อีอีซีกับการพัฒนาที่ยั่งยืน? : บทเรียนจากมาบตาพุด

วันนี้คงไม่มีใครไม่เคยได้ยินชื่อ ‘โครงการเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก’ – Eastern Economic Corridor ย่อว่า อีอีซี แผนยุทธศาสตร์หลักในนโยบาย ‘ไทยแลนด์ 4.0’ ของรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ต่อเนื่องมาถึง ‘ประยุทธ์ 2’ อันเป็นรัฐบาลหลังการเลือกตั้งคณะเดิม เพิ่มเติมคือพรรคร่วมรัฐบาล 19 พรรค มากเป็นประวัติการณ์

รัฐบาลประยุทธ์ 2 ตั้งความหวังกับอีอีซีว่าจะเป็นพระเอกในการพัฒนาประเทศไทยตอนต้นศตวรรษที่ 21 โดยอยาก “ต่อยอดความสำเร็จมาจากโครงการพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝั่งทะเลตะวันออกหรือ Eastern Seaboard ซึ่งดำเนินมาตลอดกว่า 30 ปีที่ผ่านมา” (ข้อมูลจากเว็บไซต์อีอีซี) โดยในระยะแรกสามจังหวัดคือ ชลบุรี ระยอง และฉะเชิงเทรา ถูกสถาปนาเป็นพื้นที่ ‘เขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก’ ภายใต้การกำกับดูแลของ คณะกรรมการนโยบายพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (ย่อว่าคณะกรรมการอีอีซี) กลไกใหม่ภายใต้กฎหมายฉบับใหม่ซึ่งออกในสมัย คสช. มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน

ในเมื่อพื้นที่สามจังหวัดนี้ไม่ใช่พื้นที่บริสุทธิ์ผุดผ่องที่ไม่เคยมีการพัฒนาใดๆ เลย แต่เป็นที่ตั้งของนิคมอุตสาหกรรม อุตสาหกรรมการผลิต และอุตสาหกรรมท่องเที่ยวมายาวนาน และในยุคที่แทบทุกประเทศทั่วโลกกำลังเปลี่ยนแปลงปรับเปลี่ยนวิถีการพัฒนาให้สอดคล้องกับแนวคิด “การพัฒนาที่ยั่งยืน” (sustainable development นิยามสั้นๆ ได้ว่า การพัฒนาที่ตอบสนองต่อความต้องการของคนรุ่นปัจจุบัน โดยไม่บั่นทอนศักยภาพของคนรุ่นหลังในการตอบสนองความต้องการของพวกเขา) 

คำถามแรกๆ ที่เราควรถามไม่ใช่ “อีอีซีจะทำให้จีดีพีโตเท่าไร” แต่เป็น “อีอีซีมีแนวโน้มจะเป็น ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ หรือไม่” มีความเสี่ยงอะไรบ้างที่เราต้องระวังและจัดการ และถ้ามันมีแนวโน้มที่จะไม่ยั่งยืน ชุมชนและประชาชนที่จะได้รับผลกระทบทำอะไรได้บ้าง

อีอีซีมีแนวโน้มจะเป็น ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ หรือไม่? มีความเสี่ยงอะไรบ้างที่เราต้องระวังและจัดการ? และถ้ามันมีแนวโน้มที่จะไม่ยั่งยืน ชุมชนและประชาชนที่จะได้รับผลกระทบทำอะไรได้บ้าง?

จุดเริ่มต้นที่แท้จริงของการพัฒนาที่ยั่งยืน มิได้อยู่ที่การไล่ล่าตัวชี้วัด แสวงหารางวัลด้านความยั่งยืน หรือแต่งตั้งคณะกรรมการที่มีคำว่า “ยั่งยืน” อยู่ในชื่อ หากแต่อยู่ที่การมองให้เห็นอย่างชัดเจนถึงลักษณะและผลกระทบของ “การพัฒนาที่ไม่ยั่งยืน” ในอดีต เพื่อหาทางปรับปรุงแก้ไขไม่ให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอย

ผู้เขียนเห็นว่า คดีประวัติศาสตร์สองคดีระหว่างปี 2550-2552 ที่เกี่ยวข้องกับนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด จ.ระยอง พื้นที่หลักในโครงการอีอีซี เป็นตัวอย่างอันดีของ “การพัฒนาที่ไม่ยั่งยืน” ในไทย 

คำถามคือผ่านมาสิบปี สังคมไทยได้เรียนรู้และถอดบทเรียนจากมาบตาพุดอย่างชัดเจนเพียงพอแล้วหรือยัง 

ย้อนไปกว่าทศวรรษก่อน ในเดือนตุลาคม ปี พ.ศ. 2550 ตัวแทนประชาชน 27 คน จาก 11 ชุมชนรอบนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด รวมตัวกันยื่นฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.วล.) ต่อศาลปกครองระยอง ฐานละเลยต่อหน้าที่ กรณีไม่ประกาศให้พื้นที่มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ หลังจากนั้น กก.วล. ก็ยื่นอุทธรณ์คำพิพากษาต่อศาลปกครองสูงสุด โดยปฏิเสธว่าไม่ได้ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ถึงแม้ว่าจะยอมประกาศเขตควบคุมมลพิษในเดือนเมษายน 2552 คดีที่ยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดก็ยืดเยื้อต่อมาอีกถึง 8 ปี จนกระทั่งศาลปกครองสูงสุดมีคำวินิจฉัยในปี 2560 เห็นพ้องกับศาลชั้นต้นว่า 

“จากข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเรื่องข้อมูลการตรวจวัดระดับการปนเปื้อนมลพิษ โดยเฉพาะสารโลหะหนักและสารอินทรีย์ระเหยที่เป็นสารก่อมะเร็ง ในสิ่งแวดล้อมทั้งในอากาศ ดิน น้ำ สัตว์น้ำ และข้อมูลผลกระทบทางสุขภาพของประชาชนในพื้นที่เขตเทศบาลเมืองมาบตาพุดและพื้นที่ข้างเคียง รับฟังได้ว่ามีปัญหามลพิษในระดับร้ายแรงถึงขนาดที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพและกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เข้าหลักเกณฑ์ที่ กก.วล. ต้องปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ …ประกาศให้เป็นเขตควบคุมมลพิษเพื่อดำเนินมาตรการควบคุม ลด และขจัดมลพิษ” 

อีกคดีหนึ่งซึ่งส่งผลกระทบต่อการลงทุนของภาคธุรกิจอย่างชัดเจนจนเป็นข่าวใหญ่ เกิดขึ้นในปี 2552 เมื่อศาลปกครองกลางมีคำสั่งบรรเทาทุกข์ ให้ระงับ 76 โครงการที่กำลังจะก่อสร้างในมาบตาพุด ไว้เป็นการชั่วคราว ตามคำร้องของนายศรีสุวรรณ จรรยา นายกสมาคมต่อต้านภาวะโลกร้อน และชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในเขตพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด และพื้นที่ใกล้เคียงจำนวน 43 คน ที่ยื่นฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พร้อมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรวม 8 ราย นอกจากนี้ ยังขอให้ศาลเพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีที่อนุญาตให้มีการออกใบอนุญาตแก่โรงงานโดยไม่ได้ยึดหลักตามมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ 2550 

ในคดีแรก ศาลปกครองสูงสุดวางบรรทัดฐานที่สำคัญในคำวินิจฉัยว่า เมื่อปรากฎชัดว่าปัญหามลพิษมีแนวโน้มร้ายแรง กก.วล. ก็มีหน้าที่ต้องประกาศให้เป็นเขตควบคุมมลพิษ ตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนข้อสำคัญเรื่อง “การป้องกันไว้ก่อน” (precautionary principle) ซึ่งปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (Rio Declaration on Environment and Development) อธิบายไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2535 (ปีเดียวกับที่ พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อมของไทยประกาศใช้) ว่า ในกรณีที่มีความเสี่ยงสูงว่าจะเกิดความเสียหายอย่างรุนแรงและไม่สามารถฟื้นฟูดังเดิมได้ รัฐจะต้องใช้แนวทางระวังไว้ก่อนตามความสามารถของตนเพื่อคุ้มครองสิ่งแวดล้อม 

การขาดหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ขั้นชัดเจนแน่นอนจะต้องไม่ถูกใช้เป็นข้ออ้างที่จะผัดผ่อนการดำเนินการ โดยยึดหลักการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อป้องกันความเสื่อมโทรมด้านสิ่งแวดล้อม

ทั้งสองคดีนี้ผ่านมาสิบปีแล้ว และมาบตาพุดก็มีสถานะเป็นเขตควบคุมมลพิษมานานถึง 8 ปีแล้ว แต่สถานการณ์ด้านมลพิษและขยะยังคงมีปัญหา โดยเฉพาะสารเคมีอันตรายที่เป็นสารอินทรีย์ระเหยง่าย หรือ VOCs (volatile organic compounds) โดยผลการตรวจวัด VOCs 9 ชนิด ในบริเวณเขตควบคุมมลพิษและพื้นที่ใกล้เคียง ในจุดที่กรมควบคุมมลพิษมีการเฝ้าระวังอย่างต่อเนื่อง จำนวน 10 จุด พบว่าสถานการณ์จนถึงเดือนมีนาคม 2561 มี VOCs ที่เป็นสารก่อมะเร็งบางชนิดยังมีค่าความเข้มข้นเกินค่ามาตรฐานเฉลี่ยรายปี เช่น เบนซีน ตรวจพบเกินมาตรฐานในทุกพื้นที่ยกเว้นบริเวณวัดมาบชะลูด และมีค่าสูงขึ้นเมื่อเทียบกับปีที่ผ่านมา, บิวทาไดอีน ตรวจพบเกินค่ามาตรฐานในบางพื้นที่ เป็นต้น สอดคล้องกับอัตราการเกิดโรคมะเร็งแทบทุกชนิดของประชากรในจังหวัดระยอง ซึ่งยังคงสูงเป็นอันดับต้นๆ ของประเทศ 

นอกจากปัญหาเรื้อรังเรื่องมลพิษทางอากาศ มาบตาพุดและพื้นที่ใกล้เคียงยังคงประสบปัญหาคุณภาพน้ำอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะการปนเปื้อนของสาร VOCs และโลหะหนักลงในน้ำใต้ดินและน้ำบ่อตื้น ผลการสำรวจของกรมควบคุมมลพิษปี 2558-2559 พบว่า แหล่งน้ำต่างๆ มีคุณภาพน้ำเข้าข่ายเกณฑ์เสื่อมโทรม 10 คลอง เข้าข่ายเกณฑ์เสื่อมโทรมมากอีก 5 คลอง คลองที่พบโลหะหนักปนเปื้อนสูงสุดพบทั้งสารหนู โครเมียม แมงกานีส ตะกั่ว และสังกะสี ยังไม่นับกรณีอื่นๆ เช่น อุบัติภัยสารเคมีรั่วไหล หรือกรณีปลาจำนวนมากตายเกลื่อนหาดตากวนในปี 2559 ซึ่งชาวบ้านพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า นี่ไม่ใช่ครั้งแรก แต่ครั้งนี้ตายมากเป็นประวัติการณ์

นอกจากปัญหาเรื้อรังเรื่องมลพิษทางอากาศ มาบตาพุดและพื้นที่ใกล้เคียงยังคงประสบปัญหาคุณภาพน้ำอย่างต่อเนื่อง

ปัญหาการลักลอบทิ้งกากพิษ และการขาดแคลนศักยภาพของรัฐในการจัดการขยะ เป็นอีกปัญหาที่คาราคาซังมานานเช่นกัน เพ็ญโฉม แซ่ตั้ง ผู้อำนวยการมูลนิธิบูรณะนิเวศ กล่าวในงานเปิดผลการศึกษา “ภาพรวมปัญหามลพิษอุตสาหกรรม 2558-2559” ในปี 2560 ว่า  “การส่งเสริมการบริโภคที่เกิดขึ้นเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจทำให้เกิดขยะมากมาย การเปลี่ยนนโยบายด้านอิเล็กทรอนิกส์ ทำให้เกิดขยะอิเล็กทรอนิกส์เพิ่มขึ้นมหาศาล รวมไปถึงการนำเข้าสินค้ามือสองจากต่างประเทศเข้ามาคัดแยกในประเทศ ซึ่งชุมชนจำนวนมากได้รับผลกระทบจากการจัดการสิ่งแวดล้อมที่ไม่ได้มาตรฐาน หรือไม่มีการควบคุมมลพิษในโรงงานคัดแยกขยะและในโรงงานแปรรูปขยะ” 

นอกจากนี้ อุปสรรคสำคัญอีกประการคือ บทบาทที่ทับซ้อนกันระหว่างกรมโรงงานอุตสาหกรรม (กรอ.) กับการนิคมอุตสาหกรรม (กนอ.) ซึ่งมีหน้าที่ส่งเสริมการลงทุน อนุมัติให้มีการตั้งโรงงาน ควบคู่กับการมีบทบาทในการกำกับโรงงานอุตสาหกรรมตามข้อกำหนดเรื่องสิ่งแวดล้อม เท่ากับว่าสองบทบาทนี้ขัดแย้งกันเอง 

ข้อเท็จจริงที่ปรากฎก็คือ กรอ. และ กนอ. ที่ผ่านมาเน้นบทบาทการ ‘ส่งเสริม’ ธุรกิจ มากกว่าบทบาทการ ‘กำกับ’ ธุรกิจหลายเท่า ดังปรากฏจากข้อเท็จจริงที่ว่าแทบไม่เคยมีการฟ้องร้องในนามของ กรอ. หรือ กนอ.ต่อโรงงานอุตสาหกรรมต่างๆ เลย

“แม้กระทั่งการตักเตือนก็จะตักเตือนอย่างระมัดระวัง เหตุที่ว่าหน่วยงานรัฐ…ให้ความสำคัญกับการลงทุน เมื่อจะขยับอะไรก็กลัวว่าจะไปกระทบการลงทุนหรือกระทบการประกอบการ และกลัวผู้ประกอบการจะฟ้องกลับ” ในทัศนะของเพ็ญโฉม 

ปัญหาคาราคาซังเรื่องมลพิษ น้ำ และขยะในมาบตาพุดและบริเวณใกล้เคียง ก่อให้เกิดคำถามถึงอีอีซี ซึ่งมีขนาดใหญ่กว่านิคมมาบตาพุดหลายเท่าว่า ประชาชนที่อาศัยในพื้นที่จะมั่นใจได้อย่างไรว่ารัฐจะสามารถลดและควบคุมปัญหาเหล่านี้ได้จริง ในเมื่อลำพังพื้นที่มาบตาพุดปัญหายังไม่หมดไป 

นำมาสู่คำถามที่ว่า ตกลงระยองและจังหวัดใกล้เคียงมีศักยภาพการรองรับ (carrying capacity) โรงงานได้กี่โรงกันแน่ เป็นไปได้หรือที่เราจะขยายพื้นที่อุตสาหกรรมออกไปได้เรื่อยๆ โดยดูเหมือนจะไร้ขีดจำกัด

การพัฒนาในอีอีซีจะสร้างสมดุลระหว่างอุตสาหกรรมแห่งอนาคต (‘4.0’) อุตสาหกรรมหนัก อุตสาหกรรมการท่องเที่ยว และภาคการเกษตร ซึ่งหล่อเลี้ยงชีวิตของคนจำนวนมากในภูมิภาคตะวันออก หรือไม่ อย่างไร

โปรดติดตามตอนต่อไป.