กรณีบ้านพักตุลาการ: เมื่อป่าแหว่งเพราะกฎหมายโหว่

หนึ่งในความท้าทายของการออกแบบกฎหมายสิ่งแวดล้อม คือการทำความเข้าใจและออกแบบกฎหมายให้สอดคล้องกับกฎที่มีอยู่แล้วดั้งเดิม นั่นคือ กฎของธรรมชาติที่ดำรงอยู่ในระบบนิเวศ และกติกาหรือคติความเชื่อของชุมชนท้องถิ่น ซึ่งพัฒนามาจากวิถีชีวิตที่ผูกพันกับทรัพยากรธรรมชาตินั้น ๆ

อย่างไรก็ตาม หากดูภาพรวมแล้ว กฎหมายเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของไทยมอบอำนาจให้รัฐส่วนกลางตัดสินใจเป็นหลัก ผ่านการกระจายไปตามกระทรวง กรม กองต่างๆ ตามประเภทของทรัพยากรนั้นๆ เช่น ป่าไม้ ที่ดิน สัตว์ป่า แม่น้ำ ทะเล แร่ น้ำมัน โดยมาจากฐานคิดว่า รัฐจะบริหารจัดการอย่างเป็นกลางและเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ

การออกแบบกฎหมายหนึ่งเดียว บังคับเหมือนกันหมด (One size fits for all) ที่ดึงเอาการตัดสินใจไปอยู่ที่ราชการส่วนกลาง ในหลายกรณีทำให้ขาดความยืดหยุ่น ไม่สอดคล้องกับความหลากหลายที่สัมพันธ์เป็นหนึ่งเดียวของระบบนิเวศและกฎกติกาดั้งเดิมของคนในแต่ละท้องถิ่น การกล่าวอ้างความถูกต้องตามกฎหมายหนึ่งของรัฐ จึงอาจไม่ถูกต้องตามกฎที่มีอยู่ดั้งเดิมนั้นก็ได้

นั่นคือหนึ่งเหตุผล ที่ว่า ทำไมศาลยุติธรรมจึงดูเหมือนคุยกับสังคมคนละภาษา

กฎหมายเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของไทยมอบอำนาจให้รัฐส่วนกลางตัดสินใจเป็นหลัก โดยมาจากฐานคิดว่า รัฐจะบริหารจัดการอย่างเป็นกลางและเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ

กรณีบ้านพักตุลาการเชิงดอยสุเทพน่าจะถือเป็นความขัดแย้งขั้นรุนแรงมากที่สุดระหว่างศาลยุติธรรมกับคนในสังคม ความถูกต้องตามกฎหมายและคำยืนยันถึง ‘การรักษาสิ่งแวดล้อม’ ของศาล ไม่เพียงพอให้คนเชียงใหม่และสังคมวงกว้างยอมรับโครงการนี้ได้

ในแง่หนึ่ง นอกเหนือจากศาลยุติธรรมในฐานะเจ้าของโครงการแล้ว หน่วยงานที่ต้องรับผิดชอบร่วมกันคือกรมธนารักษ์และกระทรวงการคลัง ในฐานะผู้อนุมัติให้เคลียร์ที่ป่าเชิงดอยสุเทพกว่าร้อยไร่เพื่อสร้างบ้านพักในครั้งนี้

กฎหมายทำให้ ‘ความเป็นเจ้าของ’ เหนือป่าดอยสุเทพบริเวณนั้น ตกเป็นของกระทรวงการคลัง ในชื่อที่ราชพัสดุ ซึ่งจะตัดแบ่งเฉือนที่ออกไปให้หน่วยงานใดใช้ประโยชน์ก็ได้ ภายใต้หลักเกณฑ์ที่ถูกกำหนดโดยคณะกรรมการที่ราชพัสดุ ซึ่งล้วนเป็นตัวแทนจากกระทรวงและกรมต่างๆ โดยไม่มีพื้นที่ให้ประชาชนแบ่งปันหรือถ่วงดุลการตัดสินใจนั้นเลย

อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจอนุมัติอนุญาตโครงการใด ๆ ไม่ว่าจะเป็นของเอกชนหรือรัฐ ก็มักจะผูกอยู่ที่รัฐเช่นนี้อยู่แล้ว เพียงแต่ในหลายโครงการ กฎหมายกำหนดให้มีกระบวนการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมก่อนที่รัฐจะตัดสินใจเดินหน้าโครงการเหล่านั้น แม้จะมีปัญหาในทางปฏิบัติมากมาย แต่ก็ถือเป็นพื้นที่สำคัญที่ประชาชนผู้อาจได้รับผลกระทบและกลุ่มต่างๆ ในสังคม จะได้รับทราบข้อมูลโครงการ ร่วมแสดงความคิดเห็น นำเสนอข้อมูลที่หลากหลาย เพื่อนำไปสู่การตัดสินใจที่รอบด้าน และเกิดการติดตามตรวจสอบการทำหน้าที่ของรัฐตั้งแต่ก่อนเริ่มโครงการ

คำถามคือ ทำไมกระบวนการนี้กลับหายไปจากการพิจารณาอนุมัติโครงการบ้านพักตุลาการและให้ใช้ประโยชน์ที่ดินเชิงดอยสุเทพ จนนำมาสู่การก่อสร้างโครงการจนเกือบเสร็จโดยไม่ได้รับความยินยอมหรือการมีส่วนร่วมของชุมชนตั้งแต่ต้น อะไรคือช่องว่างของกฎหมายสิ่งแวดล้อมในครั้งนี้

การตัดสินใจอนุมัติอนุญาตโครงการใด ๆ มักจะผูกอยู่ที่รัฐเช่นนี้อยู่แล้ว เพียงแต่ในหลายโครงการ กฎหมายกำหนดให้มีกระบวนการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมก่อนที่รัฐจะตัดสินใจ

ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 กำหนดให้โครงการใดๆ ที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ต้องจัดทำอีไอเอ หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment – EIA) ก่อนเริ่มดำเนินกิจการ โดยกฎหมายระบุประเภทและขนาดของโครงการที่ต้องจัดทำรายงานอีไอเอไว้อย่างชัดเจน

หากเป็นประเภทและขนาดตามกฎหมาย ผู้ดำเนินโครงการต้องเข้าสู่กระบวนการศึกษาผลกระทบ เปิดเผยข้อมูลโครงการ รับฟังความคิดเห็น และนำเสนอร่างรายงานต่อสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อให้พิจารณาอนุมัติหรือแก้ไขรายงานต่อไป

หากไม่อยู่ในประเภทและขนาดตามกฎหมาย ก็ไม่ต้องจัดทำรายงานอีไอเอ แต่เจ้าของโครงการยังต้องทำรายงานศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมเบื้องต้น (Initial Environmental Examination – IEE) อยู่ หากโครงการนั้นตั้งอยู่ในพื้นที่ที่กฎหมายกำหนดให้เป็นพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อม หรือพื้นที่ชุ่มน้ำ โดยเนื้อหาไม่ได้ละเอียดและไม่ต้องเปิดเผยต่อสาธารณะแบบการจัดทำอีไอเอ

หากดูที่ลักษณะของโครงการบ้านพักตุลาการแล้วจะเห็นว่า มีความใกล้เคียงกับประเภทโครงการตามกฎหมายในลำดับที่ 27 และ 28 แต่ตัวบ้านพักมีขนาดเล็กกว่าที่กฎหมายกำหนด รวมทั้งที่ดินบริเวณนั้นไม่ได้ถูกจัดสรรภายใต้กฎหมายว่าด้วยการจัดสรรที่ดิน จึงถือว่าไม่ต้องทำรายงานอีไอเอตามกฎหมาย ทั้งที่มีข้อวิจารณ์ถึงผลกระทบสิ่งแวดล้อมทั้งต่อแหล่งน้ำชุมชน และอาจเกิดการพังทลายของหน้าดิน รวมทั้งกระทบต่อวัฒนธรรมความเชื่อของคนท้องถิ่นที่มีต่อดอยสุเทพ

ประเภทโครงการอีไอเอ

นอกจากนี้ ยังไม่มีคำชี้แจงของศาลว่าได้มีการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมเบื้องต้นแล้วหรือไม่

ที่ผ่านมา ปัญหาประตูด่านแรกที่จะเข้าสู่กระบวนการอีไอเอมีปัญหาเช่นนี้ตลอด การระบุประเภทและขนาดโครงการตามกฎหมายที่ตายตัวเช่นนี้มีข้อดีที่ความชัดเจน เจ้าของโครงการและบุคคลทั่วไปตีความและใช้กฎหมายได้ไม่ยาก แต่จุดอ่อนสำคัญที่ปรากฏตลอดมาคือ การปล่อยให้โครงการที่ ‘ไม่แน่ชัด’ ว่าจะเกิดผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือไม่นั้น หลุดรอดจากกระบวนการนี้ไปได้

ปัญหาที่พูดกันมายาวนาน เช่น การไม่ต้องทำรายงานอีไอเอของโรงไฟฟ้าขนาด 9.9 เมกะวัตต์ เนื่องจากกฎหมายกำหนดให้ต้องจัดทำรายงานเมื่อมีขนาดตั้งแต่ 10 เมกะวัตต์ขึ้นไป หรือไม่นานนี้ มีคดีที่ศาลปกครองมีคำพิพากษารับรองให้เจ้าของโครงการท่าเรือริมฝั่งแม่น้ำบางปะกง จังหวัดฉะเชิงเทรา ไม่ต้องจัดทำอีไอเอ เนื่องจากมีขนาดเล็กกว่าที่กฎหมายกำหนด ทั้งที่ปรากฏว่ามีการซอยย่อยเป็นหลายโครงการและแยกกันขอใบอนุญาต แต่มีเจ้าของเดียวกัน และเมื่อรวมท่าเรือเล็ก ๆ นั้นทั้งหมดแล้วจะมีขนาดใหญ่พอที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและต้องจัดทำรายงานอีไอเอ ซึ่งน่าสนใจว่า คดีนี้ศาลปกครองใช้หลักสุจริตของผู้ประกอบการที่ถือปฏิบัติตามกฎหมายซึ่งกำหนดประเภทและขนาดชัดเจนอยู่แล้ว เหนือกว่าผลกระทบสะสมจากโครงการเหล่านั้นรวมกันต่อสิ่งแวดล้อม และอาศัยช่องว่างของกฎหมายหลีกเลี่ยงการทำอีไอเอ

คำในตัวบทกฎหมายและการตีความที่แข็งตัวเช่นนี้ เปิดโอกาสให้หลายโครงการซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคม ไม่ต้องศึกษาถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นอย่างครบถ้วน เมื่อไม่ศึกษาปัญหา ก็ย่อมไม่มีมาตรการใดๆ มาป้องกันแก้ไขปัญหาในอนาคตจากโครงการนั้น

จุดอ่อนสำคัญที่ปรากฏตลอดมาคือ การปล่อยให้โครงการที่ ‘ไม่แน่ชัด’ ว่าจะเกิดผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือไม่นั้น หลุดรอดจากกระบวนการนี้ไปได้

การหลีกเลี่ยงกฎหมายเช่นนี้จะลดทอนลงไปได้ หากเรานำรายงานศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมเบื้องต้นมาใช้ประกอบการพิจารณาว่า โครงการที่ไม่ใช่ประเภทและขนาดตามกฎหมาย อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมถึงขนาดที่สมควรต้องจัดทำอีไอเอหรือไม่

ปัญหาปัจจุบันคือ ผลจากการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเบื้องต้น ยังถูกจำกัดอยู่เพียงโครงการบางประเภทที่ตั้งในเขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมและพื้นที่ชุ่มน้ำ อีกทั้งผลของการศึกษานั้นก็ไม่เคยถูกนำมาพิจารณาเชื่อมกับการทำอีไอเอเลย กลายเป็นว่า หน่วยงานรัฐยังคงยึดว่า หากโครงการไม่อยู่ในลิสต์ตามกฎหมายที่ต้องจัดทำอีไอเอ รวมทั้งที่ตั้งไม่อยู่ในพื้นที่คุ้มครองข้างต้น ก็ไม่ต้องทำงานศึกษาใด ๆ เลย แม้จะมีความเสี่ยงต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพก็ตาม

ทั้งนี้ หากมีการปลดล็อกให้ต้องจัดทำรายงานการศึกษาผลกระทบเบื้องต้นสำหรับโครงการที่ไม่แน่ชัดว่าจะเกิดผลกระทบหรือไม่ โดยไม่ยึดติดหรือจำกัดว่าต้องตั้งอยู่ในพื้นที่เฉพาะตามกฎหมาย เพื่อนำมาใช้พิจารณาว่าต้องจัดทำรายงานอีไอเอหรือไม่แล้ว จะช่วยเพิ่มความยืดหยุ่นให้กับหน่วยงานรัฐใช้ดุลพินิจด้วยพื้นฐานของข้อมูลและงานศึกษา ว่าโครงการหนึ่งๆ ควรศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนอย่างละเอียดหรือไม่ และยังเปิดโอกาสให้ชุมชนและภาคประชาชนเข้าถึงข้อมูลและร่วมตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของรัฐตั้งแต่ขั้นต้น ไม่ต้องรอให้เริ่มโครงการไปจนเกือบเสร็จแล้ว จึงจะมีโอกาสได้คัดค้านแสดงความเห็น

แบบนี้ กฎหมายจึงจะมีทั้งความแน่นอนชัดเจนให้กับเจ้าของโครงการ ในขณะเดียวกันก็ยืดหยุ่นในการรองรับความไม่แน่นอนในด้านผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมที่ผันแปรไปตามพื้นที่ต่าง ๆ

หากดูตัวอย่างในสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นต้นแบบของระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม กฎหมายแบ่งการประเมินผลกระทบออกเป็นสามประเภท คือ

1. โครงการที่ไม่ต้องทำงานศึกษาผลกระทบใด ๆ (Finding of No Significant Impact – FONSI)
2. โครงการที่ทำรายงานการวิเคราะห์ด้านส่ิงแวดล้อม (Environmental Assessment – EA)
3. โครงการที่ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมฉบับเต็ม (Environmental Impact Statement – EIS)

ในทางปฏิบัติ หากเป็นโครงการที่แน่ชัดว่าต้องเกิดผลกระทบแน่นอน เจ้าของโครงการก็จะเลือกทำข้อ 3 ไปได้เลย แต่หากยังไม่แน่ชัด ก็จะมีการศึกษาผลกระทบเบื้องต้นก่อน แล้วจึงนำไปสู่การตัดสินใจว่าต้องทำรายงานฉบับเต็มหรือไม่ ซึ่งเมื่อไทยก็เป็นประเทศหนึ่งที่รับเอาหลักการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของสหรัฐอเมริกามาใช้ ก็ควรนำมาเป็นตัวอย่างเพื่อปรับปรุงปัญหาที่เป็นอยู่ด้วย

หากกลับมามองทางออกของกรณีบ้านพักตุลาการ แม้จะไม่มีกฎหมายอีไอเอเข้ามาควบคุมโดยตรง แต่ก็ต้องยอมรับก่อนว่า ศาลไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญที่จะยืนยันได้ว่าโครงการนี้ไม่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชน อีกทั้งยังไม่มีงานศึกษาใดที่รองรับคำกล่าวอ้างของศาลเลย

ฉะนั้น สิ่งที่ควรทำในตอนนี้ คือการชะลอโครงการ และศึกษาข้อมูลผลกระทบโดยดึงเอากระบวนการศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสังคมเข้ามา

ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ในฐานะ “พ่อเมือง” ควรทำหน้าที่ในการเปิดพื้นที่ให้ทุกฝ่ายมาร่วมพูดคุยและออกแบบว่ากระบวนการศึกษาผลกระทบควรจะเป็นอย่างไร มีทางเลือกอะไรบ้าง ใครที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านใด ชุมชนจะมาร่วมในส่วนไหน จะมีการรับฟังความคิดเห็นและเปิดเผยข้อมูลให้สังคมอย่างไร

เมื่อผลการศึกษาออกมาแล้ว นั่นเองจึงเป็นตัวชี้ชัดว่า ตกลงแล้ว โครงการบ้านพักนี้ส่งผลกับสิ่งแวดล้อมและชุมชนคนเชียงใหม่ทั้งในทางวิถีชีวิต และวัฒนธรรมหรือไม่อย่างไร มีทางเลือกอื่นที่เหมาะสมกว่าหรือไม่ จากนั้นถึงมาร่วมตัดสินใจว่าจะทุบหรือไม่ทุบ หรือจะมีมาตรการแก้ปัญหาที่เกิดจากโครงการอย่างไรต่อไป

แม้จะไม่มีกฎหมายอีไอเอเข้ามาควบคุมโดยตรง แต่ก็ต้องยอมรับก่อนว่า ศาลไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญที่จะยืนยันได้ว่าโครงการนี้ไม่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชน

การถอยนี้ ไม่ใช่การทำตาม ‘ความพอใจ’ ของสังคม แต่คือการพิสูจน์คำพูดของศาลเองว่า โครงการนี้ไม่ได้ทำลายสิ่งแวดล้อมจริง ด้วยหลักฐานข้อมูลที่ครบถ้วน อีกทั้งเป็นการสมานรอยร้าวที่มีกับสังคมและชุมชนเจ้าของพื้นที่ด้วย หากยังคงยืนยันจะดำเนินการต่อโดยไม่สนใจเสียงคัดค้านแล้ว คำถามคือ ถึงสร้างเสร็จสมบูรณ์ ผู้พิพากษาคนนอกพื้นที่จะเข้ามาอยู่ร่วมกับคนในท้องถิ่นได้จริงหรือ มีตัวอย่างโครงการอุตสาหกรรมมากมายที่การดึงดันนี้นำมาสู่ความขัดแย้งที่ไม่สิ้นสุดระหว่างชุมชนกับผู้ประกอบการ ศาลต้องการให้เกิดขึ้นกับตนเองหรือ

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ต้องมองให้ไกลกว่ากรณีบ้านพักตุลาการนี้ คือ ปัญหาช่องโหว่ของกฎหมายอีไอเอ ตราบใดที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยังไม่แก้ไขประกาศที่ว่าด้วยโครงการที่ต้องจัดทำอีไอเอ การแหว่งของป่า หรือการดำเนินกิจการที่ขัดกับสภาพพื้นที่โดยไม่มีการศึกษาผลกระทบก่อนก็จะมีอยู่ต่อไป และความขัดแย้งเช่นนี้ก็จะเกิดขึ้นอีก เพียงแต่เปลี่ยนตัวละครเท่านั้นเอง

(หมายเหตุ: ปรับแก้เพิ่มเติมเนื้อหาเล็กน้อย ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเบื้องต้น เมื่อวันที่ 26 เม.ย. 2561 เวลา 19.27 น.)

อ้างอิง

• พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.2518
• พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535
• ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่อง กำหนดประเภทและขนาดของโครงการหรือกิจการซึ่งต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม และหลักเกณฑ์ วิธีการ ระเบียบปฏิบัติ และแนวทางการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม
• สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, คู่มือโครงการหรือกิจการที่ต้องทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ปี 2560
• “อีไอเอ-อีเอชไอเอ” มาตรการลวงตา – 6 ช่องโหว่ที่ธุรกิจหลบกฎเกณฑ์ เลี่ยงความรับผิดชอบสิ่งแวดล้อม, ไทยพับลิก้า, 2 พฤษภาคม 2558.  https://thaipublica.org/2015/05/ehia-eia-1/
• ศาลปกครองชี้ใบอนุญาตท่าเรือบ้านโพธิ์ชอบด้วยกฎหมาย ยกฟ้องกลุ่มปกป้องแม่น้ำบางประกง, ประชาไท, 21 กันยายน 2559. https://prachatai.com/journal/2016/09/68011
• มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม, สรุปคำพิพากษาศาลปกครองคดีท่าเทียบเรือบ้านโพธิ์, 22 กันยายน 2559. https://enlawfoundation.org/newweb/?p=2957
• Mary C. Wood, Nature’s Trust: Environmental Law for a New Ecological Age, 2013.
• USEPA, National Environmental Policy Act Review Process, https://www.epa.gov/nepa/national-environmental-policy-act-review-process