เมื่อลูกหนี้มีปัญหาในการจ่ายเงินคืน เรามักชี้เป้าว่าปัญหาอยู่ที่ลูกหนี้ที่ไม่รู้จักประมาณตนเอง ใช้จ่ายเกินตัวโดยหยิบยืมเงินในอนาคตมาใช้ แต่อาจหลงลืมไปว่าภาระความรับผิดชอบอีกครึ่งหนึ่งก็ควรจะอยู่ที่เจ้าหนี้ผู้ปล่อยสินเชื่อตั้งแต่ต้นไม่ใช่หรือ?
การปล่อยสินเชื่ออย่างเป็นธรรมกลายเป็นประเด็นสาธารณะของสหรัฐอเมริกาหลังจากเกิดวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์เมื่อ พ.ศ. 2549 ซึ่งมีสาเหตุสำคัญคือธนาคารหลายจงใจปล่อยสินเชื่อซับไพรม์ (Subprime Loan) ให้กับประชาชนที่มีความน่าเชื่อถือทางเครดิตต่ำทั้งที่รู้อยู่แก่ใจว่าคนเหล่านั้นแทบไม่มีโอกาสชำระเงินคืนได้ แล้วโอนถ่ายความเสี่ยงด้านเครดิตให้กับบริษัทประกันหรือนักลงทุนผ่านตราสารทางการเงินที่สลับซับซ้อน
ธุรกรรมดังกล่าวสร้างกำไรให้ธนาคารมหาศาล แต่ก็ทำให้ประชาชนจำนวนไม่น้อยติดอยู่ใน ‘กับดักหนี้’ ที่ต่อมากลายเป็นระเบิดลูกใหญ่ ฉุดเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกาให้เข้าสู่ภาวะถดถอยที่ต้องใช้เวลากว่าทศวรรษเพื่อฟื้นฟู
แต่จะเป็นอย่างไรหากลูกหนี้ไม่ใช่ประชาชน แต่คือประเทศกำลังพัฒนาที่โหยหาเงินลงทุนก้อนใหญ่ ส่วนเจ้าหนี้ก็คืออีกประเทศหนึ่งที่หวังดีประสงค์ร้าย ให้สินเชื่อดังกล่าวเพื่อหวังสร้างอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจและการเมืองในวันที่ประเทศลูกหนี้ต้องคลานเข่ามาอ้อนวอนเพราะไม่สามารถชำระเงินคืนได้ตามสัญญา
กลยุทธ์นี้ถูกขนานนามว่า ‘การทูตกับดักหนี้ (debt-trap diplomacy)’ ซึ่งเจ้าหนี้รายใหญ่ที่ทั่วโลกต่างจับตามองคือสาธารณรัฐประชาชนจีนที่เข้าทำสัญญาปล่อยสินเชื่อแบบทวิภาคีกับหลากหลายประเทศทั้งในทวีปเอเชียและแอฟริกาเพื่อสานฝันโครงการแถบและทาง (Belt and Road Initiative) สร้างเส้นทางการค้าแห่งศตวรรษที่ 21
ทำไมรัฐบาลจึงอยากกู้เงินจากจีน
โครงการแถบและทางที่ถมเงินจำนวนมหาศาลเพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานขนาดยักษ์ให้กับประเทศปลายทาง ถูกมองว่าเป็นการขยายอำนาจทางการเมืองและทางเศรษฐกิจของประเทศจีน โดยส่งเสริมให้ประเทศปลายทางกู้ยืมหนี้สินเกินตัว รอวันที่หนี้ท่วมหัวแล้วจึงเข้ายึดอสังหาริมทรัพย์ที่ใช้ค้ำประกัน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นโครงสร้างเชิงกลยุทธ์ของประเทศไม่ว่าจะเป็นเหมืองแร่ โครงข่ายรถไฟ หรือท่าเรือน้ำลึก
รายงานของ Center for Global Development องค์กรคลังสมองในสหรัฐอเมริการะบุว่า 23 จาก 68 ประเทศที่มีโอกาสได้รับสินเชื่อเพื่อพัฒนาตามโครงการแถบและทาง มีความเสี่ยงอย่างยิ่งที่จะเผชิญความยุ่งยากทางการเงิน ส่วนการศึกษาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศหรือไอเอ็มเอฟพบว่า จีนมีส่วนสำคัญที่ทำให้หนี้สาธารณะของประเทศยากจนเพิ่มขึ้นเกือบ 2 เท่าในสามปีแรกหลังจากเริ่มโครงการแถบและทาง
การขอสินเชื่อจากต่างประเทศเพื่อนำมาใช้ก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่เป็นทางเลือกที่เย้ายวนใจสำหรับประเทศกำลังพัฒนา เพราะเงินกู้ดังกล่าวจะไม่กระทบต่อปริมาณเงินและอัตราดอกเบี้ยภายในประเทศ เงินจำนวนมหาศาลจากต่างประเทศนอกจากจะช่วยกระตุ้นการจ้างงาน โครงการขนาดยักษ์ยังต้องใช้วัตถุดิบจำนวนมาก นั่นหมายถึงการสร้างการเติบโตตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทานในหลายอุตสาหกรรม
ที่สำคัญ การขอสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำจากประเทศจีนนั้นยังมีเงื่อนไขไม่มากนัก โดยเฉพาะจุดยืนของจีนว่าด้วยการ ‘ไม่ยุ่งเกี่ยวกับเรื่องภายในประเทศของลูกหนี้’ ซึ่งนับว่ามีเงื่อนไขยุบยิบหยุมหยิมน้อยกว่าหากเทียบกับการกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงการจากธนาคารโลก หรือการขอเงินให้เปล่าจากกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วหรือองค์การสหประชาชาติ
จึงไม่น่าแปลกใจที่เหล่าประเทศซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในโครงการแถบและทางต่างเรียงแถวเข้าเจรจาขอสินเชื่อจากจีน แต่ผลลัพธ์ในโลกแห่งความเป็นจริงกลับไม่ได้เป็นไปตามฝัน
เหยื่อรายแรกของการทูตกับดักหนี้
จุดเริ่มต้นของคำว่า ‘การทูตกับดักหนี้’ ที่มีจีนเป็นผู้ร้ายเกิดขึ้นจากกรณีของประเทศศรีลังกา มหามิตรที่ยาวนานของจีน โดยเป็นประเทศแรกๆ ที่ประกาศรับรองรัฐบาลจีนภายใต้การนำของท่านประธานเหมาแห่งพรรคคอมมิวนิสต์ อีกทั้งจีนเองก็ช่วยเหลือศรีลังกาในแง่เศรษฐกิจช่วงที่หลายประเทศประกาศคว่ำบาตรศรีลังกาเนื่องจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนในกรณีสงครามปราบปรามกลุ่มชาวทมิฬ
ความสัมพันธ์แน่นแฟ้นนี้ส่งผลให้จีนอนุมัติสินเชื่อตามคำขอของอดีตประธานาธิบดีมหินทา ราชปักษา (Mahinda Rajapaksa) เพื่อก่อสร้างท่าเรือแฮมบันโตตา (Hambantota Port) โดยมีเงื่อนไขเดียวคือผู้พัฒนาโครงการจะต้องเป็นบริษัท China Harbor Engineering รัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่อันดับต้นๆ ของจีน
โครงการท่าเรือแฮมบันโตตาเป็นโครงการที่อินเดีย เจ้าหนี้เจ้าประจำของศรีลังกาปฏิเสธ การศึกษาความเป็นไปได้ทางการเงินพบตัวเลขขาดทุนมหาศาล (ก่อนการศึกษาดังกล่าวจะถูกแก้ไขในภายหลังจนมีกำไร) อีกทั้งศรีลังกามีท่าเรือขนาดยักษ์อยู่แล้วหนึ่งแห่งที่มีศักยภาพขยายพื้นที่เดิมโดยไม่จำเป็นต้องสร้างท่าเรือใหม่
โครงการดังกล่าวล้มเหลวตามคาด ในปี พ.ศ. 2555 แม้ว่าท่าเรือจะอยู่ใกล้เส้นทางเดินเรือที่มีเรือหลายหมื่นลำล่องผ่าน แต่ในปีนั้นมีเรือเพียง 34 ลำที่เทียบท่าที่ท่าเรือแฮมบันโตตา อีกทั้งเงินลงทุนมหาศาลยังไม่อาจกระตุ้นเศรษฐกิจได้ดังที่หวังเพราะบริษัทจีนเป็นผู้รับเหมาก่อสร้างได้นำเข้าทั้งแรงงานและอุปกรณ์จากประเทศจีนเพื่อก่อสร้างท่าเรือแห่งใหม่ การให้สินเชื่อของจีนจึงไม่ต่างจากการกระตุ้นเศรษฐกิจภายในประเทศของจีนเอง
ท่าเรือแฮมบันโตตา ประเทศศรีลังกา ภาพจาก Wikipedia
การให้สินเชื่อดังกล่าวมาพร้อมกับข่าวฉาวเกี่ยวกับตระกูลราชปักษา นักการเมืองมหามิตรของประเทศจีนที่ยังคงมีอิทธิพลอย่างมากในศรีลังกาจวบจนปัจจุบันโดยมีรายงานการพบธุรกรรมต้องสงสัยที่โอนเงินมูลค่ามหาศาลจากบัญชีกองทุนก่อสร้างท่าเรือของจีนเพื่อสนับสนุนโครงการหาเสียงเลือกตั้งให้ผู้สมัครจากตระกูลราชปักษา
เมื่อโครงการไม่ประสบความสำเร็จในแง่เศรษฐกิจ ศรีลังกาก็เผชิญปัญหาทางการเงินในการจ่ายคืนเงินกู้ให้กับประเทศจีน สุดท้ายจึงขอเจรจาจ่ายโดยให้รัฐวิสาหกิจของจีนได้รับสิทธิเช่าใช้ท่าเรือดังกล่าวเป็นเวลา 99 ปีตั้งแต่พ.ศ. 2560 นับเป็นการแผ่อิทธิพลของจีนเพื่อคานอำนาจกับอินเดีย หนึ่งในประเทศมหามิตรของศรีลังกาแต่เป็นคู่พิพาทกับประเทศจีน
นอกจากศรีลังกาแล้ว ล่าสุดสำนักข่าวรอยเตอร์รายงานว่า ประเทศลาวที่กำลังเผชิญกับปัญหาหนี้สินรุงรังก็มีการเซ็นสัญญาเปิดทางให้รัฐวิสาหกิจของจีนเข้ามาเป็นผู้ถือหุ้นให้ในบริษัทที่ดูแลโครงข่ายกริดไฟฟ้าภายในประเทศ สถานทูตจีนในลาวเผยแพร่ข้อมูลบนเว็บไซต์ว่าลาวจะเป็นผู้บริหารจัดการโครงข่ายกริดไฟฟ้าทั้งหมดอีกทั้งยังระบุว่า “รัฐบาลลาวจะทยอยซื้อหุ้นคืนระหว่างการดำเนินการ” แต่ไม่ได้เปิดเผยรายละเอียดสัดส่วนผู้ถือหุ้นแต่อย่างใด
หรือการทูตกับดักหนี้เป็นเพียงวาทกรรม?
แต่เหรียญย่อมมีสองด้าน ขณะที่นักวิเคราะห์ส่วนหนึ่งมองว่าจีนกำลังเดินหมากการทูตกับดักหนี้เพื่อบีบคอเหล่าประเทศกำลังพัฒนา องค์กรคลังสมองหลายแห่ง เช่น The Lowy Institute และ Chatham House มองว่านั่นเป็นการมองจีนในแง่ร้ายเกินไปและมีอำนาจนอกประเทศมากเกินไป เพราะความเป็นจริงแล้วฝ่ายที่นำเสนอโครงการส่วนใหญ่คือประเทศปลายทาง เช่น โครงการท่าเรือแฮมบันโตตา ที่รัฐบาลศรีลังกาเป็นผู้ผลักดันส่วนจีนเป็นเพียงผู้ให้สินเชื่อเท่านั้น
นักวิเคราะห์ฝ่ายที่มองว่าการทูตกับดักหนี้เป็นเพียงวาทกรรม พร้อมชี้ให้เห็นว่าปัญหาหนี้สาธารณะของเหล่าประเทศกำลังพัฒนาแท้จริงแล้วเกิดจากสถาบันทางสังคมและการเมืองที่อ่อนแอของประเทศผู้รับเงิน ไม่ว่าจะเป็นกลไกการพิจารณาอนุมัติโครงการ กลไกการตรวจสอบติดตามการใช้งบประมาณ รวมทั้งการเติบโตทางเศรษฐกิจที่แม้จะดูว่าอัตราเติบโตสูง แต่ความจริงแล้วทั้งผันผวนและเปราะบางต่อปัจจัยภายนอก
การระบาดของโควิด-19 ถือเป็นจุดวัดใจว่าทางการจีนจะเลือกเส้นทางใด หากยังเดินหน้าเข้าถือครองโครงการขนาดใหญ่เพื่อชดเชยการผิดนัดชำระหนี้ของเหล่าประเทศลูกหนี้ คำครหาว่าจีนกำลังเดินหน้ากลยุทธ์ ‘การทูตกับดักหนี้’ ก็มีแต่จะเสียงดังขึ้น ผนวกกับการที่ถูกโจมตีอยู่เนืองๆ ว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการระบาดโรค ภาพลักษณ์ของจีนจะยิ่งไม่ต่างจากผู้ร้ายในสายตาประชาคมโลก
ในทางกลับกัน หากจีนเลือกให้ลูกหนี้พักชำระหรือยกหนี้บางส่วนใหญ่ แม้จะได้ใจเหล่าประเทศปลายทางแต่ก็อาจกระทบต่อสถานะทางการคลังภายในประเทศ เพราะจีนเองก็เจ็บหนักจากโควิด-19 และต้องการเงินสดเพื่อใช้พยุงเศรษฐกิจไม่แพ้ประเทศอื่น
นี่คือก้าวสำคัญของจีนที่อาจส่งผลต่อลูกหนี้ในอนาคตที่รวมถึงประเทศไทยว่าจะตัดสินใจเดินหน้าทำสัญญากู้เงินหรือไม่ เพราะหากจีนเปลี่ยนท่าทีจากมหามิตรแห่งเอเชียแปซิฟิกสู่มาเฟียนักทวงหนี้ อำนาจบารมีที่เคยสั่งสมมานานก็อาจถึงคราวสูญสลายเพราะหลายประเทศคงเปลี่ยนใจหันไปซบอกสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกา หรือเหล่าองค์กรระหว่างประเทศอย่างธนาคารโลกที่มีวิธีปฏิบัติด้านการปล่อยสินเชื่อที่โปร่งใสและให้ความสำคัญกับกลไกธรรมาภิบาลมากกว่า
เอกสารประกอบการเขียน
Is China the World’s Loan Shark?
Poor Countries Borrowed Billions from China. They Can’t Pay It Back.
How China Got Sri Lanka to Cough Up a Port
Experts dispel claims of China debt-trap diplomacy in Pacific but risks remain
‘Debt trap’ diplomacy is a card China seldom plays in Belt and Road initiative
