คนไทยอาจเป็นพลเมืองชั้นสองในบ้านเกิดตัวเอง ส่วนที่ดินอาจตกไปอยู่ในมือของกลุ่มทุนมากขึ้น จากนโยบายยกเลิกโฉนดชุมชนของรัฐบาล

ประเทศนี้ยังยืนข้างคนจนอยู่หรือไม่ เป็นคำถามที่ยังไม่มีใครตอบได้ในตอนนี้ สำหรับประเทศไทยที่ล่าสุดรัฐบาลเพิ่งให้คนหลายล้านคน ทั้งผู้ถือไม้เท้าและนั่งรถเข็นต้องออกมาพิสูจน์ความจน หลังถูกตัดสิทธิบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเพียงเพราะมีรถ 1 คัน ซึ่งแม้จะเก่าเขรอะจนใช้งานไม่ได้ แต่ก็ยังถูกนับว่ามีทรัพย์สินมากเกินไป ไม่เหมาะที่จะถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

ณ ตอนนี้มีอีกกรณีหนึ่งเกิดขึ้น นั่นคือการยกเลิก ‘โฉนดชุมชน’ กลไกที่จะกระจายที่ดินไปสู่มือของคนที่ไม่มีที่ดินถือครอง ให้พวกเขาได้ทำกิน มีที่อยู่อาศัย ผ่านการจัดการร่วมกันของคนในชุมชน ไม่ใช่การจัดการแบบปัจเจก เพื่อป้องกันไม่ให้ที่ดินหลุดไปอยู่ในมือของนายทุน

ในขณะที่ประเทศไทยยังมีความเหลื่อมล้ำด้านการถือครองที่ดิน คน 10% ที่ถือครองที่ดินมากที่สุด มีที่ดินอยู่ในมือมากกว่าคน 10% ที่ถือครองที่ดินน้อยที่สุดถึง 700 เท่า มูฟเมนต์ของรัฐบาลกับการยกเลิกกลไกที่จะช่วยให้คนมีที่ดินทำกินในครั้งนี้ จึงนำมาสู่คำถามว่า พวกเขายืนข้างใคร ระหว่างนายทุนหรือประชาชน

The Momentum ชวนย้อนดูต้นกำเนิดของโฉนดชุมชน อันเป็นหลักพิงให้คนรากหญ้ามีที่ดินทำกิน และฟังเสียงของผู้ที่ขับเคลื่อนประเด็นนี้ เปรียบเทียบระหว่างกลไกที่รัฐเสนอ กับกลไกที่ประชาชนร่วมกันสร้างขึ้น ตลอดจนความรู้สึกของการเป็น ‘พลเมืองชั้นสอง’ ในประเทศของตัวเอง

เกิดขึ้นเพื่อกระจายที่ดินให้คนจน

คนไทยไร้ที่ดินทำกินเป็นปัญหาพื้นฐานที่อยู่คู่กับสังคมมาอย่างยาวนาน โดยเฉพาะในช่วงก่อนวิกฤตต้มยำกุ้งปี 2540 ซึ่งถือเป็นยุคเฟื่องฟูของธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ มีการกว้านซื้อที่ดินจำนวนมากเพื่อสร้างบ้านจัดสรร โรงงาน รีสอร์ต หรือเก็บไว้เก็งกำไร ขณะที่ชาวบ้านจำนวนหนึ่งกลับไม่มีที่ดินทำกิน

ขณะเดียวกัน ยังมีความพยายามดึงทรัพยากรธรรมชาติมาอยู่ภายใต้การบริหารจัดการโดยรัฐ ผ่านการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ ป่าสงวน หรือเขตอนุรักษ์อื่นๆ ทับชุมชนดั้งเดิมที่อาศัยในพื้นที่มาอย่างยาวนาน ส่งผลให้คนในชุมชนไม่สามารถทำการเกษตร ปลูกสร้างที่อยู่อาศัย หรือดำรงชีวิตตามอัตลักษณ์และวัฒนธรรมของตัวเอง จนเกิดเป็นข้อพิพาทระหว่างรัฐกับประชาชนที่คาราคาซังมาจนถึงปัจจุบัน

เพื่อให้ประชาชนมีที่ดินทำกิน จึงเกิดเป็นกติการ่วมกันของชุมชนที่เข้าไปใช้ประโยชน์บนที่ดินทั้งของรัฐและเอกชน มุ่งเน้นการใช้ที่ดินเพื่อเลี้ยงชีพและอยู่อาศัย โดยมีเงื่อนไขคือ

1. ห้ามบุกรุกหรือขยายพื้นที่เพิ่มเติม โดยกำหนดขอบเขต พิกัด และแผนที่ให้ชัดเจนร่วมกับหน่วยงานเจ้าของพื้นที่ เช่น กรมป่าไม้ กรมอุทยานฯ กรมธนารักษ์ หรือกรมที่ดิน เมื่อกำหนดขอบเขตแล้ว ชุมชนไม่สามารถขยายพื้นที่เพิ่มเติมได้

2. ห้ามซื้อขายที่ดินกับคนนอกชุมชน เพื่อป้องกันไม่ให้ที่ดินหลุดไปอยู่ในมือของนายทุน

3. การใช้พื้นที่ต้องไม่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในทางลบ และชุมชนต้องมีแผนจัดการพื้นที่ของตัวเอง

4. ชุมชนต้องมีกฎกติการ่วมกัน และมีคณะกรรมการชุมชน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งกันภายในชุมชน ทำหน้าที่บริหาร ควบคุม และตรวจสอบการใช้ที่ดินให้เป็นไปตามกติกา โดยคณะกรรมการต้องเป็นคนในพื้นที่ชุมชน

หลังปี 2540 โฉนดชุมชนถูกนำมาใช้จริงในพื้นที่บ้านไร่ดง อำเภอป่าซาง จังหวัดลำพูน เป็นลำดับแรก และขยายจากการทดลองใช้ในระดับชุมชนไปสู่ระดับภูมิภาคในช่วงปี 2545 เป็นต้นมา ก่อนพัฒนาเป็นเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย (คปท.) ซึ่งกลายเป็นแรงหลักในการผลักดันให้โฉนดชุมชนขยับจากโมเดลที่ชาวบ้านทำกันเอง ไปสู่โมเดลระดับประเทศ

ท้ายที่สุด รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นำโมเดลนี้เสนอเป็นนโยบายรัฐบาลเมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2551 และต่อมาจึงมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 สิ่งที่ชาวบ้านทดลองทำและต่อสู้กันมาหลายปี จึงกลายเป็นนโยบายของรัฐบาลอย่างเป็นทางการ

กลไก คทช.กำลังจะทำให้ที่ดินตกไปอยู่ในมือของนายทุนอีกครั้ง

การเกิดขึ้นของโฉนดชุมชนไม่ได้มีเส้นทางที่โรยด้วยกลีบกุหลาบ แต่มีเบื้องหลังเป็นการต่อสู้ของชาวบ้านที่ผ่านทั้งการถูกคุกคาม ข่มขู่ ถูกดำเนินคดี ไปจนถึงถูกสังหาร โดยพบว่ามีอย่างน้อย 4 คน ซึ่งเป็นผู้นำขบวนการและเครือข่ายเรียกร้องสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดิน ถูกสังหารตั้งแต่ปี 2553 เป็นต้นมา และมีอย่างน้อย 120 กว่ารายถูกแจ้งดำเนินคดี

แม้การได้มาจะเป็นเรื่องยาก และต้องใช้เวลานานหลายปี แต่การยกเลิกกลับใช้เวลาเพียงไม่กี่วัน หรืออาจไม่ถึงวัน โดยเมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2569 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้ยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 ด้วยเหตุผลว่า ระเบียบดังกล่าวล้าหลังและซ้ำซ้อนกับหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) และสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) แม้ว่าระเบียบดังกล่าวจะเกิดขึ้นมาก่อน 2 หน่วยงานนี้ก็ตาม

ในมุมมองของ ประยงค์ ดอกลำไย ที่ปรึกษาขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม มองว่า โฉนดชุมชนไม่ได้ทำงานซ้ำซ้อนกับ คทช.แต่อย่างใด เนื่องจากไม่มีหน่วยงานใดทำหน้าที่เช่นเดียวกับโฉนดชุมชน โดยเฉพาะการรับรองสิทธิของชุมชนให้เข้ามาบริหารจัดการที่ดินร่วมกันในฐานะสิทธิชุมชน
ส่วนกลไกของ คทช.เป็นการบริหารจัดการแบบแปลงรวม โดยรัฐมอบพื้นที่ผ่านผู้ว่าราชการจังหวัด ก่อนจัดสรรสิทธิให้ประชาชนเป็นรายบุคคล แต่ไม่ได้มอบอำนาจให้ชุมชนมีหน้าที่บริหารจัดการร่วมกัน

“คำว่าแปลงรวมของรัฐก็มีความหมายแตกต่างกับโฉนดชุมชน สมมติเป็นที่ดินของ ทส. กรมป่าไม้ก็จะอนุญาตให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นประธานอนุกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติระดับจังหวัด เป็นคนจัดสรร เหมือนมอบที่ดินให้ผู้ว่าฯ แล้วให้ผู้ว่าฯ เอาไปแบ่งให้เกษตรกรแบบรายบุคคล

“ผิดกับโฉนดชุมชนที่มีการรับรองสิทธิของชุมชนให้บริหารจัดการที่ดินร่วมกันได้ เพราะฉะนั้น แบบแปลงรวมของรัฐจึงไม่มีกลไกหรือให้อำนาจชุมชนในการดูแลที่ดินเลย เพราะมันไปอยู่กับผู้ว่าฯ”

การจัดสรรที่ดินให้แก่ประชาชนซึ่งไม่มีที่ดินทำกิน ทั้งชุมชนดั้งเดิมที่อาศัยอยู่ในพื้นที่มาก่อน แล้วภายหลังถูกประกาศให้เป็นพื้นที่อนุรักษ์ของรัฐ รวมถึงพื้นที่เอกชนที่เคยเป็นพื้นที่สาธารณประโยชน์มาก่อน ชาวบ้านมักถูกกล่าวหาว่า เมื่อได้ที่ดินไปจัดการตามที่เรียกร้องแล้ว ก็มักจะนำที่ดินไปขายต่อให้กับนายทุน

ทว่าเมื่อเปรียบเทียบกลไกของโฉนดชุมชนกับ คทช.แล้ว กลไกแบบหลังอาจมีความเสี่ยงที่สิทธิในที่ดินจะเปลี่ยนมือมากกว่าเหตุผลก็เพราะ คทช.ให้อำนาจผู้ว่าฯ เป็นผู้จัดสรรที่ดินทำกินให้กับชาวบ้านแบบรายบุคคล และหากชุมชนนั้นมีคนได้รับจัดสรรที่ดินแบบปัจเจกจำนวนมาก ย่อมกลายเป็นอุปสรรคต่อการตรวจสอบว่า ที่ดินแต่ละแปลงตกไปอยู่ในมือของใคร และยังคงถูกใช้งานตรงตามเจตนารมณ์เดิมหรือไม่

เมื่อที่ดินเดิมซึ่งชาวบ้านใช้ทำกิน เปลี่ยนมือไปสู่นายทุน หรือถูกนำไปประกอบธุรกิจอื่น การตรวจสอบจึงทำได้ยากขึ้น ยังไม่นับรวมความเสี่ยงที่จะเกิดการ ‘ฮั้ว’ กันระหว่างนายทุน ผู้ได้รับสิทธิ และเจ้าหน้าที่รัฐ รวมถึงการเรียกรับผลประโยชน์ เพื่อเปิดทางให้มีการถือครองที่ดินโดยใช้ชาวบ้านเป็นนอมินี ซึ่งเป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย

“เหตุการณ์ที่เคยเกิดขึ้นเมื่อปีที่แล้วที่โด่งดังมาก ก็คือที่ภาคตะวันออก มีบริษัทจีนเทาเข้ามากว้านซื้อที่ดิน แล้วใช้ประโยชน์ในลักษณะนอมินี ซึ่งที่ดินนั้นเป็นที่ดินจัดสรรโดย คทช. ล่าสุดก็เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ที่ฝ่ายปราบปรามของกรมป่าไม้ไปตรวจเจอนายทุนเข้ามาถือครองที่ดินอำเภอหางดง เชียงใหม่ ในพื้นที่ของ คทช. 22 ไร่ ซึ่งเป็นการซื้อสิทธิจากชาวบ้าน แล้วก็อ้างว่ามี น.ส.3 ซึ่งจริงๆ แล้วเป็นของปลอม เอามาสร้างเป็นรีสอร์ต”

ยกเลิกโฉนดชุมชน ในยุคที่ความเหลื่อมล้ำที่ดินสูงลิ่ว

ประเทศไทยไม่เคยหลุดพ้นจากปัญหาความเหลื่อมล้ำ และในตอนนี้ก็ยังมีความเหลื่อมล้ำสูง โดยเฉพาะเรื่องการถือครองที่ดิน โดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เปิดเผยข้อมูลในปี 2568 ว่า คน 10% ที่ถือครองที่ดินมากที่สุด มีที่ดินมากกว่าคน 10% ที่ถือครองที่ดินน้อยที่สุดมากถึง 710 เท่า

อรนุช ผลภิญโญ กรรมการบริหารเครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน (คปอ.) เปิดเผยความในใจภายหลังการยกเลิกโฉนดชุมชนว่า “เหมือนรัฐบาลไม่ได้สนใจ หรือพูดหยาบๆ ก็คือ ไม่เห็นหัวของพี่น้องชาวบ้านเลย แต่ในขณะเดียวกัน ถ้าลองเปรียบเทียบ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการลงทุนของนายทุนใหญ่ๆ ทุนจีนสีเทา หรือการให้นายทุนเข้ามามีกรรมสิทธิ์ในพื้นที่ต่างๆ กลับเป็นเรื่องที่ง่ายมาก ในขณะที่พี่น้องของเราต้องการแค่จะอยู่ในที่ดินของตัวเอง ไม่ได้บุกรุกเพิ่มเติม ไม่ได้ละเมิดกติกา รัฐกลับไม่ให้ทำ ทั้งที่เราไม่ได้ขออะไรมากกว่านี้เลย”

เธอระบุว่า ในพื้นที่ภาคอีสานมีหลายแห่งอยู่ในพื้นที่ที่มีข้อพิพาทกับภาครัฐ ทั้งพื้นที่สาธารณประโยชน์ พื้นที่ทับซ้อนกับอุทยานแห่งชาติ ป่าสงวน และพื้นที่ขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ ขณะเดียวกันก็ประเมินว่า ประชาชนในพื้นที่เครือข่ายของเธออาจได้รับผลกระทบจากการยกเลิกโฉนดชุมชนเกือบ 1,000 คน

“ผลกระทบที่เกิดขึ้นก็คือ เรามีความไม่มั่นคง ไม่มีความมั่นใจในที่ดินของเรา ที่ตอนนี้ยังอยู่ในข้อพิพาท เพราะวันหนึ่งที่ดินนี้อาจจะเข้าสู่ระบบการจัดการแบบใหม่ ซึ่งเราก็ไม่ได้รับความชัดเจนว่า กฎหมายใหม่หรือระเบียบใหม่ที่จะเข้ามา จะทำให้ที่ดินซึ่งแต่เดิมเป็นโฉนดชุมชนกลายเป็นอะไรแทน”
คปอ.ชี้ว่า หากมีการปรับเปลี่ยนจากที่ดินทำกินของชุมชน ซึ่งแต่เดิมบริหารจัดการผ่านกลไกโฉนดชุมชนที่คนในพื้นที่มีส่วนร่วม มาเป็นการขึ้นตรงกับผู้ว่าฯ และ คทช. ประชาชนในพื้นที่ซึ่งเกิดและเติบโตบนที่ดินบริเวณนั้นจากรุ่นสู่รุ่น อาจกลายเป็นเพียง ‘ผู้ได้รับอนุญาต’ ให้อยู่อาศัยและทำกินชั่วคราวในระยะเวลาไม่กี่สิบปีเท่านั้น

“อย่างกลไก คทช.ที่เอามากำกับดูแลที่ดิน จำกัดเวลาให้คนในชุมชนอยู่ได้แค่ 20 ปี ตอนนี้เขาได้ที่ดินทำกินมาประมาณ 4-5 ปีแล้ว ดังนั้นต่อจากนี้อีก 10 กว่าปี หากว่ารัฐยังยืนยันที่จะใช้กลไกของ คทช.ในการจัดการที่ดินของเราอยู่ ประชาชนก็จะไม่มีหลักประกันแล้วว่า หลังจากครบอายุที่ได้รับอนุญาตแล้ว เขาจะอยู่ในสถานะใด หรือจะต้องถูกขับไล่

“ยิ่งรัฐบาลหรือหน่วยงานราชการไม่ได้เข้าใจปัญหาของพี่น้องประชาชนในพื้นที่เลย เมื่อเขาต้องใช้ดุลยพินิจในการพิจารณาว่า จะต่อหรือไม่ต่ออายุที่ดิน เขาอาจจะไม่อนุญาตก็ได้ แล้วแต่ข้าราชการ ซึ่งมันเคยเกิดขึ้นแล้วที่หนึ่ง ที่จะพัฒนาอะไรต้องไปขอผู้ว่าฯ ถ้าเขาไม่ให้ เพราะไม่เข้าใจว่าทำไมต้องทำอะไรบนพื้นที่ตรงนี้ เขาก็ไม่ได้พัฒนา”

ทั้งนี้ เพื่อให้คนรากหญ้ามีที่ดินทำกินต่อไปชั่วลูกชั่วหลาน ประยงค์เสนอว่า

1. ยกระดับโฉนดชุมชนให้เป็นรูปแบบหนึ่งของการจัดที่ดินภายใต้ พ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 10 (4) ที่เปิดช่องให้คณะกรรมการกำหนดรูปแบบการจัดที่ดินแบบอื่นได้

2. ไม่ยกเลิก คทช.เดิม แต่ให้โฉนดชุมชนดำเนินคู่ขนานไปด้วยกัน เพื่อเปิดทางเลือกให้กับประชาชน

3. ให้ สคทช.เร่งกำหนดหลักเกณฑ์และมาตรการรองรับโฉนดชุมชน แล้วเสนอให้ คทช.และ ครม.รับรอง เพื่อให้ชุมชนเดิมกลับมาบริหารจัดการที่ดินร่วมกับรัฐได้ต่อไป

เป็นเรื่องที่น่าแปลกว่า เหตุใดคนคนหนึ่งจึงเกิดบนแผ่นดินไทย แต่กลับไม่สามารถทำกินบนแผ่นดินไทยได้โดยสะดวก สิทธิทำกินของพวกเขากลับไปผูกอยู่กับดุลยพินิจและการอนุญาตของรัฐ ขณะที่ในสายตาของผู้ได้รับผลกระทบ รัฐกลับเลือกคุ้มครองผลประโยชน์ของนายทุนมากกว่าประชาชนรายย่อย

สิ่งนี้จึงนำไปสู่คำถามว่า คนไทยจำนวนไม่น้อยกำลังถูกผลักให้กลายเป็น ‘พลเมืองชั้นสอง’ ในประเทศของตัวเองหรือไม่

แล้วความเหลื่อมล้ำจะหายไปได้อย่างไร หากวันนี้ที่ดินทั้งประเทศยังคงอยู่ในอาณัติของคนเพียงไม่กี่กลุ่ม คนไทยจะลืมตาอ้าปากได้อย่างไร หากพวกเขาไม่มีที่ดินทำกิน ไม่มีแม้กระทั่งที่ดินที่จะใช้ปลูกบ้านหรือสร้างที่พักอาศัยของตัวเอง

เป็นคำถามที่รัฐจะต้องตอบกับประชาชน หากยังมองว่าหน้าที่ของตัวเองคือการดูแลประชาชนทุกกลุ่ม ไม่ใช่ดูแลเฉพาะนายทุนเพียงอย่างเดียว