เมื่อวันศุกร์ที่ 18 มกราคม 2562 ที่ผ่านมา เป็นวันที่ 28 ของการที่รัฐบาลสหรัฐฯ ปิดทำการ หรือเรียกชื่อเล่นว่า ‘ชัตดาวน์’ เนื่องจากสภาคองเกรสและท่านประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ไม่สามารถตกลงกันได้เรื่องร่างงบประมาณประเทศ

การชัตดาวน์ของรัฐบาลสหรัฐฯ หมายถึงการให้เหล่าพนักงานรัฐซึ่งถูกพิจารณาว่าไม่ได้อยู่ในตำแหน่งสำคัญ หยุดทำงานโดยไม่ได้รับค่าตอบแทน คล้ายๆ กับการขอ Leaves without Pay ต่างกันที่ครั้งนี้พนักงานรัฐถูกบังคับให้หยุด โดยไม่รู้ชะตากรรมว่าจะได้กลับมาทำงานอีกครั้งเมื่อไร

เว็บไซต์ของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาหลายเว็บไซต์จะไม่อัปเดตข้อมูล เนื่องจากส่วนงานดังกล่าวไม่ได้ถูกจัดว่าเป็นส่วนงานที่มีความสำคัญในแง่ ‘ความมั่นคงของชาติ’ เช่น เว็บไซต์สำนักวิเคราะห์เศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกา ที่จะหยุดเผยแพร่ตัวเลขสถิติมหภาคต่างๆ อาทิ อัตราการว่างงาน เป็นต้น ภาพจาก www.commerce.gov เมื่อวันที่ 20 มกราคม 2562

 

อ่านแค่นี้ก็ตื่นเต้นแล้วใช่ไหมครับ ว่าประเทศที่รัฐบาลไม่ฟังก์ชันจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร สาเหตุเบื้องหลังที่ทำให้สภาคองเกรสและประธานาธิบดียอมใช้รัฐบาลเป็นตัวประกันคืออะไร รวมถึงมีผลกระทบทางเศรษฐกิจอะไรบ้าง ติดตามได้ในบทความชิ้นนี้เลยครับ

ประวัติศาสตร์สหรัฐฯ ชัตดาวน์ – บทเรียนที่ยังคงซ้ำรอย

หากจะเปิดหน้าแรกของประวัติศาสตร์รัฐบาลสหรัฐฯ ชัตดาวน์ในลักษณาการเช่นนี้ คงต้องย้อนกลับไปมากกว่า 100 ปี ในยุคของรัทเทอร์ฟอร์ด เฮส์ (Rutherford Hayes) ประธานาธิบดีจากพรรครีพับลิกันที่ขึ้นสู่ตำแหน่งเมื่อ ค.ศ. 1877 หลังสิ้นสุดสงครามกลางเมืองของสหรัฐฯ ไม่นาน

ในยุคนั้น ประชาชนผิวดำเพิ่งก้าวพ้นจากความเป็นทาสสู่ความเป็นมนุษย์ที่มีสิทธิขยับเข้าใกล้เคียงกับคนผิวขาวผ่านการผลักดันของศาลและกำลังทหารในสหรัฐฯ อย่างไรก็ดี ชนชาวผิวขาวทางตอนใต้ก็ยังไม่เห็นด้วยกับกฎหมายดังกล่าว และพยายามกดทุกวิถีทางเพื่อไม่ให้ชาวผิวดำได้ใช้สิทธิที่ตนเองพึงมีพึงได้ โดยเฉพาะสิทธิในการเลือกตั้ง

ความรุนแรงลามไปถึงการฆาตกรรมชาวผิวดำ รัฐบาลกลางจึงใช้มาตรการให้ทหารเข้าควบคุมความสงบในพื้นที่เลือกตั้ง นี่คือแก่นกลางของความขัดแย้งที่ทำให้รัฐบาลสหรัฐเผชิญวิกฤตงบประมาณใน ค.ศ. 1879 เมื่อประธานาธิบดีพรรครีพับลิกันต้องการผ่านร่างงบประมาณการทหารที่ใช้เงินส่วนหนึ่งเพื่อควบคุมความสงบเรียบร้อยในเขตเลือกตั้ง ส่วนสภาคองเกรสที่เสียงส่วนใหญ่คือพรรคเดโมแครตกลับเห็นตรงกันข้าม และไม่ต้องการให้ทหารเข้ามาปกป้องการใช้สิทธิของคนผิวสี

ความเห็นต่างนำไปสู่การยื้อยุด เพราะการผ่านกฎหมายดังกล่าวต้องใช้เสียงส่วนใหญ่ในสภาฯ บวกกับตราประทับจากประธานาธิบดี สุดท้ายฝ่ายที่ยอมถอยก่อนคือสภาคองเกรส นี่คือบทเรียนครั้งสำคัญที่เหล่าผู้นำในสหรัฐฯ ควรจดจำว่าการจับรัฐบาลเป็นตัวประกันเพื่อผลักดันนโยบายนั้น ‘ไม่มีประโยชน์’

การชัตดาวน์รัฐบาลที่พนักงานรัฐต้องหยุดงานโดยไม่มีกำหนด เนื่องจากความไม่เห็นพ้องต้องกันในเรื่องงบประมาณระหว่างประธานาธิบดีและสภาคองเกรส ถูกนำมาใช้เพื่อผลักดันหรือแสดงจุดยืนทางการเมืองอีกครั้ง หลังจากมีกฎหมายป้องกันงบประมาณขาดดุล ค.ศ. 1982 (Antideficiency Act, 1982) ที่ถูกตีความว่ารัฐบาลกลางจะต้อง ‘ปิดทำการ’ องค์กร หรือบริการที่ ‘ไม่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของชาติ’ ในช่วงเวลาที่งบประมาณยังไม่ได้รับการอนุมัติ

นับตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา มีการชัตดาวน์รัฐบาลทั้งที่นานบ้างสั้นบ้างรวมกว่า 20 ครั้ง โดยการชัตดาวน์ครั้งที่ยาวนานที่สุดในประวัติศาสตร์เกิดขึ้นภายใต้การนำของประธานาธิบดีคลินตัน ระหว่างวันที่ 15 ธันวาคม ค.ศ. 1995 ถึง 6 มกราคม ค.ศ. 1996 สิริรวมทั้งสิ้น 21 วัน โดยมีพนักงานรัฐ 284,000 คน และพนักงานอื่นๆ อีกกว่า 475,000 คนถูกสั่งให้หยุดงานโดยไม่ได้รับค่าจ้างในช่วงเวลาดังกล่าว

ล่าสุด ตัวเลขดังกล่าวถูกทุบโดยประธานาธิบดีทรัมป์คนปัจจุบันนี่แหละครับ โดยหากนับถึงวันศุกร์ที่ผ่านมา รัฐบาลสหรัฐก็ถูกชัตดาวน์ไปเนิ่นนานกว่า 28 วันแล้ว ส่วนนโยบายที่เป็นปัญหาคือกำแพงชายแดนเม็กซิโก-อเมริกา มูลค่า 5.7 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ที่สภาคองเกรสพยายามยื้อไม่ให้นำไปใส่ในแผนงบประมาณ ส่วนทรัมป์ก็นั่งยันนอนยันว่าจะไม่เซ็นงบประมาณใดๆ ทั้งนั้น หากไม่มีการจัดสรรงบให้กับกำแพงกั้นชายแดนตามที่เขาเสนอ

ส่วนคำถามที่ว่าการชัตดาวน์ครั้งนี้จะเนิ่นนานไปถึงเมื่อไหร่ ก็ต้องดูกันต่อไปนะครับว่าใครจะเป็นคนที่ยอม ‘ปล่อยตัวประกัน’ ในศึกครั้งนี้

ชัตดาวน์แล้วส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจอย่างไร?

รัฐบาลปิดทำการก็คงคล้ายๆ กับการที่ระบบเศรษฐกิจบางส่วนติดไฟแดง (ที่ไม่มีตัวเลขนับถอยหลัง) เพราะหลากหลายกิจกรรมต้องหยุดชะงักลงเพื่อรอสัญญาณไฟเปลี่ยน ในระยะสั้นๆ ผลกระทบอาจจะไม่ได้มากมายสักเท่าไหร่ แต่ยิ่งหยุดนาน ผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจก็จะยิ่งรุนแรงมากขึ้นเท่านั้น

ผู้เขียนขอแบ่งผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นออกเป็น 3 ด้าน ดังนี้ครับ

ด้านแรก คือเหล่าพนักงานรัฐ 800,000 ชีวิตที่ได้รับผลกระทบตรงๆ เพราะบางส่วนถูกบังคับให้หยุดงานโดยไม่ได้รับค่าจ้าง ในขณะที่บางส่วนจะยังคงต้องทำงานโดยไม่ได้รับค่าจ้าง แต่จะได้รับย้อนหลังเมื่อมีการอนุมัติงบประมาณ ซึ่งแน่นอนครับว่าพวกเขาและเธอมีครอบครัวและค่าใช้จ่ายที่ต้องจ่าย ไม่ว่าจะเป็นยอดหนี้ค้างชำระ เงินผ่อนบ้าน ผ่อนรถยนต์ และอีกสารพัด การที่รัฐบาลประกาศไม่จ่ายเงินโดยไม่มีปี่ไม่มีขลุ่ยย่อมสร้างความตึงเครียดทางการเงินให้กับพนักงานรัฐเหล่านั้น

ในระดับมหภาค สหรัฐอเมริกาพึ่งพิงการใช้จ่ายของประชาชนเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจราว 70% การที่คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งขาดรายได้อย่างกระทันหัน ย่อมส่งผลให้เศรษฐกิจในภาพรวมซึมเซาลงในระยะสั้น โดยเฉพาะพื้นที่ที่พนักงานรัฐอยู่อาศัยเป็นจำนวนมาก

ด้านที่สอง คือการชะงักงันของบริการโดยภาครัฐ โดยในแต่ละองค์กรของสหรัฐฯ จะมีแผน ‘ชัตดาวน์’ เมื่อเกิดเหตุการณ์งบประมาณไม่อนุมัติ โดยระบุว่าส่วนงานไหนที่ถือว่าเป็น ‘สาระสำคัญ’ ที่ต้องทำงาน และส่วนงานไหนที่ต้องหยุดงานโดยไม่ได้รับเงินเดือน

ตัวอย่างบริการที่ถูกชัตดาวน์ เช่น

  • บริการสถานที่ท่องเที่ยว เช่น อุทยานแห่งชาติ และพิพิธภัณฑ์ ซึ่งแทบทุกแห่งหยุดให้บริการ
  • บริการให้ข้อมูลสนับสนุนการปล่อยสินเชื่อ เช่น ข้อมูลด้านรายได้ หรือการค้ำประกันจากรัฐบาล ทำให้กระบวนการขอสินเชื่อของประชาชนและธุรกิจขนาดเล็กต้องล่าช้าออกไป
  • บริการตรวจคนเข้าเมืองบางส่วน ทำให้บริษัทไม่สามารถยืนยันตัวตนพนักงานต่างสัญชาติได้ กระบวนการจ้างงานจึงล่าช้าออกไป คดีความเกี่ยวกับการตรวจคนเข้าเมืองถูกเลื่อนโดยไม่มีกำหนด และพนักงานตรวจคนเข้าเมืองตามสนามบินต่างๆ ถูกลดจำนวนลง
  • บริการตรวจสอบความปลอดภัยด้านอาหารและยา รวมถึงการตรวจคุณภาพสิ่งแวดล้อมของพื้นที่ทิ้งขยะอันตราย แหล่งน้ำดื่ม และโรงงานอุตสาหกรรมเคมี
  • บริการอื่นๆ เช่น ข้อมูลตัวเลขเศรษฐกิจในระดับมหภาค โครงการวิจัยที่ได้รับการสนับสนุนทุนวิจัยโดยรัฐบาล รวมถึงการพิจารณาคำขออนุมัติต่างๆ เช่น คำขอจำหน่ายหุ้นให้กับสาธารณะเป็นครั้งแรก (Initial Public Offering: IPOs) ใบสมัครโครงการเมดิแคร์ (Medicare) หรือการประกันสุขภาพโดยรัฐ คำขอคืนภาษี และอีกสารพัดซึ่งต้องดำเนินการโดยองค์กรภาครัฐ

ด้านสุดท้ายเป็นส่วนที่ยากจะคำนวณกลับมาเป็นตัวเลข คือความเชื่อมั่นของประชาชนและธุรกิจในสหรัฐฯ ปัจจัยนี้สำคัญอย่างยิ่ง เพราะเสถียรภาพของรัฐบาล รวมถึงบริการจากภาครัฐ นับว่าเป็นปัจจัยสำคัญปัจจัยหนึ่งในการตัดสินใจของประชาชนที่จะบริโภค จับจ่ายใช้สอย รวมถึงการตั้งถิ่นที่อยู่ ส่วนในแง่บริษัท ปัจจัยดังกล่าวส่งผลต่อการตัดสินใจขยายการลงทุน ซึ่งอาจส่งผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว

การประเมินผลกระทบต่อการเติบโตของจีดีพีจากการชัตดาวน์ของรัฐบาลหรัฐฯ เมื่อ พ.ศ. 2556 จากสถาบันการเงินและบริษัทที่ปรึกษาในสหรัฐอเมริกา จะเห็นว่าหากชัตดาวน์ไม่ถึงหนึ่งสัปดาห์ ก็จะมีผลกระทบไม่ถึงร้อยละ 0.5 แต่หากชัตดาวน์ถึงหนึ่งเดือน ผลกระทบต่อการเติบโตของเศรษฐกิจอาจสูงถึงร้อยละ 2 ภาพจาก Committee for a Responsible Federal Budget

อย่างไรก็ดี เหล่านักลงทุนสถาบันและนักวิเคราะห์ก็มองว่าผลกระทบจากการชัตดาวน์ยังไม่ร้ายแรงมากนัก โดยคาดว่าจะมีผลกระทบเพียงระยะสั้น และอาจทำให้การเติบโตของจีดีพีลดลงราวร้อยละ 0.1 ถึง 0.25 เท่านั้น แต่ก็ขึ้นอยู่กับระยะเวลาว่าประธานาธิบดีและสภาคองเกรสจะใช้เวลาอีกนานเท่าไรในการบรรลุข้อตกลงและอนุมัติงบประมาณเจ้าปัญหาก้อนนี้ได้

อ่านสถานการณ์ชัตดาวน์แล้วก็อดขัดใจแทนชาวอเมริกันไม่ได้นะครับ เพราะเป็นผู้เสียภาษีเองแท้ๆ กลับต้องมาเจอปัญหาว่าไม่สามารถนำเงินภาษีที่จ่ายจากกระเป๋าตัวเองออกมาจากคลังเพื่อผลิตบริการตามที่คาดหวังได้ ด้วยเหตุผลของความไม่ลงรอยกันระหว่างนักการเมืองสองพรรคที่ไม่มีใครยอมใคร

ส่วนประเทศไทยก็ไม่ต้องกังวลไปนะครับ เพราะนอกจากเราจะเป็นประเทศที่ขึ้นว่าอนุมัติงบประมาณง่ายและเร็ว (หึหึ) เรายังมีกลไกในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ มาตรา16 ที่ว่าหากงบประมาณไม่อนุมัติตามกำหนดเวลา ก็ให้หยิบงบประมาณฉบับก่อนหน้ามาใช้ไปพลางๆ เพื่อให้รัฐบาลไม่ต้องชัตดาวน์

เอกสารประกอบการเขียน

Tags: , , ,