สวัสดิการจากรัฐควรเป็นแบบถ้วนหน้าหรือว่าเจาะจง?

การปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์จ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ พ.ศ. 2566 มีประกาศเพิ่มเติมในเงื่อนไขที่ว่า ผู้ได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ‘จะต้องเป็นผู้ไม่มีรายได้หรือมีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพ ตามที่คณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติ ตามกฎหมายว่าด้วยผู้สูงอายุกำหนด’ ด้วยเหตุผลสำคัญคือการประหยัดงบประมาณ แต่ขณะเดียวกัน การสอดไส้เงื่อนไขดังกล่าวก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ว่าเป็นการลดสวัสดิการประชาชน

ทั้งสองความเห็นเป็นเรื่องสมเหตุสมผล ความจริงแล้วการตัดสินใจว่านโยบายช่วยเหลือของภาครัฐควรจะเป็นแบบ ‘ถ้วนหน้า’ หรือ ‘เฉพาะเจาะจง’ ล้วนคือประเด็นที่มีการอภิปรายอย่างกว้างขวางทั่วโลก โดยเฉพาะกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่มีงบประมาณจำกัด อุดมด้วยคอร์รัปชัน และระบบการจัดเก็บข้อมูลยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ 

ฝ่ายสนับสนุนนโยบายแบบถ้วนหน้ามองว่า การที่ประชาชนทุกคนมีสิทธิจะได้รับสวัสดิการแบบถ้วนหน้า รัฐควรช่วยตัดทอนความยุ่งยากในกระบวนการ ‘คัดเลือก’ ว่าใครควรได้รับเงินช่วยเหลือหรือไม่ได้รับเงิน หากมีเกณฑ์พิจารณาก็ต้องพิสูจน์ได้ไม่ยาก เช่น อายุ มิเช่นนั้นคงมีโอกาสน้อยมากที่คนชายขอบจะไม่ได้รับประโยชน์ ยกตัวอย่างระบบสวัสดิการเช่นนี้ของไทย ได้แก่ ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า นโยบายเรียนฟรี 12 ปี และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุก่อนที่จะมีการปรับเปลี่ยนเกณฑ์

ในทางกลับกัน สวัสดิการแบบถ้วนหน้าเผชิญปัญหาสำคัญคือ ‘ค่าใช้จ่าย’ ที่สูงลิ่ว รวมถึงเป็นการแทนที่บริการของภาคเอกชนที่อยู่ในอุตสาหกรรมเดียวกัน เช่น การศึกษาหรือบริการด้านสุขภาพ ส่งผลให้ภาคธุรกิจเดิมอยู่ไม่ได้ ดังนั้น การดำเนินนโยบายสวัสดิการแบบถ้วนหน้า จึงต้องมีการคำนึงถึงความยั่งยืนทางการคลัง และผลกระทบต่อภาคธุรกิจอย่างถี่ถ้วนก่อนจะเดินหน้า

ส่วนฝ่ายสนับสนุนนโยบายแบบเจาะจงมองว่า วิธีการนี้ใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า เพราะงบประมาณที่รัฐบาลจ่ายไปจะตกถึงมือ ‘กลุ่มเป้าหมาย’ ที่รัฐต้องการช่วยเหลือจริงๆ เช่น คนยากจนหรือเกษตรกร โดยไม่เอื้อไปถึงเหล่าผู้มีอันจะกิน การให้แบบเฉพาะเจาะจงจึงตอบโจทย์เรื่องลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเท่าเทียม ทั้งช่วยยกระดับชีวิตคนบางกลุ่มให้ดียิ่งขึ้น ในขณะที่คุณภาพชีวิตคนกลุ่มอื่นๆ ไม่เปลี่ยนแปลงจากเดิม ตัวอย่างนโยบายลักษณะนี้ของไทยคือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

อย่างไรก็ตาม สวัสดิการแบบเฉพาะเจาะจงกำลังเผชิญปัญหาสำคัญในกระบวนการสร้างเกณฑ์คัดเลือกกลุ่มเป้าหมาย นั่นคือเกณฑ์ความยากจนที่หลายครั้งกลายเป็นภาระของประชาชนในการ ‘พิสูจน์ความจน’ เพื่อจะได้รับสวัสดิการ กระบวนการดังกล่าวมีค่าใช้จ่าย เปิดโอกาสให้เกิดคอร์รัปชัน และยังสร้างตราบาปตอกตรึงคนที่มารับสวัสดิการ นอกจากนี้ หากรัฐบาลออกแบบกระบวนการให้ยุ่งยาก ไม่ทั่วถึง และไม่ชัดเจน ก็อาจทำให้กลุ่มเป้าหมายบางส่วนโดยเฉพาะคนที่ต้องการสวัสดิการเหล่านั้นไม่ได้รับสิทธิประโยชน์จากรัฐ

แม้ว่าวันนี้การถกเถียงยังไม่มีข้อสรุป แต่ต้องยอมรับว่า แนวโน้มเทคโนโลยีการจัดเก็บรวบรวมข้อมูลที่รวดเร็ว ราคาประหยัด และสามารถเข้าถึงได้ง่ายขึ้น ก็ทำให้รัฐบาลหลายแห่งรวมถึงประเทศไทย มีแนวโน้มขยับจากนโยบายแบบถ้วนหน้าสู่นโยบายแบบเฉพาะเจาะจง สอดคล้องกับงานวิจัยหลายชิ้นที่เห็นพ้องต้องกันว่านโยบายแบบเฉพาะกลุ่มนั้นมีประสิทธิผลมากกว่า ถึงกระนั้น รายละเอียดสำคัญขึ้นอยู่กับรัฐว่า จะมีกระบวนการคัดกรอง ‘พิสูจน์ความจน’ อย่างไร

เพราะคำถามสำคัญ คือเราจะทราบได้อย่างไรว่าบุคคลนั้น ‘เป็นผู้ไม่มีรายได้หรือมีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพ’

หากตอบแบบกำปั้นทุบดินก็อาจพิจารณากันที่ตัวเลขรายได้ แล้วนำไปเทียบกับเส้นความยากจนของไทยซึ่งอยู่ที่ประมาณ 2,800 บาทต่อเดือน หากต่ำกว่านี้ก็จะถือว่าเป็นคนจนตามนิยามทางเศรษฐศาสตร์ อย่างไรก็ตาม รายได้ส่วนใหญ่ในประเทศกำลังพัฒนาโดยเฉพาะรายได้ของกลุ่มคนจนเป็นรายได้นอกระบบ ซึ่งยากที่จะติดตามตรวจสอบได้อย่างครบถ้วน รัฐบาลหลายประเทศทั่วโลกจึงพิจารณาปัจจัยด้านอื่นประกอบด้วย ยกตัวอย่างในประเทศไทย เงื่อนไขของผู้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐนอกจากพิจารณารายได้เฉลี่ยของครบครัวแล้ว ยังดูปัจจัยเรื่องสินทรัพย์ทางการเงิน วงเงินกู้ และกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์

อย่างไรก็ตาม การกำหนดหลักเกณฑ์ตายตัวเช่นนี้ อาจสบโอกาสเปิดช่องให้หลบเลี่ยงได้ไม่ยาก ตัวอย่างเช่นการศึกษาของ 101 PUB พบว่า โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีผู้ที่ไม่ควรได้รับสิทธิ แต่กลับอยู่ในโครงการถึง 20% ขณะที่คนยากจนจริงๆ กว่าครึ่งหนึ่งกลับไม่ได้รับสิทธิ

ปัญหาข้างต้นสามารถบรรเทาลงได้ด้วยการปรับหลักเกณฑ์เป็นวิธีวัดรายได้ทางอ้อม (Proxy Mean Test) ที่ใช้อย่างแพร่หลายในนโยบายที่เจาะจงกลุ่มคนจนของหลายประเทศ เช่น เปรู อินโดนีเซีย และอินเดีย วิธีการดังกล่าวจะพิจารณารายได้ประกอบกับปัจจัยอื่นๆ เช่น บุคคลที่ต้องพึ่งพา สภาพที่อยู่อาศัย ยานพาหนะ และที่ดินทำกิน โดยทำการแปลงปัจจัยเหล่านี้กลับมาเป็นคะแนน ด้วยการถ่วงน้ำหนักแต่ละด้านเพื่อเป็นการตัดสินว่าครัวเรือนใดที่เข้าข่ายยากจน วิธีการแปลงเป็นดัชนีจะเป็นความลับ แตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่ โดยอ้างอิงจากการศึกษาวิจัยซึ่งมีการปรับปรุงอย่างต่อเนื่อง

นอกจากปรับวิธีการวัดความจน รัฐบาลจำต้องมีหน้าที่อำนวยความสะดวกในกระบวนการพิสูจน์ความจน โดยไม่ผลักไปเป็นภาระของประชาชน เช่น ลงพื้นที่เก็บข้อมูลตามชุมชน เพื่อให้มั่นใจว่าคนยากจนสามารถเข้าถึงสิทธิและสวัสดิการ นี่คือ ‘ราคา’ ที่รัฐบาลต้องจ่ายหากเลือกที่จะดำเนินนโยบายแบบเฉพาะเจาะจง ในกรณีที่รัฐมองว่ากระบวนการดังกล่าวใช้ต้นทุนสูง ก็ต้องชั่งน้ำหนักระหว่างการให้ความช่วยเหลือแบบเฉพาะเจาะจงกับการมอบสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ว่าทางเลือกใดคุ้มค่ากว่ากัน

ในกรณีที่รัฐบาลมีงบประมาณในการคัดกรองไม่เพียงพอก็ต้องไม่ผลักภาระพิสูจน์ความจนให้แก่ประชาชน แต่ควรใช้ข้อมูลที่มีอยู่ในมือของรัฐบาลเพื่อสร้าง ‘เกณฑ์คัดออก’ (Negative List) เช่น เกณฑ์เดิมที่มีการระบุว่า ข้าราชการที่ได้รับบำนาญจะไม่ได้รับสวัสดิการดังกล่าว โดยอาจเพิ่มเติมเรื่องมูลค่าสินทรัพย์หรือเงินฝากเพื่อคัดคนที่ ‘รวยแน่ๆ’ ออกจากรายชื่อที่จะได้รับสวัสดิการนั่นเอง

อย่างไรก็ตาม มีอีกกระแสเสียงที่ตั้งคำถามว่า เราจะถกเถียงกันทำไมเรื่องสวัสดิการถ้วนหน้าหรือสวัสดิการแบบเฉพาะเจาะจง เพราะในความเป็นจริงแล้วเราสามารถออกแบบนโยบายสวัสดิการแบบผสมผสาน กล่าวคือมีสวัสดิการถ้วนหน้าบางส่วน และสวัสดิการแบบเฉพาะกลุ่มบางส่วน ยกตัวอย่างเช่น อาจมีการแจกจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้าเดือนละ 500 บาท ส่วนงบประมาณที่เหลือก็จัดสรรปันส่วนให้เฉพาะกลุ่มผู้สูงอายุที่รายได้ไม่เพียงพอต่อการยังชีพ

หรืออีกทางเลือกหนึ่ง คือการออกแบบนโยบายสวัสดิการแบบ ‘คัดกรองตนเอง’ ที่มีให้เห็นมากมายในระบบสวัสดิการประเทศไทย เช่น ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าที่ขึ้นชื่อลือชาว่า คนไข้เยอะและต้องเสียเวลาทั้งวัน เหล่าคนมีฐานะจึงมักสละสิทธิ์และหันไปใช้โรงพยาบาลเอกชน เช่นเดียวกับนโยบายเรียนฟรี 12 ปี ที่บ้านคนมีฐานะจำนวนมากยอมกัดฟันส่งลูกเข้าเรียนโรงเรียนเอกชนหรือนานาชาติ แทนที่จะส่งโรงเรียนรัฐบาล

ตัวอย่างนโยบายสวัสดิการแบบคัดกรองตนเองที่ใช้กันอย่างแพร่หลาย คือสวัสดิการทำงาน (Workfare) โดยรัฐบาลจะเปิดรับสมัครแรงงานแบบลูกจ้างรายวันและได้รับค่าตอบแทนเท่าค่าแรงขั้นต่ำหรือสูงกว่า เพื่อให้ประชาชนบางกลุ่มที่ตกงานหรือไม่สามารถเข้าถึงโอกาสในการทำงานที่ดีกว่านี้ กลับเข้าสู่ตลาดแรงงานอีกครั้ง นโยบายสวัสดิการลักษณะนี้จะคัดกรองกลุ่มคนที่ร่ำรวยและมีทางเลือกที่ดีกว่าออกไปโดยอัตโนมัติ แต่หากจะปรับใช้กับผู้สูงอายุก็จำเป็นต้องออกแบบนโยบายใหม่ให้เหมาะกับช่วงวัย โดยปรับเป็นงานเบาๆ ที่ไม่ต้องเดินทางไกล

นอกจากนี้ แทนที่รัฐบาลจะกำหนดเงื่อนไขเรื่องรายได้เพื่อคัดกรองให้สิทธิเฉพาะคนจนในการรับสวัสดิการ ก็อาจออกแบบนโยบายให้คนรวยใช้สิทธิออกจากระบบสวัสดิการโดยสมัครใจ แล้วใช้เงินที่ประหยัดได้ในการเพิ่มสวัสดิการให้กับคนที่ยากจนจริงๆ เสมือนหนึ่งใช้แรงกระตุ้นทางศีลธรรมให้คนที่ไม่เดือดร้อนทางการเงินเสียสละเพื่อคนอื่นๆ ในสังคม

ในยุคที่อินเทอร์เน็ตเปิดกว้างและรัฐบาลมีฐานข้อมูลประชาชนล้นเหลือ เราควรขยายการถกเถียงเรื่องสวัสดิการไปให้กว้างกว่าเพียงแจกจ่ายแบบ ‘ถ้วนหน้า’ หรือประหยัดงบประมาณด้วยวิธีการ ‘เฉพาะเจาะจง’ พร้อมเปิดรับแนวคิดหรือการออกแบบนโยบายใหม่ๆ ที่ประสบความสำเร็จในต่างประเทศ แล้วนำมาปรับใช้ให้สอดคล้องกับบริบทของประเทศไทย โดยยึดแกนกลางสำคัญ คือการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ สร้างประโยชน์สูงสุด และไม่ผลักภาระให้กับประชาชน

เอกสารประกอบการเขียน

Rethinking the universalism versus targeting debate

Social protection: Universal & poverty targeting approaches are not in contradiction

Universal Basic Incomes versus Targeted Transfers: Anti-Poverty Programs in Developing Countries

Targeted vs. Universality: What Does the Evidence Say?