สรุปประเด็นร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมงใน 15 ข้อ ใช้อวนตาถี่จับปลา ช่วยเพิ่มเม็ดเงินเศรษฐกิจ หรือเอื้อประมงใหญ่ แถมเสี่ยงปลาสูญพันธุ์

สามารถใช้อวนตาถี่จับปลานอกเขต 12 ไมล์ทะเลนับจากชายฝั่งได้ในเวลากลางคืน

นี่เป็นการแปลความง่ายๆ จากมาตรา 69 ในร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกำหนดการประมง พ.ศ. 2558 (ร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมง) ที่ระบุว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดใช้เครื่องมืออวนล้อมจับที่มีช่องตาอวนขนาดเล็กกว่า 2.5 เซนติเมตร ทำการประมงในเขต 12 ไมล์ทะเลนับจากแนวชายฝั่งในเวลากลางคืน” ขณะที่กฎหมายเดิมห้ามเพียงแค่ไม่ให้ใช้อวนตาถี่เพื่อหาปลาในตอนกลางคืน

สิ่งนี้นำมาสู่ข้อกังวลของเครือข่ายประมง นักวิชาการ และนักสิ่งแวดล้อม ที่มองว่า การแก้ไขมาตรา 69 ให้ใช้อวนตาถี่ได้ในเวลากลางคืนจะนำไปสู่ความไม่มั่นคงของท้องทะเลไทย เป็นสาเหตุให้ปลาบางชนิดหายไปเช่นปลาทู และอาจเป็นการเอื้อทุนใหญ่ทางประมง เพียงเพราะรัฐบาลหวังเพิ่มเม็ดเงินทางเศรษฐกิจจากการจับปลาได้มากขึ้น

ในวาระที่สมาชิกวุฒิสภา (สว.) เพิ่งตีกลับร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมง เพราะไม่เห็นด้วยกับการพิจารณาแก้ไขของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) เมื่อวันที่ 25 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา The Momentum จึงหยิบยกที่มาที่ไป ประเด็นถกเถียง ผลกระทบ และอนาคตของท้องทะเลไทย มาอธิบายไว้ในบทความนี้อีกครั้ง เพื่อสร้างความเข้าใจแบบง่ายและกระชับให้กับผู้อ่าน

เพราะประเด็นเหล่านี้ส่งผลกระทบมากกว่าที่ใครหลายคนคิด ไม่ใช่เพียงประมงพื้นบ้าน และระบบนิเวศทะเลไทยเท่านั้น แต่รวมไปถึงผู้บริโภคทุกคน เพราะเมื่อระบบนิเวศในทะเลถูกทำลาย มนุษย์ก็จะได้รับผลกระทบไปด้วย ดังนั้นเรื่องนี้จึงเป็นเรื่องที่ทุกคนควรให้ความสนใจ

ภาพ: AFP

1. ในเดือนเมษายน 2558 คณะกรรมาธิการยุโรป สหภาพยุโรป (EU) ประกาศให้ ‘ใบเหลือง’ ประเทศไทยอย่างเป็นทางการ ซึ่งจัดอยู่ในกลุ่มประเทศถูกเตือน (Warned Countries) เนื่องจากไทยไม่มีระบบติดตามการทำประมง การประมงไร้การควบคุมและไม่มีระบบตรวจสอบย้อนกลับในสายพานการผลิต ทั้งนี้เพื่อปลดใบเหลือง ไทยต้องเสนอแผนแก้ไขปัญหาในอุตสาหกรรมการประมงให้สอดคล้องกับกฎระเบียบของ EU ภายใน 6 เดือน

หากทำไม่ได้ ผลที่ตามมาคือ ไทยจะไม่สามารถส่งสินค้าประมงเข้าไปขายในยุโรปได้

2. เพื่อแก้สถานะใบเหลืองจากสหภาพยุโรป รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ใช้อำนาจมาตรา 44 ออกข้อกำหนดและกฎหมาย หนึ่งในนั้นคือพระราชกำหนดการประมง พ.ศ. 2558 แต่เพราะตั้งใจทำมาเพื่อแก้ใบเหลือง ทำให้กฎหมายทำออกมาแบบเร่งรีบและไม่ผ่านการพิจารณาของสภาฯ จึงเกิดปัญหาต่อผู้ประกอบอาชีพประมง เช่น เรือประมงหลายลำถูกยึดและห้ามไม่ให้ทำประมง

นอกจากนี้ยังขัดกับหลักอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล ค.ศ. 1982 รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันในส่วนของสิทธิประกอบอาชีพ ซึ่งในขณะนั้นมีการร้องเรียนขอให้แก้ไข พ.ร.ก.ประมงฯ ฉบับนี้มาอย่างต่อเนื่อง

3. เมื่อมองว่า ร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมง มีบทบัญญัติบางข้อที่ไม่สอดคล้องกับอาชีพประมงไทย และควรแก้ไขให้เหมาะสมสอดคล้องกับหลักการ Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (IUU) ในวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2567 รัฐสภาจึงนำร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมง ที่เสนอเข้ารัฐสภาทั้ง 8 ฉบับมาพิจารณาและลงมติรับหลักการอย่างเป็นเอกฉันท์ 416 เสียง จากนั้นจึงตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาชุดหนึ่งมาพิจารณาการปรับแก้ พ.ร.ก.การประมง ที่มีการเสนอเข้าสภาฯ ก่อนที่จะนำร่างกฎหมายเข้าสภาฯ เพื่อพิจารณาอีกรอบในวาระที่ 2-3

4. เมื่อร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมง ผ่านการพิจารณาของชั้นกรรมาธิการที่ตั้งโดย สส.แล้ว จึงส่งร่างกลับมาให้ สส.โหวตเห็นชอบ-ไม่เห็นชอบกับร่างของกรรมาธิการต่อไป

โดยในวันที่ 25 ธันวาคม 2567 สส.ลงมติเห็นชอบร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมงเกินกึ่งหนึ่งของสภาฯ ส่วนหนึ่งให้เหตุผลที่ต้องแก้ไขกฎหมายประมงฉบับเดิมที่เกิดขึ้นในยุค คสช.ว่า กฎหมายฉบับดังกล่าวมีความไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ส่งผลกระทบต่ออาชีพประมงไทย

5. อย่างไรก็ตาม แม้การแก้ไขกฎหมายจะเกิดขึ้นโดยมีเป้าหมายเพื่อแก้ไขกฎหมายเดิม ให้สอดคล้องกับสภาพปัจจุบันและแก้ปัญหาการประมงไทย แต่บางบทบัญญัติในร่างแก้ไขกฎหมายประมงได้สร้างความกังวลให้กับเครือข่ายประมง นักวิชาการ และนักสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะมาตรา 69 ที่ระบุว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดใช้เครื่องมืออวนล้อมจับที่มีช่องตาอวนขนาดเล็กกว่า 2.5 เซนติเมตร ทำการประมงในเขต 12 ไมล์ทะเลนับจากแนวชายฝั่งในเวลากลางคืน” แปลได้ง่ายๆ ว่า สามารถใช้อวนล้อมจับที่มีตาอวนขนาดเล็กกว่า 2.5 เซนติเมตรนอก 12 ไมล์ทะเลในเวลากลางคืนได้

นอกจากนี้ยังเปิดช่องให้รัฐมนตรีออกประกาศ เพื่อยกเว้นให้ใช้อวนขนาดเล็กในบางพื้นที่หรือบางช่วงเวลาได้อีกด้วย จากเดิมที่กฎหมายระบุ “ห้ามไม่ให้ผู้ใดใช้เครื่องมืออวนล้อมจับที่มีช่องตาอวนเล็กกว่า 2.5 เซนติเมตร ทำการประมงในเวลากลางคืน” หมายถึงไม่สามารถใช้อวนล้อมจับที่มีขนาดตาอวนเล็กกว่า 2.5 เซนติเมตรจับปลาได้ในเวลากลางคืนได้

6. เริ่มต้นจากข้อกังวลเรื่องของการใช้อวนล้อมที่มีขนาดเล็กกว่า 2.5 เซนติเมตร หรือที่ชาวประมงเรียกกันว่า ‘อวนตามุ้ง’ ตั้งชื่อตามขนาดของตาอวนที่เล็กมาก และอาจเล็กได้มากถึง 3-6 มิลลิเมตร เพื่อใช้ในการจับปลากะตักที่เป็นปลาขนาดเล็กป้อนเข้าอุตสาหกรรมผลิตน้ำปลา ซึ่งการใช้อวนที่มีขนาดเล็กเกินไปจะทำให้สัตว์น้ำชนิดอื่นๆ ที่ไม่ใช่สัตว์น้ำเป้าหมาย เช่น เต่า โลมา กระเบน หรือสัตว์น้ำที่ยังอยู่ในวัยอ่อนถูกจับ และอาจทำให้ห่วงโซ่อาหารมีปัญหา และกระทบกับความยั่งยืนของการทำประมงในอนาคต

ขณะที่การจับสัตว์น้ำวัยอ่อน ซึ่งเป็นวัยที่ยังไม่เหมาะกับการนำมาบริโภคนั้น อาจส่งผลทำให้เกิดการสูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจ เพราะปลาวัยอ่อนที่จับได้มักลงเอยด้วยการถูกนำไปทำเป็นปลาป่น แต่หากพวกมันมีการเจริญเติบโตเต็มวัยและสามารถบริโภคได้ ก็จะมีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงกว่ามาก

7. การใช้อวนตาถี่ล้อมจับสัตว์น้ำในเวลากลางคืนโดยใช้แสงไฟล่อ อาจเป็นต้นเหตุการณ์ลดประชากรของสัตว์น้ำเศรษฐกิจที่สำคัญ ยกตัวอย่าง ในงานวิจัยของ ผศ.ดร.เมธี แก้วเนิน รองคณบดีฝ่ายบริหาร คณะประมง มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ระบุว่า ประมงเรือปั่นไฟปลากะตักมีการจับลูกปลาทูไปในปริมาณมาก เพราะมีการใช้ไฟล่อลูกปลาทำให้เกิดการรวมฝูง ส่งผลให้มีการจับลูกปลาทูติดไปกับอวนด้วย จึงส่งผลให้ปริมาณปลาทูในประเทศไทยลดลง

ที่สำคัญคือ ปลาเศรษฐกิจในวัยอ่อนที่มีโอกาสเข้ามาติดอวนตาถี่จากการทำประมงโดยใช้แสงไฟหลอกล่อให้รวมฝูงเช่นเดียวกัน ซึ่งจะทำให้ไทยสูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจจากการที่ปลาวัยอ่อนกลุ่มนี้จะเติบโตและมีมูลค่าสูงกว่าในวัยอ่อน ทั้งยังส่งผลต่อระบบนิเวศภาพรวมและการทำการประมงในระยะยาว

ภาพ: สมาคมสมาพันธ์ชาวประมงพื้นบ้าน แห่งประเทศไทย

8. หลายฝ่ายยังตั้งข้อสังเกตว่า การเปิดช่องให้สามารถใช้อวนตาถี่ในระยะห่างจากชายฝั่ง 12 ไมล์ทะเลจับสัตว์น้ำได้ในเวลากลางคืน จะเป็นการเอื้อให้ประมงพาณิชย์สามารถจับสัตว์น้ำได้ตลอดเวลา แตกต่างจากประมงพื้นบ้านที่ไม่มีเครื่องมือมากพอที่จะเดินทางออกจากชายฝั่งไปจับปลานอกระยะ 12 ไมล์ทะเลในเวลากลางคืนได้ นอกจากนี้การที่ประมงพาณิชย์สามารถจับปลาได้ตลอดเวลาทั้งกลางวัน-กลางคืน โดยใช้อวนตาถี่จะส่งผลให้ปลาเข้าใกล้ชายฝั่งน้อยลง ประมงพื้นบ้านจะจับปลาได้น้อยลงพร้อมกับรายได้ที่หายไป

9. ที่สำคัญการเปิดโอกาสให้ทำประมงโดยใช้อวนตาถี่ได้ทั้งกลางวันและกลางคืน อาจมีปัญหาในระดับนานาชาติ ซึ่งไทยอาจถูกมองว่า มีการทำประมงแบบไม่ยั่งยืน (Unsustainable Fishing) ประกอบกับการทำประมงในเวลากลางคืนมีความเสี่ยงที่จะเกิดการลักลอบทำผิดกฎหมายในเขตหวงห้าม เนื่องจากการตรวจสอบที่ไม่ทั่วถึงจากเจ้าหน้าที่ ซึ่งอาจทำให้ไทยถูกกดดันในด้านการส่งออกสัตว์น้ำ และกลับไปได้ใบเหลืองจากสหภาพยุโรปอีกครั้งเหมือนกับเมื่อปี 2558

10. เหตุผลที่รัฐบาลแก้ไขมาตรา 69 ให้สามารถใช้อวนล้อมจับขนาดเล็กกว่า 2.5 เซนติเมตร ห่างจากชายฝั่ง 12 ไมล์ทะเลได้ในเวลากลางคืน เพราะต้องการ ‘เพิ่ม’ ปริมาณปลากะตัก ลดการนำเข้า หลังจากที่ พ.ร.ก.การประมง พ.ศ. 2558 ของ คสช.ทำให้การทำประมงจับปลากะตักทำได้ไม่เต็มที่และต้องนำเข้าปลาจากต่างประเทศ

11. เมื่อเกิดข้อกังวลว่า ร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมงจะประกาศใช้นับตั้งแต่ที่ สส.เห็นชอบ เมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2567 สมาคมสมาพันธ์ชาวประมงพื้นบ้านแห่งประเทศไทย สมาคมรักษ์ทะเลไทย มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และเครือข่าย จึงรวมตัวกันทำกิจกรรม ทั้งการจัดเวทีเสวนาเพื่อสะท้อนปัญหาของการแก้ไขมาตรา 69 เกี่ยวกับการใช้อวนตาถี่ ทำกิจกรรมเชิงสัญลักษณ์หลากหลายวิธี ทั้งการนำอวนตาถี่มาจัดแสดงที่ด้านหน้าหอศิลปวัฒนธรรมแห่งกรุงเทพมหานคร และรัฐสภายังเปิดให้มีการลงชื่อเพื่อคัดค้านร่างกฎหมายดังกล่าว รวมไปถึงการส่งตัวแทนเข้าไปพูดในรัฐสภา เพื่อสะท้อนปัญหาในฐานะของผู้ที่มีส่วนได้เสียประโยชน์ หากมีการประกาศใช้กฎหมายจริง

12. เมื่อวันที่ 13 มกราคม 2568 ร่างกฎหมายดังกล่าวผ่านสภาฯ ขณะที่ประชุมวุฒิสภาได้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญจำนวน 21 คน เพื่อพิจารณาร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมง ฉบับนี้ และเมื่อพิจารณาเสร็จแล้วก็ได้เสนอให้ที่ประชุมวุฒิสภาในวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2568

13. ในวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2568 ที่ประชุม สว.มีมติ 141 ต่อ 3 เสียง และงดออกเสียงอีก 4 เสียง ไม่เห็นชอบให้ใช้อวนตาถี่ ซึ่งแย้งกับร่างที่ สส.เห็นชอบให้ใช้อวนล้อมจับตาถี่ในเวลากลางคืนนอกเขต 12 ไมล์ทะเลได้

นอกจากนี้ สว.ยังเสนอให้แก้ไขมาตรา 69 ของ ร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมงเป็น “ห้ามมิให้ผู้ใดใช้เครื่องมืออวนล้อมจับทุกประเภทที่มีช่องตาอวนเล็กกว่า 2.5 เซนติเมตร ทำการประมงในเวลากลางคืน” ซึ่งแปลได้ว่า จะไม่สามารถใช้อวนตาถี่ ‘ทุกประเภท’ จับสัตว์น้ำได้ในเวลากลางคืนไม่ว่าจะห่างจากชายฝั่งกี่ไมล์ทะเลก็ตาม

ดังนั้นร่างกฎหมายจึงยัง ‘ไม่ผ่าน’ และสภาผู้แทนราษฎร ต้องพิจารณาและลงมติกันใหม่ว่า จะเห็นชอบกับการแก้ไขของวุฒิสภาหรือไม่ หรือยังคงยืนยันที่จะใช้ร่างเดิมของตัวเอง

14. ในชั้นการโหวตของ สว.มีบางส่วนที่เสียงแตก ทั้งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขมาตรา 69 กลุ่ม สว.ที่เห็นด้วยกับการใช้มาตรา 69 มองว่า หากเปิดให้มีการจับปลากะตักได้ในเวลากลางคืนจะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจ ส่วนเหตุผลที่ต้องใช้อวนที่มีตาขนาดเล็ก เพราะปลากะตักเป็นปลาขนาดเล็กจึงใช้อวนตาใหญ่จับไม่ได้

ส่วนประเด็นที่ประชาชนกังวลเรื่องจะเกิดการจับสัตว์น้ำวัยอ่อน ปัจจุบันมีเครื่องมือต่างๆ ที่ใช้อยู่ภายใต้การควบคุม ทำให้ไม่ต้องกังวลเรื่องจะไปช้อนปลาวัยอ่อน ขณะเดียวกันก็มองว่า ปลากะตักมีอายุขัยราว 1 ปี หากไม่จับขายก็จะตายตามธรรมชาติ เกิดผลเสียทางเศรษฐกิจ เพื่อความคุ้มค่าจึงต้องแก้กฎหมายเพื่อให้เกิดประโยชน์ ไม่ใช่ทิ้งให้สูญเสียไปตามอายุขัย

ด้าน สว.กลุ่มที่ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขมาตรา 69 มองว่า ผู้ที่ได้ประโยชน์จากการแก้ไขมาตรา 69 ใน พ.ร.ก.การประมง ประกอบไปด้วยประมงพาณิชย์ไม่กี่รายเท่านั้น และได้มีการศึกษามาแล้วว่า หากมีการอนุญาตให้ใช้อวนตาถี่ประกอบกับไฟล้อมจับสัตว์น้ำนอกเขต 12 ไมล์ทะเลในเวลากลางคืน ประเทศไทยจะต้องเจอกับการลดลงของประชากรสัตว์น้ำอย่างมหาศาล และไม่ส่งผลดีต่อเศรษฐกิจ เพราะหากปล่อยให้ลูกสัตว์น้ำเศรษฐกิจเติบโตจะเป็นผลดีกับเศรษฐกิจมากกว่า

ส่วนกรณีที่ปลากะตักจะตายอย่างไร้ประโยชน์นั้น เป็นการมองที่แคบเกินไป เพราะปลากะตักเป็นปลาที่มีประโยชน์ต่อระบบนิเวศ เป็นอาหารของปลาชนิดอื่นได้

15. เมื่อร่างกฎหมายแก้ไข พ.ร.ก.การประมงที่ สส.แก้ไขไม่ได้รับความเห็นชอบของ สว. ร่างกฎหมายจึงจะตกไปยังชั้นการพิจารณาของ สส.อีกครั้ง โดย สส.มีหน้าที่พิจารณาและโหวตเห็นชอบ-ไม่เห็นชอบอีกครั้งหนึ่ง

ในกรณีที่ สส.เห็นชอบกับร่างกฎหมายที่ผ่านการแก้ไขของ สว.มาแล้ว ก็สามารถนำกฎหมายเข้าสู่กระบวนการประกาศใช้ต่อไปได้ แต่หาก สส.ยังคงไม่เห็นชอบและยึดมั่นในร่างที่ตนเองเป็นผู้แก้ไข จะต้องมีการตั้งกรรมาธิการร่วมกันระหว่าง สส.กับ สว.ในสัดส่วนที่เท่ากัน เพื่อพิจารณาในบทบัญญัติที่เห็นไม่ตรงกัน และทำร่างกฎหมายฉบับใหม่ และเสนอให้ทั้งสองสภาโหวตอีกครั้ง หากเห็นชอบทั้ง 2 สภาก็สามารถนำเข้าสู่กระบวนการประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

แต่หากมีสภาใดสภาหนึ่งยังไม่เห็นชอบร่างที่ผ่านการแก้ไขของกรรมาธิการทั้ง 2 สภาอีก ให้ถือว่าร่างกฎหมายนั้นถูกยับยั้งไว้ที่ 180 วัน สส.จะต้องรอให้พ้น 180 วันไปก่อน จึงจะสามารถเอากฎหมายดังกล่าวกลับมาพิจารณาใหม่อีกครั้งหนึ่งได้