กฎของซาห์ม (Sahm Rule) กลไกอัตโนมัติเพื่อรับมือวิกฤตเศรษฐกิจ

นโยบายเรือธง ‘ดิจิทัลวอลเล็ต’ ของพรรคเพื่อไทยที่หวังใช้กระตุ้นเศรษฐกิจครั้งใหญ่โดยโอนเงินเข้ากระเป๋าประชาชน 10,000 บาท เผชิญกับคำถามหลักสามประการ คือประเทศไทยเจอวิกฤตเศรษฐกิจจริงหรือไม่ การแจกเงินควรแจกให้กลุ่มไหนบ้าง และการแจกเงินคุ้มค่ากับหนี้ก้อนใหญ่ที่จะกลายเป็นภาระทางการคลังในอนาคตหรือเปล่า

การตอบคำถามเหล่านี้ให้กระจ่างชัดกับเหล่าองค์กรอิสระถือว่ายากไม่ต่างจากการ ‘ฝ่าด่านอรหันต์’

คนจำนวนไม่น้อย รวมถึงอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร มองว่านโยบายแจกเงินโดยรัฐถือเป็นนโยบายที่ไม่ต้องใช้สมองคิด แต่ในปัจจุบัน นโยบายแจกเงินเพื่อรับมือวิกฤตนับว่าเป็นหนึ่งใน ‘มาตรฐานทองคำ’ ที่สามารถพยุงเศรษฐกิจได้ทันท่วงทีและส่งผลดี โดยเป็นเครื่องมือที่รัฐบาลหลายแห่งทั่วโลกรวมถึงประเทศไทย เลือกใช้เพื่อช่วยเหลือประชาชนในช่วงการระบาดของโควิด-19

แน่นอนครับ ว่านโยบายเช่นนี้ย่อมถูกตาต้องใจนักเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก เพราะพวกเขามองว่ารัฐไม่ควรไปยุ่มย่ามการตัดสินใจใช้จ่ายเงินของครัวเรือน นโยบายแจกเงินจึงถูกต้องเหมาะควร เพราะต้นทุนต่อธุรกรรมต่ำและเรียบง่ายกว่าความพยายามออกแบบสวัสดิการสนับสนุนต่างๆ นานา ที่ประชาชนอาจไม่ได้ใช้ประโยชน์ถ้วนหน้า เพียงช่วงเวลาสั้นๆ งานวิจัยกับข้อเสนอเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของนโยบายแจกเงินก็เผยแพร่ออกมามากมาย

หนึ่งในข้อเสนอที่คนจำนวนมากให้ความสนใจ คือนโยบายกลไกอัตโนมัติเพื่อพยุงเศรษฐกิจ กลไกอัตโนมัติที่ว่า คือการจ่ายเงินช่วยเหลือเข้ากระเป๋าประชาชนทันทีเมื่อเศรษฐกิจมีทีท่าว่าจะชะลอตัว โดยไม่ต้องรอผ่านการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีหรือออกกฎหมายฉบับพิเศษแต่อย่างใด คล้ายกับกลไกรักษาเสถียรภาพอัตโนมัติที่เราคุ้นเคยกันดี เช่น เงินช่วยเหลือกรณีว่างงานจากประกันสังคมกรณีที่ผู้ประกันตนตกงาน หรือการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าที่เมื่อใดรายได้ของเราลดลง ภาระภาษีก็จะปรับลดลงตาม

กลไกอัตโนมัติดังกล่าวเปรียบเสมือนการออกแบบนโยบายแก้ปัญหาไว้ล่วงหน้า ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบการจ่ายเงิน เป้าหมายของผู้ที่ควรได้รับเงิน รวมถึงจำนวนเงินซึ่งช่วยร่นระยะเวลาและทำให้แก้ปัญหาได้อย่างทันท่วงที อีกทั้งการกำหนดรายละเอียดและเงื่อนไขที่ชัดเจน สามารถช่วยป้องกันไม่ให้นโยบายแจกเงินกลายเป็นนโยบายสร้างความนิยมต่อพรรครัฐบาลโดยการใช้ภาษีประชาชน  เพราะดึงอำนาจการตัดสินใจดำเนินนโยบายจากนักการเมืองสู่ระบบอัตโนมัติที่โปร่งใสและตรวจสอบได้นั่นเอง

ความท้าทายสำคัญคือเราจะบอกได้อย่างไร ว่าสถานการณ์แบบไหนถึงจะเข้าข่ายวิกฤตเศรษฐกิจ รวมถึงคำถามที่หลายคนคาใจว่า นโยบายแจกเงินเช่นนี้แก้วิกฤตเศรษฐกิจได้จริงหรือไม่ และจะส่งผลอย่างไรในระยะยาว

แบบไหนถึงเรียกว่าเศรษฐกิจถดถอย?

แม้หลายคนอาจจะเข้าใจว่านิยามสากลของ ‘เศรษฐกิจถดถอย’ คือการที่ตัวเลขการเติบโตของ GDP มีค่าติดลบต่อเนื่องกับสองไตรมาส แต่ความเป็นจริงแล้วมีนักวิชาการจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับนิยามดังกล่าว สะท้อนได้จากสงครามออนไลน์การแก้ไขข้อมูลเรื่อง ‘เศรษฐกิจถดถอย’ ครั้งแล้วครั้งเล่าบนวิกิพีเดีย 

แล้วเศรษฐกิจถดถอยคืออะไรกันแน่?

หากตอบอย่างรวบรัด ภาวะเศรษฐกิจถดถอยคือช่วงเวลาที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจซบเซาลงอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งมักส่งผลให้การผลิตและการลงทุนตกต่ำ ผลกำไรของธุรกิจย่ำแย่ และอัตราการว่างงานที่ปรับตัวสูงขึ้น ในบางประเทศ เช่น อังกฤษ ฝรั่งเศส และเยอรมนีจึงยึดว่า ถ้าตัวเลขการเติบโตของ GDP มีค่าติดลบต่อเนื่องกับสองไตรมาสก็เท่ากับเศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะถดถอย

อย่างไรก็ดี นักเศรษฐศาสตร์อีกจำนวนมากมองว่านิยามดังกล่าวคับแคบเกินไป รัฐบาลญี่ปุ่นเลือกใช้ตัวชี้วัดที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นผลผลิตจากอุตสาหกรรม ยอดขายธุรกิจค้าปลีก และการจ้างงานมาประกอบการตัดสินใจ ขณะที่สหรัฐอเมริกามอบอำนาจให้กับสำนักวิจัยเศรษฐกิจแห่งชาติของสหรัฐฯ (National Bureau of Economic Research) ตัดสินใจว่าเศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะถดถอยแล้วหรือยัง

ข้อจำกัดสำคัญของนิยามภาวะเศรษฐกิจถดถอยเหล่านี้ คือกว่ารัฐบาลจะประกาศว่าประเทศเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย เศรษฐกิจต้องย่ำแย่อย่างน้อยไม่ต่ำกว่า 6 เดือน กว่าจะเริ่มออกแบบนโยบายและดำเนินนโยบายรับมือวิกฤตก็อาจเชื่องช้าไม่ทันท่วงที กลายเป็นคำเสียดสีว่า คนขับแท็กซียังรู้ว่าเศรษฐกิจไม่ดี แต่เหล่านักวิชาการบนหอคอยงาช้างกลับไม่รู้

เราจึงต้องมองหาตัวชี้วัดใหม่ที่ทันต่อเวลา เรียบง่าย และเชื่อถือได้ โดยหนึ่งในตัวชี้วัดใหม่แกะกล่องที่บ่งชี้ภาวะเศรษฐกิจถดถอยของสหรัฐฯ ตลอดหกทศวรรษที่ผ่านมาได้อย่างแม่นยำนั่นคือ ‘กฎของซาห์ม’ (Sahm Rule) ที่ตั้งชื่อตาม คลอเดีย ซาห์ม (Claudia Sahm) อดีตนักเศรษฐศาสตร์ประจำธนาคารกลางสหรัฐฯ ผู้เสนอกฎดังกล่าว

กฎของซาห์มคำนวณเรียบง่ายอย่างยิ่ง โดยใช้ตัวชี้วัดหนึ่งเดียว คือ ‘อัตราการว่างงานรายเดือน’ โดยจะคำนวณเปรียบเทียบส่วนต่างระหว่างอัตราการว่างงานเฉลี่ยย้อนหลังสามเดือนกับอัตราการว่างงานที่ต่ำที่สุดในรอบ 12 เดือนที่ผ่านมา หากส่วนต่างดังกล่าวสูงกว่า 0.50% ก็เท่ากับว่าเศรษฐกิจกำลังจะเข้าสู่ภาวะถดถอย

ตัวชี้วัดภาวะเศรษฐกิจถดถอยตามกฎของซาห์ม คำนวณจากอัตราการว่างงานระหว่างปี 2011 ถึง 2024 ที่เผยแพร่ทางเว็บไซต์ธนาคารแห่งประเทศไทย อนึ่ง ระหว่างเดือนมีนาคม 2021 ถึงกรกฎาคม 2023 ไม่สามารถคำนวณได้เนื่องจากข้อมูลไม่เพียงพอ

ผู้เขียนลองคำนวณตัวชี้วัดภาวะเศรษฐกิจถดถอยตามกฎของซาห์ม โดยใช้ข้อมูลของประเทศไทยซึ่งให้ภาพที่น่าสนใจ โดยตัวชี้วัดดังกล่าวระบุว่าประเทศไทยในรอบ 13 ปีที่ผ่านมาเผชิญภาวะเศรษฐกิจถดถอยเพียงช่วงเวลาเดียว คือวิกฤตการระบาดของโควิด-19 สอดคล้องกับตัวเลขการเติบโตของ GDP แต่ข้อดีของตัวเลขอัตราการว่างงาน คือเป็นตัวชี้วัดที่รวดเร็วและเผยแพร่บ่อยครั้งกว่า GDP กฎของซาห์มจึงนับว่าเหมาะอย่างยิ่ง หากจะใช้เป็นเงื่อนไขในการจ่ายเงินช่วยเหลือแบบอัตโนมัติเพื่อรับมือภาวะเศรษฐกิจถดถอย

เหรียญสองด้านของนโยบายแจกเงิน

การศึกษาทั้งในทางทฤษฎีและเชิงประจักษ์ต่างเห็นพ้องต้องกันว่า นโยบายแจกเงินสามารถช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้จริง โดยเฉพาะเมื่อเผชิญกับวิกฤตที่คาดไม่ถึง อย่างการระบาดของโควิด-19 กลุ่มครัวเรือนที่นำเงินช่วยเหลือมาใช้จ่ายในสัดส่วนที่มากที่สุด คือครัวเรือนรายได้ต่ำซึ่งช่วยพยุงตัวเลขการใช้จ่ายของผู้บริโภคได้ในระยะสั้น อย่างไรก็ตาม การศึกษาพบว่าครัวเรือนรายได้ปานกลางที่ได้รับเงินช่วยเหลือไปนั้น มีแนวโน้มเพิ่มการเก็บออมมากกว่านำเงินไปใช้จ่าย

แม้จะช่วยได้ในระยะสั้น แต่การศึกษาหลายชิ้นก็ยังตั้งคำถามต่อประสิทธิผลต่อระบบเศรษฐกิจในระยะยาวของนโยบายแจกเงิน  เนื่องจากเงินที่กระจายเข้าสู่กระเป๋าของครัวเรือนมักถูกนำไปใช้จ่ายในระยะสั้นมากกว่าลงทุนในระยะยาว เท่ากับว่าเป็นการเพิ่มการบริโภคมากกว่ากระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

นอกจากนี้ นโยบายแจกเงินยังจำเป็นต้องใช้งบประมาณภาครัฐมูลค่ามหาศาล รัฐบาลหลายแห่งจึงต้องเลือกกู้ยืมเงิน นำไปสู่ระดับหนี้สาธารณะที่สูงขึ้น ซึ่งอาจส่งผลต่อเสถียรภาพทางการเงินในระยะยาวหากเศรษฐกิจไม่ได้ฟื้นตัวได้ตามที่คาด นอกจากนี้ หากรัฐบาลเลือกกู้ยืมจากแหล่งเงินทุนภายในประเทศก็ไม่ต่างจากการแข่งขันกับภาคเอกชนที่ต้องการเงินกู้เช่นกัน กลายเป็นการเบียดขับ (Crowd Out) กิจกรรมทางเศรษฐกิจจากนโยบายภาครัฐ

ปฏิเสธไม่ได้ว่า การจ่ายเงินช่วยเหลือประชาชนในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจอย่างทันเวลาคือเรื่องจำเป็น แต่หากคำนึงถึงประสิทธิผลและประสิทธิภาพ รัฐบาลควรกำหนดกลุ่มเป้าหมายหลักเป็นผู้ได้รับผลกระทบและผู้มีรายได้น้อย พร้อมทั้งตระหนักเสมอว่าการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยวิธีนี้ ไม่ได้เป็นการปรับโครงสร้างหรือแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจในระยะยาว 

เนื่องจากนโยบายแจกเงินนับว่าสุ่มเสี่ยงที่จะกลายสภาพเป็นนโยบายประชานิยม กลไกจ่ายเงินช่วยเหลืออัตโนมัติที่อิงกับตัวชี้วัดที่ทันเวลาและน่าเชื่อถือจึงนับเป็นทางเลือกที่น่ารับฟัง เพราะนอกจากจะลดอิทธิพลทางการเมืองในกระบวนการตัดสินใจและเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินนโยบายแล้ว ยังเป็นข้อผูกมัดของรัฐบาลทุกสมัยว่าต้องอัดฉีดเงินเข้ากระเป๋าประชาชนเมื่อเกิดปัญหา โดยมีการกำหนดรูปแบบ วิธีการ วงเงินงบประมาณ และกลุ่มเป้าหมายที่จะได้รับเงินช่วยเหลืออย่างรอบคอบ ไม่ใช่การเร่งรีบพิจารณาที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจรุนแรง

เอกสารประกอบการเขียน

Recession Ready: Fiscal Policies to Stabilize the American Economy

Forecasting a Recession with the Sahm Rule

‘Sahm Rule’ enters Fed lexicon as fast, real-time recession flag

Could cash payments ease recessions?

The cost, benefits, and implication of cash handout programs

Fiscal Stimulus Needed to Fight Recessions