สารพันปัญหารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ใช้มา 9 ปี ประเทศ ‘ทรุด’ ทุกทาง

อีก 1 เดือนข้างหน้า ประชาชนไทยจะได้ทำ ‘ประชามติ’ ให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นครั้งแรก หลังจากทนอยู่กับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 มานานกว่า 10 ปี

กระนั้นเอง สิ่งสำคัญที่มักถูกตั้งคำถามจากฝ่ายตรงข้ามคือ เพราะเหตุใดจึงต้องมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ การแก้รัฐธรรมนูญสำคัญกว่าเรื่องปากท้องหรือ?

หลักแรกที่ต้องพูดถึงคือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มีที่มาจากการรัฐประหารในปี 2557 โดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งนำโดย พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เพราะเมื่อพลเอกประยุทธ์เป็นรัฏฐาธิปัตย์ สิ่งแรกที่ต้องทำคือ ต้องฉีกรัฐธรรมนูญฉบับเก่าทิ้งเสีย

และอีกเหตุผลหนึ่งที่ทำให้อยู่ยาวคือ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ร่างมันเข้าไปให้นานที่สุด และรักษาอำนาจคณะรัฐประหาร-องคาพยพของรัฐประหารให้ลากต่อไปได้ยาวนานที่สุด พร้อมกับสืบทอดอำนาจต่อเป็นวงจร จึงเป็นเรื่องที่ชัดเจนว่า อำนาจในการเขียนรัฐธรรมนูญไม่ได้มาจากประชาชนเลยแม้แต่น้อย

1 เดือนก่อนลงประชามติ เราชวนกลับไปทบทวนความทรงจำว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มีปัญหาใดบ้าง และเพราะเหตุใดจึงควรเห็นชอบให้ ‘ร่างใหม่’ ทั้งฉบับ

ทบทวนปัญหารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560

1. ‘มาตรฐานจริยธรรม’ คำง่ายๆ แต่ตีความกว้าง ใช้กำจัดคู่แข่งทางการเมือง

นายกรัฐมนตรี 2 คนหลังสุดอย่าง เศรษฐา ทวีสิน และแพทองธาร ชินวัตร ถูกวินิจฉัยให้พ้นจากตำแหน่งนายกฯ เพราะผิดจริยธรรม

เศรษฐาผิดจริยธรรมร้ายแรงเพราะแต่งตั้ง พิชิต ชื่นบาน เป็นรัฐมนตรี ขณะที่ แพทองธารผิดจริยธรรมร้ายแรง เพราะคลิปเสียง ‘อังเคิล’ กับ ฮุน เซน (Hun Sen) ประธานองคมนตรี ประธานวุฒิสภา และอดีตนายกฯ กัมพูชา

ขณะเดียวกัน 44 สส.ของพรรคก้าวไกล ซึ่งรวมถึง ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ และศิริกัญญา ตันสกุล ก็อาจถูกคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ นำเรื่องส่งศาลรัฐธรรมนูญว่า ผิดจริยธรรมร้ายแรงเหมือนกัน เพราะไปลงชื่อแก้ไขประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112

จะเห็นได้ว่า ขอบข่ายของการผิด ‘จริยธรรมร้ายแรง’ กว้างขวางมาก ทั้งที่แท้จริงแล้วจริยธรรมไม่ใช่เรื่องกฎหมาย แต่อยู่ภายใต้การตีความของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 

นอกจากนี้มาตรฐานจริยธรรมนี้ยังมีข้อกำหนดบทลงโทษที่รุนแรง สามารถสั่งเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งตลอดชีวิตได้ และจะเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งด้วยก็ได้ แต่ต้องไม่เกิน 10 ปี และไม่มีสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองใดๆ

ปัญหาที่มากที่สุดคือกรณีของ ช่อ-พรรณิการ์ วานิช อดีต สส.พรรคอนาคตใหม่ ที่ถูก ศรีสุวรรณ จรรยา ยื่นให้ตรวจสอบจริยธรรมร้ายแรง กรณีโพสต์ Facebook ในปี 2553 กล่าวถึงสถาบันพระมหากษัตริย์ ก่อนจะมีการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และก่อนจะมีมาตรฐานจริยธรรม

ขณะเดียวกันวันที่ศรีสุวรรณยื่นให้ตรวจสอบ พรรณิการ์ก็พ้นจาก สส.พรรคอนาคตใหม่ไปแล้ว จากการยุบพรรคอนาคตใหม่ แต่ศรีสุวรรณยื่นให้ตรวจสอบย้อนหลัง กระทั่ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เห็นว่า ผิดจริยธรรม และส่งต่อไปยังศาลฎีกาให้พิพากษาจริยธรรมของพรรณิการ์

ในที่สุดวันที่ 20 กันยายน 2566 ศาลฎีกาเห็นว่า พรรณิการ์ผิดจริยธรรมร้ายแรงกรณีโพสต์รูป ต้องถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งตลอดชีวิต ด้วยพฤติกรรมที่ทำก่อนจะมีกฎหมายนี้เกิดขึ้น ก่อนจะมีรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เกิดขึ้น และการร้องก็เกิดหลังจากพรรณิการ์พ้นจากตำแหน่ง สส.ไปแล้ว

เป็นอีกปัญหาว่าด้วยความลักลั่นของมาตรฐานจริยธรรม และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ที่เห็นเด่นชัดเจน

 2. องค์กรอิสระอำนาจล้นฟ้า ไร้ความยึดโยงจากประชาชน 

ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ชื่อขององค์กรเหล่านี้ล้วนมีปัญหาเรื่อง ‘ความน่าเชื่อถือ’ ชัดเจน ตามการรับรู้ของประชาชน

ระหว่างที่เขียนอยู่นี้ กรรมการ ป.ป.ช.บางคนรับส่วยเป็นทองคำแท่ง ศาลรัฐธรรมนูญ เขียนคำวินิจฉัยเองโดยที่ไม่มีผู้ร้อง กกต.ดูเหมือนไม่อยากจัดการเลือกตั้ง และไม่อยากให้มีการลงประชามติ ทั้งที่ตัวเองมีหน้าที่ดูแลการเลือกตั้ง ขณะที่ตึกของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินถล่มลงท่ามกลางความสงสัยของผู้คนว่า มีการคอร์รัปชันหรือไม่

ปัญหาคือในขณะที่องค์กรเหล่านี้ตรวจสอบข้าราชการ ตรวจสอบนักการเมือง แต่ไม่มีใครตรวจสอบองค์กรเหล่านี้

ปัญหาคือองค์กรเหล่านี้มีที่มาจากฝ่ายเผด็จการอำนาจนิยม ในยุคหลังรัฐประหาร ‘ลุง’ คนหนึ่งทำหน้าที่เห็นชอบว่า ใครควรไปเป็นองค์กรอิสระ แล้วก็สั่งให้ สว.โหวตรับรอง องค์กรอิสระเลยเป็นคนที่ลุงไว้ใจได้ทั้งหมด สะท้อนชัดผ่านการตรวจสอบคดีแหวนและนาฬิกา

ขณะที่ในระยะหลัง ลุงอีกคนหนึ่งมีอำนาจเหนือ สว.ก็จัดการเลือก สว.ของตัวเองทั้งหมด ให้ไปเลือกองค์กรอิสระอีกที ให้เป็นองค์กรอิสระอีกสีหนึ่งเหมือนกัน

องค์กรอิสระจึงเป็นอีกปัญหาใหญ่ของการเมืองไทย ทั้งอำนาจที่ล้นฟ้า อำนาจที่ไร้การตรวจสอบ และอำนาจที่ไม่ยึดโยงกับประชาชน 

ด้วยเหตุนี้จึงต้องหา ‘ฉันทมติ’ ใหม่ หาทางออกใหม่ให้องค์กรอิสระทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพและยุติธรรมมากกว่าที่เป็นอยู่

 3. นายกฯ ต้องมาตาม ‘ลิสต์’ แคนดิเดตเท่านั้น 

ในอดีตที่ผ่านมาเคยมีการระบุไว้ชัดเจนว่า นายกฯ ต้องเป็น สส. เพื่อให้เกิดความยึดโยงกับสภาผู้แทนราษฎรและประชาชน (ข้อกำหนดจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550) ทว่าปัจจุบันรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ได้กำหนดจุดนี้ไว้ แต่ให้พรรคการเมืองเป็นผู้เสนอชื่อบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกฯ ต่อ กกต.ก่อนการเลือกตั้ง โดยไม่จำเป็นต้องลงรับสมัครเลือกตั้ง

ฟังดูเหมือนดี ประชาชนจะได้เห็นชัดว่า ควรเลือกใครเป็นนายกฯ แต่ดันกลายเป็นสร้างวิกฤตใหม่ว่า ต้องเลือกคนที่อยู่ในลิสต์เท่านั้นจึงจะเป็นนายกฯ ได้

หลังการเลือกตั้งปี 2566 พรรคเพื่อไทยใช้ชื่อแคนดิเดตในลิสต์ไปแล้ว 2 คน พรรคประชาชนที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังยุบพรรคก้าวไกล ไม่สามารถส่งคนไปเป็นนายกฯ ได้ เพราะไม่ได้ผ่านการเลือกตั้ง 

กลายเป็นว่าจำกัดตัวเลือกให้เหลือเพียงคนที่อยู่ในลิสต์ ทั้งที่รัฐธรรมนูญเดิม ใครที่เป็น สส.ก็เป็นนายกฯ ได้ 

ยิ่งไปกว่านั้น ยังมีข้อยกเว้นให้เสนอชื่อ ‘คนนอก’ โดยให้ สส.และ สว.สามารถลงคะแนนเพื่อยกเว้นให้สามารถเสนอชื่อคนนอกที่ไม่ได้อยู่ในบัญชีรายชื่อของพรรคต่างๆ ขึ้นมาเป็นนายกฯ ได้

 4. รัฐธรรมนูญที่แก้ยากที่สุด

ในตัวบทกฎหมายภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มีการกำหนดเงื่อนไขสำหรับการแก้ไขรายมาตราไว้ว่า ต้องใช้เสียงเห็นชอบจาก สว. 1 ใน 3 หรือ 67 เสียง

นอกจากนี้ยังจำเป็นต้องใช้เสียง ‘ฝ่ายค้าน’ มากกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรครวมกันถึงจะเริ่มต้นแก้ไขรัฐธรรมนูญได้

การแก้รัฐธรรมนูญหลายครั้งที่ผ่านมาจึงถูกตีตก ภายใต้ สว.ชุดแรกที่มาจาก คสช.แทบทั้งหมด ผ่านเรื่องเดียวคือ ‘ระบบเลือกตั้ง’ ที่พรรคทหารสืบทอดอำนาจเห็นว่า สว.ไม่เสียหายอะไร

ขณะที่การแก้รัฐธรรมนูญในชุด สว.สีน้ำเงินจะผ่านได้ก็ต่อเมื่อให้พรรคสีน้ำเงินไปดีลกับ สว.

นอกจากนี้ศาลรัฐธรรมนูญยังมีอำนาจชี้ขาดได้ด้วยว่า สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้หรือไม่

ด้วยเหตุนี้การแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงยากเย็นแสนเข็ญ ทั้งที่ก็เห็นกันอยู่ว่ามีปัญหาแต่แก้ไม่ได้ด้วยล็อกที่ไปต่อยากแสนยาก

 5. ระบบเลือก สว.พิสดาร เปิดโอกาสให้เกิดการฮั้วได้

หนึ่งในหัวใจของปัญหารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 คือวิธีการได้มาซึ่ง สว.ที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนเลยแม้แต่น้อย แต่กลับมีอำนาจทางการเมืองสูงอย่างไม่สมดุล

ในช่วงเปลี่ยนผ่าน สว. 250 คนมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารโดยตรง และมีอำนาจร่วมโหวตเลือกนายกฯ ซึ่งเท่ากับเปิดทางให้รัฐบาลที่ไม่ได้สะท้อนเสียงข้างมากของประชาชนสามารถจัดตั้งได้อย่างถูกต้องตามกติกา
แม้จะอ้างว่าเป็นเพียง ‘บทเฉพาะกาล’ แต่ผลกระทบกลับลากยาวและฝังรากลึกต่อโครงสร้างการเมืองไทย

ต่อมาเมื่อเข้าสู่ระบบเลือก สว.แบบใหม่ ก็ยังไม่ใช่การเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน แต่เป็นระบบคัดเลือกหลายชั้นที่ประชาชนทั่วไปไม่มีสิทธิมีเสียง
ผู้สมัคร สว.เลือกกันเองภายในกลุ่มอาชีพ แบ่งระดับอำเภอ จังหวัด และประเทศ เป็นกระบวนการซับซ้อน เข้าใจยาก ตรวจสอบยาก เปิดช่องให้เกิดการจัดตั้ง การฮั้ว และอิทธิพลทางการเมืองเบื้องหลังได้โดยง่าย

การฮั้วมีตั้งแต่โพยในระดับอำเภอ ระดับจังหวัด ระดับประเทศ มีการจ่ายเงินกันอย่างมหาศาล และด้วยอำนาจพิเศษ ถึงจะฮั้วกันแจ่มชัดแค่ไหน กกต.ก็มองไม่เห็น

เมื่อยึด สว.ได้ก็เท่ากับยึดอำนาจทางการเมือง เพราะรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ให้อำนาจ สว.อย่างกว้างขวาง ตั้งแต่เห็นชอบองค์กรอิสระ เห็นชอบตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ไปจนถึงการเป็น ‘ด่านล็อก’ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ
ทั้งหมดนี้คืออำนาจเชิงโครงสร้างที่สามารถชี้เป็นชี้ตายทิศทางประเทศได้ แต่กลับไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนผ่านการเลือกตั้ง

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ประเทศไทยผูกอนาคตไว้กับสภาที่ประชาชนไม่ได้เลือก
และเมื่ออำนาจสูง แต่ความยึดโยงต่ำ ปัญหาความชอบธรรมก็เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า

นี่คือเหตุผลสำคัญว่า ทำไมการร่างรัฐธรรมนูญใหม่จึงไม่อาจหลีกเลี่ยงการ ออกแบบระบบ สว.ใหม่ทั้งระบบให้กลับไปยึดหลักประชาธิปไตยพื้นฐาน คืออำนาจสูงต้องมาจากประชาชน และต้องถูกตรวจสอบได้โดยประชาชน หรือถ้ามันยากนักก็ให้เป็นสภาเดี่ยวไปเลย 

เพราะตราบใดที่ สว.ยังเป็น ‘ผู้มีอำนาจเหนือประชาชน’ มากกว่า ‘ตัวแทนของประชาชน’ ปัญหาวนลูปทางการเมืองไทยก็จะไม่สิ้นสุดเสียที

ด้วยเหตุข้างต้น รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เปรียบเสมือน ‘มรดกทางอำนาจ’ ของเผด็จการ ที่ออกแบบมาเพื่อแช่แข็งประชาธิปไตย ให้ติดหล่มอยู่กับกลไกและองค์กรที่ไม่ได้เชื่อมโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง หากยังไม่แก้ไขหรือจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่มาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเสรีและเท่าเทียม ปัญหาความไร้เสถียรภาพทางการเมือง ความไม่ชอบธรรมของอำนาจรัฐ และความขัดแย้งในสังคมไทยก็จะยังคงดำรงอยู่ต่อไปไม่รู้จบ

การร่างรัฐธรรมนูญใหม่จึงไม่ใช่เพียงการแก้ไขตัวบทกฎหมาย แต่คือการทวงคืนอำนาจอธิปไตยของประชาชน เพื่อวางรากฐานประชาธิปไตยที่เคารพเจตจำนงของประชาชน สร้างระบบการเมืองที่ตรวจสอบได้ ยุติธรรม และนำพาประเทศไทยออกจากวงจรอำนาจเผด็จการให้ได้เสียที