5 ความท้าทายของคาร์บอนออฟเซ็ต

การชดเชยคาร์บอน หรือ คาร์บอนออฟเซ็ต (Carbon Offset) คือหนึ่งในประเด็นที่หลายคนจับตามองในการประชุมรัฐภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสมัยที่ 26 หรือ COP26 ที่เมืองกลาสโกว์ สกอตแลนด์ สหราชอาณาจักร กลไกดังกล่าวปรากฏอยู่ในข้อที่ 6 ของข้อตกลงปารีส (Paris Agreement) แต่รัฐบาลนานาประเทศก็ยังไม่สามารถหาข้อยุติได้ว่าจะดำเนินการอย่างไรในรายละเอียด แม้ว่าข้อตกลงดังกล่าวจะได้รับการลงนามล่วงเลยเข้าสู่ปีที่ 6 แล้วก็ตาม

หลายคนมีความหวังว่าคาร์บอนออฟเซ็ตจะเป็น ‘ยาวิเศษ’ ที่แก้ไขปัญหาโลกร้อนได้อย่างชะงัด เพราะมันจะทำให้สินทรัพย์ส่วนรวมอย่างเช่นทรัพยากรป่าไม้มีมูลค่าในตลาด เปิดโอกาสประเทศกำลังพัฒนาสร้างรายได้จากแหล่งใหม่โดยการสรรหาที่ดินราคาถูก จดจัดตั้งโครงการปลูกป่า ยืนยันโครงการโดยหน่วยงานอิสระ แล้วนำมาจำหน่ายเป็นคาร์บอนเครดิตให้กับประเทศผู้ร่ำรวยหรือบริษัทข้ามชาติกระเป๋าหนัก เรียกว่ายิงปืนนัดเดียวได้นกสองตัว

ในทางกลับกัน กลไกดังกล่าวถูกคัดค้านอย่างสุดลิ่มทิ่มประตูโดยภาคประชาสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไรหลายแห่ง เช่น กรีนพีซประเทศไทยที่ออกแถลงการณ์ว่าคาร์บอนออฟเซ็ตจะ “เปิดโอกาสให้ประเทศร่ำรวยและบรรษัทอุตสาหกรรมใช้ประโยชน์จากวัฏจักรคาร์บอนตามธรรมชาติ แย่งยึดที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติในประเทศให้เป็นสินค้าแสวงผลกำไร แต่หลีกเลี่ยงภาระรับผิดต่อวิกฤตสภาพภูมิอากาศที่ตนก่อขึ้น”

แล้วตกลงว่าคาร์บอนออฟเซ็ตคือยาวิเศษหรือกลไกหายนะในการรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศกันแน่?

ผมคงไม่มีคำตอบสำเร็จรูป เพราะการชดเชยคาร์บอนก็ไม่ต่างจากการใช้กลไกตลาดเข้ามาแก้ไขปัญหาสาธารณะอื่นๆ คือมีทั้งข้อดีและข้อเสีย ในบทความนี้ผมจึงถือโอกาสชวนมาทำความรู้จักกลไกเจ้าปัญหานี้ รวมทั้งพิจารณาความท้าทายต่อกลไกคาร์บอนออฟเซ็ตที่จะต้องเอาชนะเพื่อให้สามารถใช้งานได้จริง

คาร์บอนออฟเซ็ตคืออะไร?

การชดเชยคาร์บอนไม่ใช่เรื่องใหม่ นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักผู้เชื่อมั่นในกลไกตลาดต่างก็เห็นพ้องต้องกันว่าการสร้างพื้นที่ให้แต่ละประเทศซื้อขาย ‘สิทธิในการปล่อยแก๊สคาร์บอนไดออกไซด์’ จะช่วยบรรเทาปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เนื่องจากเป็นการสร้างแรงจูงใจทางการเงินให้ทั้งภาครัฐและภาคธุรกิจลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจก

แนวคิดดังกล่าวนั้นเรียบง่าย โดยการที่ประเทศ A สามารถจ่ายเงินให้กับประเทศ B เพื่อลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกหรือดูดซับแก๊สคาร์บอนไดออกไซด์ออกจากชั้นบรรยากาศผ่านการดำเนินโครงการ เช่น การปลูกป่าหรือติดตั้งระบบพลังงานหมุนเวียน โดยที่ประเทศ A สามารถนำสิทธิในการลดคาร์บอนหรือคาร์บอนเครดิต มาหักกลบลบกับการปล่อยคาร์บอนภายในประเทศ เพื่อใช้ในการคำนวณว่าประเทศบรรลุเป้าหมายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศตามที่ประกาศไว้แล้วหรือยัง

กลไกดังกล่าวอิงจากข้อเท็จจริงที่ว่า ชั้นบรรยากาศของโลกเชื่อมโยงกันทั้งหมดโดยไม่แบ่งเขตประเทศ ดังนั้นทางเลือกที่มีประสิทธิภาพที่สุดคือการดำเนินโครงการลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกในประเทศที่ต้นทุนต่ำที่สุด โดยให้ประเทศที่การดำเนินโครงการลักษณะเดียวกันมีต้นทุนสูงกว่าเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย เช่น โครงการปลูกป่าในประเทศแถบแอฟริกาย่อมราคาถูกกว่าโครงการปลูกป่าในสหภาพยุโรป ดังนั้นการที่ประเทศในสหภาพยุโรปจ่ายเงินให้ประเทศแถบแอฟริกาปลูกป่าย่อมมีประสิทธิภาพมากกว่า

ฟังดูสมเหตุสมผลใช่ไหมครับ? แต่การดำเนินงานในโลกแห่งความเป็นจริงอาจไม่ง่ายเหมือนในทฤษฎี 

โลกของเรารู้จักระบบตลาดคาร์บอนมาเนิ่นนานกว่า 30 ปี และสามารถพูดได้อย่างเต็มปากเต็มคำว่ากลไกดังกล่าวเริ่มต้นได้ไม่สวยนัก ตัวอย่างเช่น ตลาดคาร์บอนที่จัดตั้งขึ้นตามพิธีสารเกียวโตเมื่อปี พ.ศ. 2540 และเริ่มดำเนินการโดยกลไกการพัฒนาที่สะอาด (Clean Development Mechanism) ในปี พ.ศ. 2549 การซื้อขายคาร์บอนเครดิตในตลาดดังกล่าวเผชิญกับคำถามนานัปการ ตั้งแต่การคอร์รัปชันโดยประเทศปลายทางไม่ได้นำเงินไปดำเนินโครงการจริงๆ การละเมิดสิทธิมนุษยชนจากการแย่งยึดที่ดิน และความกังวลเรื่องการผลักภาระความรับผิดชอบให้ประเทศกำลังพัฒนา โดยที่ประเทศพัฒนาแล้วไม่ได้พยายามลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกอย่างจริงจัง การศึกษาโดยสหภาพยุโรปพบว่า 85 เปอร์เซ็นต์ของโครงการที่ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปจ่ายเงินเพื่อชดเชยคาร์บอนนั้นไม่สามารถช่วยลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกได้จริง

แต่เรายังมีอีกหนึ่งกลไกที่พอไปวัดไปวาได้คือ การกำหนดเพดานการลดและจัดสรรสิทธิ์ในการปล่อยแก๊สเรือนกระจก (cap and trade) ซึ่งจะขีดเส้นเพดานการปล่อยแก๊สเรือนกระจกสูงสุดของบางอุตสาหกรรม เช่น การขนส่งหรือพลังงาน หากบริษัทจะปล่อยแก๊สคาร์บอนไดออกไซด์เกินเพดานก็จะต้องซื้อหาคาร์บอนเครดิตมาชดเชย สหภาพยุโรปนำหลักการดังกล่าวไปใช้ในการจัดตั้งตลาดซื้อขายคาร์บอนในปี พ.ศ. 2548 โดยมีการศึกษาพบว่ากลไกดังกล่าวประสบความสำเร็จพอสมควร

จุดเด่นของการใช้กลไกตลาดเพื่อจัดสรรทรัพยากรคือทั่วโลกสามารถเข้าถึงคาร์บอนเครดิตราคาถูกได้ โดยราคาคาร์บอนเครดิตที่ซื้อขายกันในตลาดยุโรปเฉลี่ยแล้วอยู่ที่ราว 70 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อตัน ในขณะที่อุตสาหกรรมการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์โดยตรงจากชั้นบรรยากาศ เช่น โรงงานออร์กา (Orca) โดย Climeworks จะคิดค่าบริการสำหรับลูกค้ารายย่อยราว 1,200 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อตัน และคาดว่าในอีก 15 ปีข้างหน้าจะสามารถให้บริการได้ในราคาราว 100-200 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อตัน ซึ่งก็ยังเป็นทางเลือกที่แพงกว่าการซื้อขายผ่านตลาดคาร์บอน

ทำอย่างไรให้ใช้งานได้?

ปฏิเสธไม่ได้ว่าคาร์บอนออฟเซ็ตเผชิญกับปัญหามากมาย แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าแนวคิดดังกล่าวเป็นสิ่งเลวร้าย เพียงแต่เราต้องจัดการความท้าทายในการดำเนินงานเพื่อให้สามารถตอบโจทย์ได้อย่างที่หลายคนคาดหวัง ความท้าทายดังกล่าวสามารถแบ่งได้เป็น 5 ประเด็นดังนี้

1. มาตรฐานในการคำนวณ ปัจจุบันเรามีตลาดคาร์บอนกระจัดกระจายกันทั่วโลก แต่ละแห่งดำเนินงานตามมาตรฐานที่แตกต่างกัน การคำนวณและรับรองคาร์บอนเครดิตของโครงการแต่ละรูปแบบจึงต่างกันออกไป ตามหลักการแล้ว โครงการที่จะได้รับอนุมัติให้มาจำหน่ายคาร์บอนเครดิตจะต้องช่วยลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกหรือดูดซับแก๊สคาร์บอนไดออกไซด์จากชั้นบรรยากาศในระดับที่ใกล้เคียงกับคาร์บอนเครดิตที่นำมาขายในตลาด แต่ความจริงอาจไม่ได้เป็นเช่นนั้น ตัวอย่างเช่น รายงานของ CarbonPlan องค์กรไม่แสวงหากำไร พบว่าโครงการปลูกป่าที่แคลิฟอร์เนียกลับได้รับอนุมัติคาร์บอนเครดิตปริมาณมากกว่าที่สามารถดูดซับคาร์บอนได้จริงถึง 29 เปอร์เซ็นต์ คิดเป็นคาร์บอนปริมาณ 30 ล้านตัน

หากจะทำให้คาร์บอนออฟเซ็ตเดินหน้าได้จริงก็จะต้องเริ่มจากการเคาะ ‘มาตรฐานฉบับสากล’ สำหรับคำนวณและรับรองโครงการที่จะได้รับคาร์บอนเครดิตเพื่อนำมาจำหน่ายในตลาด

2. การคิดแบบส่วนเพิ่ม (Additionality) และการนับซ้ำ หากจะลดแก๊สคาร์บอนไดออกไซด์ในชั้นบรรยากาศได้จริง โครงการที่ได้รับอนุมัติให้จำหน่ายคาร์บอนเครดิตจะต้องแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าช่วยลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจก กล่าวคือหากไม่มีโครงการดังกล่าวแล้ว ป่าไม้ผืนนั้นก็จะถูกตัดโค่นลง หรือไม่มีพื้นที่ป่าผืนใหม่เพิ่มขึ้น นั่นหมายความว่าพื้นที่ที่ได้รับความคุ้มครองและมีงบประมาณดูแลอยู่แล้ว เช่น พื้นที่อนุรักษ์ ก็ไม่ควรนำมาจำหน่ายเป็นคาร์บอนเครดิต

อีกหนึ่งประเด็นคือการนับซ้ำ ผืนป่าผืนเดิมหรือโครงการเดิมที่จำหน่ายคาร์บอนเครดิตไปแล้วจะต้องไม่ถูกนำมาจำหน่ายใหม่อีกครั้ง หรือนับซ้ำว่าเป็นส่วนหนึ่งของเป้าหมายลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกของประเทศต้นทาง เช่น โครงการปลูกป่าในไทยเมื่อจำหน่ายคาร์บอนเครดิตให้กับสหรัฐอเมริกาไปแล้วก็จะไม่สามารถ ‘ผลิต’ คาร์บอนเครดิตใหม่มาจำหน่ายได้อีก และคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดูดซับจากโครงการดังกล่าวจะต้องไม่ถูกนับรวมเป็นส่วนหนึ่งในการลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกของไทย

3. ความคงทนถาวร (Permanence) โครงการชดเชยคาร์บอนมักจะเกิดขึ้นภายใต้สมมติฐานว่าโครงการดังกล่าวจะอยู่ยงคงกระพัน กล่าวคือผืนป่าที่ถูกจำหน่ายเป็นคาร์บอนเครดิตไปแล้วก็จะอยู่เช่นนั้นตลอดไป แต่ความเป็นจริงอาจไม่ได้เป็นอย่างที่ฝัน เพราะผืนป่าอาจสูญสลายไปเพราะไฟป่าหรือการลักลอบตัดไม้ในอีกสิบปีข้างหน้าหรือกระทั่งในหนึ่งเดือนข้างหน้า และปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ที่จำหน่ายไปแล้วในตลาดกลับคืนสู่ชั้นบรรยากาศ เราจึงต้องมีเงื่อนไขหรือกลไกรองรับเมื่อเกิดเหตุไม่คาดฝัน ไม่ใช่ทู่ซี้ซื้อขายคาร์บอนเครดิตกันต่อไปทั้งที่ผืนป่าต้นทางไม่มีเหลือแล้ว

4. ความโปร่งใสและเสียงของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โครงการชดเชยคาร์บอนจะต้องโปร่งใสตรวจสอบได้ โชคดีที่ปัจจุบันเทคโนโลยีพัฒนาไปไกลมากเมื่อเทียบกับตลาดคาร์บอนยุคบุกเบิก ทำให้การตรวจสอบแบบเรียลไทม์อาจไม่ใช่เรื่องเกินเอื้อม

แต่ประเด็นที่หลายคนกังวลที่สุดคือการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพราะในอดีต โครงการจำนวนหนึ่งที่ได้รับการรับรองโดยกลไกการพัฒนาที่สะอาดให้จำหน่ายคาร์บอนเครดิตในตลาด กลับเป็นโครงการที่ขัดแย้งกับคนในท้องถิ่น เผชิญการต่อต้านอย่างรุนแรง และอาจสร้างผลกระทบสิ่งแวดล้อม เช่น โครงการก่อสร้างเขื่อนผลิตไฟฟ้าในประเทศชิลี ชื่อเสียงในทางลบของตลาดคาร์บอนทำให้นักลงทุนบางส่วนถอนตัวออกจากตลาดดังกล่าว นี่คือบทเรียนสำคัญที่ว่าปัญหาสิ่งแวดล้อมจะไม่มีทางแก้ไขได้หากเรามองข้ามประเด็นเรื่องสิทธิมนุษยชน 

5. การจำกัดปริมาณที่สามารถใช้คาร์บอนเครดิตชดเชยได้ ประเด็นสุดท้ายคือความกังวลที่ว่าประเทศร่ำรวยจะใช้เงินแก้ปัญหา โดยซื้อบริการจากประเทศกำลังพัฒนาให้ดูดซับคาร์บอนไดออกไซด์ที่ตัวเองปล่อยออกมา แต่ไม่ได้ดำเนินการลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกภายในประเทศอย่างจริงจัง

ทางออกหนึ่งของปัญหาดังกล่าวคือการปันส่วนอย่างเป็นธรรมโดยกำหนด ‘งบประมาณคาร์บอน’ ที่แต่ละประเทศสามารถปลดปล่อยได้ภายใต้กรอบเป้าหมายไม่ให้อุณหภูมิโลกสูงเกินกว่า 1.5 องศาเซลเซียส ผนวกกับระบบกำหนดเพดานการลดและจัดสรรสิทธิ์ในการปล่อยแก๊สเรือนกระจก โดยมีเงื่อนไขให้แต่ละประเทศใช้สิทธิซื้อคาร์บอนมาชดเชยได้ไม่เกิน X เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณคาร์บอน ส่วนที่เกินจากนั้นภาครัฐและภาคเอกชนในประเทศจะต้องหาทางลดการปล่อยแก๊สคาร์บอนไดออกไซด์ภายในประเทศ

แน่นอนว่าคาร์บอนออฟเซ็ตย่อมไม่ใช่กระสุนวิเศษในการแก้ไขปัญหาโลกร้อน แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ใช่กลไกที่น่าหวาดกลัวกังวลอย่างที่หลายคนวาดภาพเอาไว้ อย่างน้อยที่สุดกลไกดังกล่าวก็เป็นทางเลือกหนึ่งในการจัดหาเงินแก่ประเทศกำลังพัฒนาที่อยู่แนวหน้าของวิกฤติภูมิอากาศ แม้ว่าจะมีความท้าทายหลายประการ แต่หากมีระบบและกฎเกณฑ์ที่รัดกุม ผมก็ยังเชื่อมั่นว่าการมีกลไกดังกล่าวย่อมดีกว่าไม่มีอะไรเลย

เอกสารประกอบการเขียน

Cop26’s worst outcome would be giving the green light to carbon offsetting

Carbon offsetting is essential to tackling climate change

How trading CO2 could save the climate