ปัญหาการศึกษาอยู่ตรงไหน แล้วเราควรทำอย่างไรเพื่อออกแบบการศึกษาที่ดีกว่า

การศึกษานับว่าเป็นช่วงเวลาไม่น้อยในชีวิตคนหนึ่งคน การตัดสินใจลงทุนเวลาและเงินทองในรั้วโรงเรียนจึงเป็นการตัดสินใจทางเศรษฐกิจครั้งสำคัญของพ่อแม่ผู้ปกครองและย่อมส่งผลต่อคนหนึ่งคนไปตลอดชีวิต หากไม่มีกฎหมายบังคับเรื่องการศึกษาขั้นต่ำ เหตุผลหลักที่ทำให้พ่อแม่เลือกที่จะลงทุนส่งลูกหลานไปเรียน แทนที่จะให้ออกมาทำงานหารายได้จุนเจือครอบครัวก็คือการคาดหวังว่าการศึกษาจะทำให้รายได้เพิ่มขึ้นในอนาคตหลังจากเรียนจบ

ปัจจุบัน จำนวนนักเรียนที่ไม่สามารถเข้าถึงระบบการศึกษาลดลงอย่างต่อเนื่อง แต่การไปอยู่ในรั้วโรงเรียนก็ไม่ได้หมายความว่าเด็กๆ จะได้เรียนหนังสือ ปัญหาดังกล่าวพบได้มากในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา เช่น อินเดียซึ่งมีรายงานระบุว่าเด็กชั้นประถมสี่ร้อยละ 59 มีทักษะการอ่านน้อยกว่าเกณฑ์ของเด็กประถมสอง และเด็กชั้นประถมห้าร้อยละ 63 ไม่สามารถคำนวณโดยการหารอย่างง่ายๆ ได้ ข้อค้นพบในลักษณะดังกล่าวยังเจอในประเทศเคนยา ปากีสถาน และกานา

กล่าวคือ เด็กๆ เข้าถึงโรงเรียนก็จริง แต่เข้าไปก็นั่งเฉยๆ ไม่ได้มีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาแต่อย่างใด

ผู้เขียนได้มีโอกาสชมการบรรยายของอภิจิต บาเนอร์จี (Abhijit Banerjee) อาจารย์จากมหาวิทยาลัยเอ็มไอที และหนึ่งในผู้ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ในปีนี้ที่เชี่ยวชาญในสาขาเศรษฐศาสตร์การพัฒนาเพื่อหาคำตอบของคำถามที่ว่าทำไมบางคนถึงยากจน แล้วเราจะขจัดความยากจนเหล่านั้นได้อย่างไร หนึ่งในประเด็นที่เขาสนใจคือการศึกษาและมีงานวิจัยหลายต่อหลายชิ้นด้วยวิธีการทดลองแบบสุ่มและมีกลุ่มควบคุม (randomized controlled trial) หรือ RCT ที่สามารถแก้ปัญหาความเป็นเหตุเป็นผลของตัวแปรต้นและตัวแปรตาม (causality) และประเมินผลลัพธ์ของโครงการบรรเทาปัญหาได้อย่างแม่นยำ

ในบทความนี้ ผู้เขียนจะพาไปสำรวจพัฒนาการแนวคิดการแก้ไขปัญหาในแวดวงการศึกษา การออกแบบนโยบายและผลการวิจัยว่านโยบายลักษณะใดได้ผลหรือไม่ได้ผล รวมถึงสมมติฐานของอาจารย์อภิจิตและคณะวิจัยถึงรากของปัญหา 

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนขอเตือนก่อนว่าเครื่องมืออย่าง RCT มีข้อจำกัดที่ยังอยู่ในระหว่างถกเถียงกันคือการทำให้เป็นกรณีทั่วไป (generalizability) หมายความว่านโยบายในลักษณะเดียวกันอาจไม่สามารถใช้ได้เมื่ออยู่นอกเหนือจากบริบทที่ทดลอง เช่น นโยบายการศึกษาที่ประสบความสำเร็จอย่างสูงในประเทศอินเดีย อาจเผชิญความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิงในประเทศอื่น เป็นต้น การศึกษาหลายชิ้นที่จะหยิบยกในที่นี้ จึงเป็นเสมือนแนวความคิดเพื่อนำมาต่อยอดให้เหมาะสมกับบริบทของแต่ละพื้นที่เพื่อให้บรรลุประสิทธิภาพสูงสุด

เพื่อให้เห็นภาพชัด เราจะมองการศึกษาเป็นบริการชนิดหนึ่งซึ่งปัญหาอาจเกิดจากอุปสงค์หรือฝั่งผู้ซื้อ และอุปทานคือฝั่งผู้ขาย โดยผู้เขียนจะเริ่มจากฝั่งผู้ซื้อคือพ่อแม่ผู้ปกครองที่จะส่งลูกหลานเข้าโรงเรียน

ปัญหาการศึกษาฝั่งผู้ซื้อ

แน่นอนว่าผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาคงไม่สามารถเกิดขึ้นได้หากนักเรียนไม่ได้เดินทางออกจากบ้านมายังห้องเรียนเพราะพ่อแม่ไม่สนับสนุนให้ไปโรงเรียน ในประเด็นนี้ ทัศนคติของพ่อแม่กับการศึกษาจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง มีการทดลองหลายชิ้นที่เลือกให้ข้อมูลกับผู้ปกครองเพื่อปรับเปลี่ยนทัศนคติต่อการศึกษา เช่น การศึกษาในสาธารณรัฐโดมินิกันที่พบว่าผู้ปกครองรับรู้ผลตอบแทนจากการศึกษาต่ำเกินจริง (เช่น ผู้ปกครองคิดว่าคนเรียนจบชั้นมัธยมปลายจะมีรายได้เฉลี่ย 5,127 เปโซแต่ข้อเท็จจริงคือเฉลี่ย 9,681 เปโซ) การนำเสนอข้อเท็จจริงดังกล่าวทำให้เด็กอยู่ในโรงเรียนได้นานขึ้น 

การศึกษาอีกชิ้นหนึ่งในมาดากัสการ์ก็มีข้อค้นพบในลักษณะคล้ายคลึงกัน หลังจากที่ผู้ปกครองได้รับข้อเท็จจริงซึ่งแตกต่างจากความเชื่อดั้งเดิมของตนเองแล้ว ผลปรากฏว่าเด็กมีผลการเรียนดีขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

อีกแง่มุมหนึ่งของการมองปัญหาฝั่งอุปสงค์คือการเปรียบเทียบระหว่างเด็กที่ถูกส่งไปเรียนที่โรงเรียนเอกชนซึ่งราคาแพงกว่าโรงเรียนรัฐบาล ซึ่งหลายคนมองว่าผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของเด็กในโรงเรียนเอกชนนั้นดีกว่าเนื่องจากคุณภาพของโรงเรียนดีกว่า แต่ผลการวิจัยโดยการแจกบัตรแทนเงินสดให้ผู้ปกครองเลือกไปใช้ได้ในโรงเรียนเอกชนพบว่าเด็กมีผลการเรียนแทบไม่แตกต่างกันระหว่างโรงเรียนรัฐและเอกชน โดยสาเหตุหลักที่เด็กในโรงเรียนเอกชนมีผลการเรียนดีกว่าก็เนื่องจากอคติในการเลือกตัวเอง (self-selection) กล่าวคือ เด็กที่มีฐานะดีและผู้ปกครองให้ความสำคัญต่อการศึกษาจะ ‘เลือกตัวเอง’ ให้ไปอยู่ในโรงเรียนเอกชน ทำให้เด็กในโรงเรียนเอกชนดูจะมีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาดีกว่าโดยเปรียบเทียบ

งานวิจัยข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่าทัศนคติของผู้ปกครองมีความสำคัญอย่างยิ่ง โดยส่งผลต่อทั้งการตัดสินใจว่าเด็กๆ ควรจะอยู่ในรั้วโรงเรียนนานแค่ไหน และควรให้ความสำคัญกับการเรียนมากน้อยเพียงใด ประเด็นต่อจากฝั่งอุปสงค์คือฝั่งผู้ขายนั่นคือคุณภาพของโรงเรียนและคุณครูนั่นเอง

ปัญหาการศึกษาฝั่งผู้ขาย

สมมติฐานข้อแรกๆ ของสาเหตุที่ทำให้การศึกษาไม่ได้ตอบโจทย์อย่างที่คาดหวังคือการขาดแคลนทรัพยากรทั้งในแง่วัตถุและตัวบุคคล สำหรับประเด็นทรัพยากรทางวัตถุ เช่น หนังสือเรียน และอุปกรณ์การเรียน มีการศึกษาในเคนยาพบว่าการเพิ่มทรัพยากรดังกล่าวไม่ส่งผลใดๆ ต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา เว้นแต่เพียงว่าการเพิ่มหนังสือเรียนในห้องสมุดจะส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อกลุ่มเด็กที่เรียนดีอยู่แล้ว อย่างไรก็ดี การมีโรงเรียนใกล้บ้านที่เด็กๆ สามารถเข้าถึงได้ยังมีความสำคัญอย่างยิ่ง

ส่วนในแง่ทรัพยากรตัวบุคคล นักวิจัยด้านการศึกษาตั้งสมมติฐานว่าจำนวนครูต่อนักเรียนย่อมส่งผลต่อคุณภาพของการศึกษา ยิ่งห้องเรียนใหญ่เท่าไหร่ นั่นหมายความว่าครูจะมีเวลาใส่ใจกับนักเรียนแต่ละคนน้อยลง แต่ผลการวิจัยในอินเดียและเคนยากลับพบว่าการเพิ่มจำนวนครูไม่ส่งผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา ข้อค้นพบดังกล่าวทำให้นักวิจัยไปเจอกับสาเหตุสำคัญที่ทำให้การเพิ่มจำนวนครูไม่ประสบผล นั่นคืออัตราการขาดสอนของครูที่สูงลิ่วในหลายประเทศกำลังพัฒนาที่นำไปสู่การทดลองชิ้นใหม่โดยมีระบบตรวจสอบการมาสอนของครูในอินเดียที่ประสบผลสำเร็จพอสมควร โดยลดอัตราการขาดสอนจากร้อยละ 42 ไปเป็นร้อยละ 21 และผลการทดสอบเฉลี่ยเพิ่มขึ้น 0.2 ส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน

งานวิจัยชิ้นหนึ่งซึ่งสนับสนุนโดยธนาคารโลกทดสอบโดยการให้โบนัสเล็กน้อย (คิดเป็นราว 3 เปอร์เซ็นต์ของเงินเดือน) แก่ครูในอินเดียโดยอิงจากผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียน ผลการศึกษา 2 ปีพบว่าโครงการดังกล่าวสร้างผลตอบแทนที่คุ้มค่าอย่างยิ่ง โดยกลุ่มโรงเรียนที่เข้าร่วมโครงการจะได้คะแนนการทดสอบด้านภาษาและคณิตศาสตร์สูงกว่ากลุ่มควบคุมถึง 0.27 ส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐานสำหรับการให้โบนัสเป็นรายบุคคล

แต่การศึกษาที่เปรียบเสมือนเรือธงของอาจารย์อภิจิต คือข้อค้นพบที่ว่าปัญหาอยู่ที่การสอนของครูที่ไม่เหมาะสมกับระดับความรู้ของนักเรียน โดยเริ่มจากโครงการนำร่องบัลซากี (Balsakhi) ที่ช่วยเหลือเด็กที่เรียนไม่ทันในห้อง โดยจัดการสอนเสริมให้เหมาะกับระดับความรู้ของเด็กๆ ซึ่งเพิ่มผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาสูงถึง 0.6 ส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน ต่อมาก็ได้จับมือกับพระธรรม (Prathams) องค์กรไม่แสวงหากำไรด้านการศึกษาในประเทศอินเดียเพื่อออกแบบโครงการสอนด้านการอ่านหลังเลิกเรียนที่ช่วยเพิ่มอัตราการรู้หนังสือของเด็กประถมสามและสี่ 7.9 เปอร์เซ็นต์ และอีกสารพัดโครงการที่พบว่าการสอนเสริมโดยปรับระดับความยากให้เหมาะกับนักเรียนนั้นช่วยเพิ่มผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาอย่างมีนัยสำคัญและใช้ต้นทุนไม่มาก

จากการศึกษาดังกล่าว อาจารย์อภิจิตได้เสนอสมมติฐานว่าด้วยรากของปัญหาการศึกษาทั้งหมดว่าอยู่ที่วิธีการสอน (pedagogy) ที่ออกแบบสำหรับทุกคนนั้นไม่เหมาะสม และนำไปสู่การสอนที่เน้นครอบคลุมเนื้อหาตามที่กำหนดไว้ในหลักสูตรมากกว่าการคำนึงถึงการเรียนรู้ของนักเรียน นี่คือสาเหตุที่การศึกษาเสริมที่ออกแบบให้เหมาะสมกับระดับความรู้ของผู้เรียนจึงมีประสิทธิผลอย่างยิ่ง เช่นเดียวกับข้อค้นพบที่ว่าครูในโรงเรียนรัฐบาลก็สามารถสอนพิเศษในช่วงปิดเทอมฤดูร้อนได้ดีกว่าช่วงเปิดภาคเรียน เขาจึงเสนอว่าควรออกแบบการศึกษาที่เน้นไปยังทักษะที่ได้มากกว่าปริมาณเนื้อหาที่ใส่เข้าไป รวมถึงการทดสอบระดับความรู้ของผู้เรียนบ่อยๆ เพื่อปรับระดับเนื้อหาและวิธีการสอนให้เหมาะกับผู้เรียน

การศึกษาในประเทศไทย

หันกลับมายังประเทศไทย นับตั้งแต่การปฏิรูปการศึกษาที่ต่อเนื่องมากว่า 5 ทศวรรษ จำนวนปีเฉลี่ยที่เด็กไทยเข้าโรงเรียนนั้นเพิ่มขึ้นอย่างมากหากเทียบกับเมื่อ 50 ปีก่อน และยิ่งการศึกษาสูงขึ้นเท่าไหร่ รายได้เฉลี่ยก็จะยิ่งสูงขึ้นมากเท่านั้น 

เมื่อผู้เขียนได้อ่านหลักสูตรแกนกลาง การศึกษาขั้นพื้นฐาน พ.ศ. 2551 ซึ่งเปรียบเสมือนหัวใจของการศึกษาภาคสามัญก็ยังเน้นตัวชี้วัดแบบเนื้อหาอัดแน่น พร้อมเกณฑ์การประเมินแต่ละระดับชั้นที่นับว่าโหดหิน โดยมีเป้าหมายคือเน้นสร้างเด็กนักเรียนที่มีคุณธรรมจริยธรรม มีวินัย รักชาติ มีจิตสำนึกในการอนุรักษ์วัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อม จิตสาธารณะ มีความรู้ความสามารถ รวมถึงมีสุขภาวะที่ดี ฯลฯ 

จุดหมายของการศึกษาขั้นพื้นฐานที่นำไปสู่คุณภาพผู้เรียนระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ภาพจากหลักสูตรแกนกลาง การศึกษาขั้นพื้นฐาน พ.ศ. 2551

อ่านแล้วก็อดไม่ได้ที่จะต้องปาดเหงื่อ เพราะแม้แต่ผมเองที่เข้าข่ายเป็นเด็กเรียนดีแต่ก็ยังไม่สามารถเติมเต็มความคาดหวังข้างต้นตามหลักสูตรแกนกลางได้ เช่น รักการออกกำลังกาย หรือปฏิบัติตามหลักธรรมของพระพุทธศาสนา ในเบื้องต้น ผู้เขียนมองว่าหลักสูตรดังกล่าวก็ยัง ‘ติดกับดัก’ ของการสอนให้ครบเนื้อหาเพื่อให้ผ่านระดับชั้นแบบเช็คลิสต์

ในฝั่งของการประเมินครูผู้สอน ผู้เขียนได้อ่านเอกสารการประเมินผลการปฏิบัติงานของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ซึ่งเผยแพร่เมื่อวันที่ 30 ตุลาคม 2562 เพื่อการพิจารณาขึ้นเงินเดือนของบรรดาข้าราชการครู โดยมีคะแนนทั้งหมด 100 คะแนนเต็ม และผลการประเมินระดับสูงสุดคือได้คะแนนมากกว่า 90 คะแนน

หากแกะผลคะแนนออกมา ผู้เขียนขอจัดเป็น 5 กลุ่ม กลุ่มแรกคือการจัดทำแผนการเรียนและพัฒนาหลักสูตร การทำสื่อ การวิจัยและวิเคราะห์ปัญหา และการวัดผล 35 คะแนน จะเน้นที่สารพัดเอกสารการออกแบบเกี่ยวกับการเรียนตั้งแต่แผนการสอน สื่อการสอน ไปจนถึงการวัดผล กลุ่มที่สองคือผลสัมฤทธิ์ 10 คะแนนโดยแบ่งเป็นทางวิชาการ 5 คะแนนที่จะได้คะแนนเต็มหากนักเรียนในห้องอย่างน้อยร้อยละ 70 มีผลสัมฤทธิ์ทางวิชาการเป็นไปตามค่าเป้าหมาย และคุณลักษณะอันพึงประสงค์ 5 คะแนน กลุ่มที่สามคือการจัดการชั้นเรียน 10 คะแนน เน้นที่บรรยากาศการเรียนภายในห้องเรียน  กลุ่มที่สี่คือการพัฒนาตนเองและงานอื่นๆ 15 คะแนน และกลุ่มสุดท้ายคือคุณธรรม จริยธรรม และจรรยาบรรณรวม 30 คะแนน

ผู้เขียนอ่านแบบประเมินไป ก็สงสัยไปว่าจะประเมินอย่างไร ส่วนหนึ่งเพราะแนวทางการประเมินที่ดูจะเคว้งพอสมควร โดยมีการแนะนำให้ประเมินโดยอิงจากสารพัดเอกสาร (เช่น เอกสารการวิเคราะห์มาตรฐานการเรียนรู้ เอกสารการวิเคราะห์ผู้เรียน แผนจัดการเรียนรู้ ฯลฯ) ยิ่งในส่วนของคุณธรรม จริยธรรม และจรรยาบรรณที่สัดส่วนคะแนนสูงถึง 30 เปอร์เซ็นต์ที่เกณฑ์การประเมินดูอิงจากการใช้ดุลยพินิจอย่างยิ่ง (เช่น อะไรคือความแตกต่างระหว่างการมีจิตสำนึกดีที่ได้ 5 คะแนนและ 4 คะแนน เป็นต้น)

ที่น่าแปลกใจที่สุดคือการประเมินโดยอิงจากผลสัมฤทธิ์ทางวิชาการของนักเรียนในห้องที่มีน้ำหนักเพียง 5 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น แถมยังตั้งเกณฑ์ที่สร้างแรงจูงใจให้ทิ้งเด็กไม่เก่งไว้ข้างหลัง เช่น หากต้องการให้ได้ 5 คะแนนเต็ม เด็ก 70 เปอร์เซ็นต์ในห้องต้องทำให้ได้ตามเกณฑ์ ส่วนอีก 30 เปอร์เซ็นต์ที่เหลือจะเรียนอ่อนแค่ไหนก็ไม่เป็นไร ตราบใดที่สารพัดเอกสารตามย่อหน้าข้างต้นโดดเด่น เขาหรือเธอก็อาจได้รับผลการประเมินโดยรวมดีเด่นก็ได้

เกณฑ์ดังกล่าวยังสะท้อนว่ารัฐบาลไทยให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับปัจจัยนำเข้า (เช่น สารพัดแผนการสอน) โดยให้น้ำหนักน้อยอย่างยิ่งกับผลลัพธ์จากการศึกษา ในขณะเดียวกันยังให้น้ำหนักกับคุณธรรม จริยธรรม และจรรยาบรรณค่อนข้างมาก แน่นอนว่าสิ่งเหล่านี้เป็นเรื่องจำเป็น แต่การใช้ดุลยพินิจประเมินให้คะแนน 1 ถึง 5 อาจไม่เหมาะสมนักโดยอาจปรับเป็นการประเมินผ่านหรือไม่ผ่านมากกว่า

อย่างไรก็ดีข้อคิดเห็นข้างต้นเป็นเพียงข้อสังเกตบางประการจากเอกสารที่ผู้เขียนอ่านพบ ปัญหาการศึกษาในไทยยังมีอีกหลายมิติและซับซ้อนเกินกว่าจะแก้ไขโดยการปรับเปลี่ยนเพียงเล็กๆ น้อยๆ แต่ผมก็หวังว่าบทความนี้จะเป็นการ ‘เปิดหูเปิดตา’ วิธีคิดและข้อค้นพบใหม่ๆ จากความพยายามแก้ไขปัญหาประสิทธิภาพการศึกษาโดยนักเศรษฐศาสตร์พัฒนาชั้นแนวหน้าที่ทำงานวิจัยในหลากหลายพื้นที่ทั่วโลก

เอกสารประกอบการเขียน

The Supply and Demand of Public Goods

Education I: Benefits of Education

Education II: Schooling Decisions

เอกสารจากเสวนาวิชาการเรื่อง จากรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ ปี 2562 สู่การใช้นวัตกรรมทางเศรษฐศาสตร์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาและพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ในประเทศไทย