคนี้
Fact Box
ชมบันทึกการถ่ายทอดสดย้อนหลัง การชำแหละงบประมาณ 2563 ได้ที่นี่
