ถึงเวลาคว่ำบาตรพม่าแล้วหรือยัง?

ล่วงเลยมากว่า 4 เดือน นับตั้งแต่มีการรัฐประหารของพลเอกอาวุโส มิน อ่อง หล่าย เพื่อโค่นล้มรัฐบาลพลเรือนจากการเลือกตั้งภายใต้การนำของอองซานซูจี แต่ประเทศไทยและอาเซียนก็ยังไม่มีท่าทีที่ชัดเจนว่าจะเอาอย่างไรกับรัฐบาลเผด็จการที่ปราบปรามประชาชนที่ออกมาแสดงความไม่เห็นด้วยอย่างเข้มข้น จนประเทศเข้าใกล้ภาวะ ‘รัฐล้มเหลว’

ขณะที่กลุ่มประเทศตะวันตกไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา แคนาดา และสหภาพยุโรป ต่างตอบโต้อย่างทันควันด้วยการคว่ำบาตรทั้งในระดับบุคคล ไปจนถึงองค์กรที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลทหาร หวังว่าการตัด ‘ท่อน้ำเลี้ยง’ จะทำให้เผด็จการยอมประนีประนอม

การคว่ำบาตรกลายเป็นเครื่องมือชิ้นสำคัญในนโยบายต่างประเทศของหลายรัฐบาล โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกา ที่มองว่าการคว่ำบาตรจะสามารถเปลี่ยนแปลง ‘พฤติกรรม’ ของประเทศผู้ถูกกระทำได้ ในเวลาที่การทูตเพียงลำพังนั้นไม่เพียงพอ และการใช้กำลังทหารอาจเป็นเรื่องเกินความจำเป็น

นับตั้งแต่ต้นปีนี้ สหรัฐอเมริกาและประเทศพันธมิตรดำเนินมาตรการคว่ำบาตรต่อหลายประเทศนอกจากพม่า ไม่ว่าจะเป็นประเทศรัสเซีย ในฐานะผู้ที่มาวุ่นวายกับการเลือกตั้งและการโจมตีทางไซเบอร์ ประเทศจีน ฐานฆ่าล่างเผ่าพันธุ์ชาวอุยกูร์ที่มณฑลซินเจียง หรือกรณีล่าสุดคือประเทศเบลารุส ที่บังคับให้เครื่องบินพาณิชย์ลงจอดเพื่อจับตัวนักข่าวผู้ต่อต้านประธานาธิบดี

‘คว่ำบาตร’ มีประสิทธิภาพแค่ไหน?

การคว่ำบาตรเริ่มเป็นที่นิยมตั้งแต่ราวสามสิบปีก่อนและถูกปรับปรุงเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง จากแรกเริ่มที่เป็นการคว่ำบาตรแบบเหวี่ยงแห คือการห้ามทำการค้ากับประเทศปลายทางทั้งหมด สู่การคว่ำบาตรที่มีรายละเอียดสลับซับซ้อนและมีเป้าหมายชัดเจนขึ้น เช่น คว่ำบาตรเฉพาะบางอุตสาหกรรม บริษัท ปัจเจกบุคคล หรือกลุ่มเจ้าหน้าที่รัฐ

นโยบายดังกล่าวกลายเป็นที่นิยมเพราะต้นทุนทางเศรษฐกิจต่ำ หากเปรียบเทียบกับมาตรการอย่างการส่งกองกำลังเข้าแทรกแซง อีกทั้งการประกาศคว่ำบาตรยังสามารถช่วงชิงพื้นที่สื่อ และส่งสัญญาณความไม่พอใจต่อพฤติกรรมบางประการของบางประเทศแก่ผู้นำทั่วโลก ขณะเดียวกันยังตอกย้ำภาพลักษณ์ว่าประเทศของตน ‘เชิดชู’ คุณค่าอะไรบ้าง อาทิ ประชาธิปไตย หรือสิทธิมนุษยชน

หนึ่งในกรณีศึกษาที่นโยบายคว่ำบาตรประสบความสำเร็จคือความพ่ายแพ้ของ มูอัมมาร์ กัดดาฟี (Muammar Qaddafi) ผู้นำเผด็จการแห่งลิเบียที่ยอมยุติโครงการอาวุธอานุภาพทำลายล้างสูง และหยุดสนับสนุนการก่อการร้ายในปี พ.ศ. 2546 โดยไม่มีเหตุการณ์รุนแรง ในขณะเดียวกัน การคว่ำบาตรที่ล้มเหลวก็มีมากมาย เช่น กรณีของประเทศคิวบาและอิหร่าน ที่สามารถทนทานต่อมาตรการดังกล่าวได้อย่างไม่สะทกสะท้าน

นอกจากนี้ นโยบายคว่ำบาตรยังอาจนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ไม่ได้ตั้งใจ เช่น การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจที่เล็งผลไปยังรัฐบาล แต่กลับส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความเป็นอยู่ของสาธารณชน พร้อมทั้งเปิดทางให้มหาอำนาจคู่ขัดแย้ง ซึ่งยึดถือคติทางการเมืองคนละสำนัก เข้ามาแผ่อิทธิพลในประเทศที่ถูกคว่ำบาตรในฐานะมหามิตรยามยาก 

นอกจากนี้ ประเทศซึ่งถูกคว่ำบาตรยังอาจหาช่องทางที่จะโต้กลับทางอ้อม ไม่ว่าจะเป็นการสร้างกระแสความเกลียดชังในหมู่ประชาชนให้ ‘แบน’ สินค้าของต่างชาติหรือการโจมตีบนโลกออนไลน์ ท้ายที่สุด ประเทศเหล่านั้นอาจเลือกถอยห่างจากประเทศคู่ขัดแย้งอย่างถาวร โดยลดการพึ่งพาทางเศรษฐกิจจากกลุ่มประเทศตะวันตกนักคว่ำบาตร ทำให้ในอนาคตมาตรการดังกล่าวจะไม่สามารถสร้างแรงกดดันได้อีกต่อไป

งานวิจัยชิ้นหนึ่งที่วิเคราะห์การคว่ำบาตรกว่า 170 ครั้งตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่หนึ่ง พบว่ามาตรการดังกล่าวมีอัตราที่จะประสบความสำเร็จตามเป้าหมายเพียง 1 ใน 3 เท่านั้น โดยประเทศที่ยอมโอนอ่อนผ่อนตามมักจะเป็นประเทศปกครองโดยระบอบประชาธิปไตย และนโยบายดังกล่าวส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจในสัดส่วนที่มีนัยสำคัญ (ราว 5 เปอร์เซ็นต์ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ) ในทางกลับกัน การคว่ำบาตรกลับไม่ได้ผลดีนักหากปลายทางปกครองด้วยระบอบเผด็จการ

ถึงเวลาคว่ำบาตรพม่าแล้วหรือยัง

หันกลับมามองความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนและพม่าก็ชวนให้รู้สึกลังเล เพราะการคว่ำบาตรอาจไร้ผล เนื่องจากรัฐบาลเผด็จการพม่ามีแนวคิดค่อนข้างสุดโต่ง และดูท่าจะไม่สนเสียงคัดค้านแสดงความกังวลจากนานาชาติ แถมยังใจหินถึงขนาดปราบปรามประชาชนในประเทศ แต่ในทางกลับกัน ภูมิภาคอาเซียน โดยเฉพาะไทย ก็เปรียบเสมือนเส้นเลือดหลักที่หล่อเลี้ยงเศรษฐกิจพม่า การคว่ำบาตรย่อมสะเทือนเศรษฐกิจถึงฐานราก แต่ผู้ที่ได้รับผลอาจเป็นประชาชนมากกว่ารัฐบาล

ด้วยเหตุผลเหล่านี้ ประกอบกับหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน ซึ่งระบุไว้ตั้งแต่การก่อตั้งอาเซียน ผลลัพธ์ที่ได้จากการประชุมของเหล่าผู้นำประเทศจึงไม่มีทิศทางที่ชัดเจนว่าจะแก้ไขวิกฤติในพม่าอย่างไร เพียงประกาศอย่างคลุมเครือว่าให้ยุติความรุนแรงต่อผู้ต่อต้านรัฐบาลทหาร เสนอตัวให้ผู้แทนเจรจาไกล่เกลี่ยเพื่อหาทางออกอย่างสันติ และเสนอว่าจะให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมแก่พม่า หรือกล่าวโดยสรุปคือไม่มีแผนการแก้ไขความขัดแย้งอย่างเป็นรูปธรรมระหว่างรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารและประชาชนที่ไม่เห็นด้วย

นับว่าน่าแปลกใจที่ไทยค่อนข้างเฉยชากับปัญหาของพม่าในปัจจุบัน ทั้งที่พม่ากำลังใกล้เข้าสู่ภาวะรัฐล้มเหลว ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อไทยที่มีชายแดนติดกับพม่ากว่า 2,400 กิโลเมตรอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ยังไม่นับเงินลงทุนมหาศาลจากภาคเอกชนไทย นำโดยเหล่าบริษัทยักษ์ใหญ่ไม่ว่าจะเป็นเครือเจริญโภคภัณฑ์ ปูนซิเมนต์ไทย ปตท. รวมถึงไทยเบฟเวอเรจ จนกลายเป็นนักลงทุนต่างชาติอันดับ 3 รองจากประเทศสิงคโปร์และจีน แต่เงินเหล่านั้นอาจสูญสลายกลายเป็นศูนย์ หากรัฐบาลจากการรัฐประหารยังไม่สามารถจัดการให้เศรษฐกิจกลับมาเดินหน้าต่อไปได้

บริษัทต่างชาติหลายแห่งตัวอย่างเช่น คิริน (Kirin) ผู้ผลิตเบียร์สัญชาติญี่ปุ่นซึ่งมีสายสัมพันธ์กับ Myanma Economic Holdings และ Myanmar Economic Corporation สองบริษัทขนาดใหญ่ที่ถือครองโดยกองทัพ และถูกคว่ำบาตรในหลายประเทศ ต่างก็ตัดสินใจถอนการลงทุน เช่นเดียวกับธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชียที่ประกาศระงับการให้สินเชื่อใหม่ รวมถึงประเทศญี่ปุ่นซึ่งเป็นผู้บริจาคอันดับหนึ่งของพม่าก็หยุดให้ความช่วยเหลือชั่วคราว 

อย่างไรก็ดี การตัดสินใจยุติการดำเนินธุรกิจในพม่าอาจไม่ได้มาจากการรัฐประหารเสียทั้งหมด แต่เป็นเหตุผลทางธุรกิจเพราะมองไม่เห็นอนาคตที่จะเติบโตอีกต่อไป เพราะมีความไม่แน่นอนสูงและการเมืองที่ไร้เสถียรภาพ พม่าถูกปิดกั้นจากอินเทอร์เน็ตตั้งแต่ราวกลางเดือนมีนาคม พนักงานหลายคนตัดสินใจหยุดงาน และบริษัทก็ต้องจำใจหยุดเพราะเผชิญกับความรุนแรงจากกองกำลังรักษาความมั่นคงของรัฐบาล ที่เดินหน้าปราบปรามผู้เห็นต่าง ตัวอย่างบริษัทที่ถอดใจจากพม่าคือเทเลนอร์ (Telenor) ผู้ให้บริการเครือข่ายโทรศัพท์มือถือจากนอร์เวย์ที่ทำธุรกิจในพม่ามาร่วมทศวรรษ แต่ล่าสุดกัดฟันตีมูลค่าเงินลงทุนทั้งหมดในพม่ากว่า 782 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ให้เหลือเท่ากับศูนย์ 

ดังนั้น ต่อให้อาเซียนไม่ต้องทำอะไร เศรษฐกิจของพม่าก็คงดิ่งลงเหวแบบโงหัวไม่ขึ้น โดยไม่ต้องกล่าวถึงการระบาดของโควิด-19 ที่ดูจะกลายเป็นประเด็นรอง เมื่อเทียบกับการปราบปรามประชาชนของรัฐบาลเผด็จการ

อาเซียนควรเดินหน้าอย่างไร?

เหล่าผู้นำอาเซียนมีทางเลือกในฐานะกลุ่มประเทศที่ถือไพ่เหนือกว่าทั้งในทางการเมืองและเศรษฐกิจ โดยควรเดินหน้ากดดันให้รัฐบาลเผด็จการพม่าหยุดพฤติกรรมเข่นฆ่าประชาชนบริสุทธิ์ ซึ่งถือเป็นการละเมิดกฎบัตรอาเซียนอย่างร้ายแรง แทนที่จะใช้วิธีการหน่อมแน้มอย่างการประณามหรือร้องขอ เพื่อแสดงจุดยืนที่ชัดเจนว่า ‘ประชาธิปไตย’ ในกฎบัตรอาเซียนไม่ใช่คำพูดที่กลวงเปล่า

ทางเลือกแรกเป็นทางที่ยากและแทบเป็นไปไม่ได้ คือการรับรองรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ (National Unity Government) ที่ก่อตั้งโดยกลุ่มนักการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งก่อนที่จะโดนรัฐประหาร รัฐบาลนี้มีเป้าหมายโค่นล้มระบอบทหารและสถาปนาประชาธิปไตยในพม่า พวกเขาเรียกร้องให้อาเซียนช่วยเหลือ แต่การยื่นมือให้รัฐบาลที่ไม่มีตัวตนชัดเจนนั้นจำเป็นต้องใช้ทรัพยากรสูง ไม่ว่าจะเป็นเงินทุนและพลังทางการทูต เพื่อให้ประเทศมหาอำนาจคล้อยตามและให้การรับรองเช่นกัน ปัจจุบันค่อนข้างชัดเจนแล้วว่าอาเซียนคงไม่เลือกเดินเส้นทางนี้

ทางเลือกที่สองคือการคว่ำบาตรในบางระดับ เช่น เจาะจงที่เครือข่ายทหารระดับสูง หรือบริษัทซึ่งเป็นท่อน้ำเลี้ยงของกองทัพ เพื่อไม่ให้ส่งผลกระทบต่อประชาชนในประเทศที่ย่ำแย่เพราะพิษเศรษฐกิจเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว โดยเน้นส่งสัญญาณว่าประเทศในอาเซียนไม่เห็นด้วยต่อการกระทำของรัฐบาลพม่า และต้องการให้หยุดพฤติกรรมดังกล่าว พร้อมกดดันให้เปิดโต๊ะเจรจาหาทางออกที่ทุกฝ่ายพอใจ เพื่อปลดล็อกให้ประเทศเดินหน้าต่อไปได้

ทางเลือกสุดท้ายคือการทำตัวเป็นทองไม่รู้ร้อนเฉกเช่นในปัจจุบัน เฝ้ามองการทำร้ายประชาชนโดยรัฐ และการล่มสลายทางเศรษฐกิจและสังคมของพม่าอย่างช้าๆ พลางปลอบใจตัวเองว่าเราต้องไม่แทรกแซงกิจการภายใน พร้อมทั้งรอรับผลกระทบจากการ ‘ไม่ทำอะไร’

เอกสารประกอบการเขียน

Economic Sanctions: Too Much of a Bad Thing

Myanmar is on the brink of collapse

Asian investors have doubts about Myanmar’s military regime

Myanmar could be Asia’s next failed state

Myanmar’s generals struggle to restart its stalled economy

ย้อนพินิจบทบาทอาเซียนในการแก้วิกฤตการเมือง: กรณีเปรียบเทียบกัมพูชาและพม่า