รัฐสภาและอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ

เมื่อย้อนดูการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ในกระบวนการของรัฐสภาพบว่าในช่วงปลายปี 2562 รัฐสภาได้มีมติจัดตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์ และแนวทางการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 เมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2562 โดยมีนายพีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค เป็นประธานคณะกรรมาธิการ และมีพรรคการเมืองทุกฝ่ายเข้าร่วมเป็นองค์คณะ จนเมื่อวันที่ 28 สิงหาคม 2563 คณะกรรมาธิการชุดดังกล่าวก็ได้จัดทำรายงานการศึกษาฯ จนแล้วเสร็จ และเสนอต่อรัฐสภาเพื่อประกอบการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญในลำดับต่อไป 

อย่างไรก็ตาม ในช่วงปลายเดือนกันยายน 2563 วิปฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลได้ร่วมกันตกลงนัดหมายว่าจะนำ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของทุกฝ่ายที่ได้เสนอมาก่อนหน้านี้จำนวนรวม 6 ฉบับ ให้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาในระหว่างวันที่ 23 – 24 กันยายน และนัดหมายให้ลงมติ ในเวลา 18.00 น. ของวันที่ 24 กันยายน ซึ่งถือเป็นการทำหน้าที่เป็นวันสุดท้ายของรัฐสภาในสมัยประชุม 2/2563 ทั้งนี้ นอกจากร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้ง 6 ฉบับแล้ว ภายนอกสภายังมีร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน หรือ iLaw ที่กำลังอยู่ระหว่างการยื่นตรวจสอบและจะเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาในสมัยการประชุมหน้าซึ่งคาดว่าจะเกิดขึ้นในเดือนพฤศจิกายน 2563

ในการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของรัฐสภาในคราวนี้เต็มไปด้วยแรงกดดันจากหลายฝ่าย ซึ่งฝ่ายหนึ่งภายใต้ชื่อกลุ่ม ‘ไทยภักดี’ ได้ออกมากดดันให้รัฐสภาลงมติไม่รับหลักการ เพื่อไม่ให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยมาชุมนุมที่หน้าอาคารรัฐสภาในช่วงเช้าวันที่ 23 กันยายน ขณะเดียวกันฝ่ายนิสิต นักศึกษา และผู้สนับสนุนฝ่ายค้านต้องการให้รัฐสภามีมติรับหลักการอันจะนำไปสู่การแก้ไข จึงจัดชุมนุมประท้วงหน้าอาคารรัฐสภาตั้งแต่ช่วงบ่ายไปจนถึงช่วงค่ำของวันที่ 24 กันยายน ซึ่งเป็นวันลงมติ 

อย่างไรก็ตาม ความประสงค์นอกรัฐสภาก็ไม่ได้รับการตอบสนองแต่ประการใด เมื่อนายไพบูลย์ นิติตะวัน ได้ผุดข้อเสนอแก่รัฐสภาที่หลายฝ่ายไม่คาดการณ์มาก่อนในช่วงท้ายของการประชุม กล่าวคือ ให้มีการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อศึกษาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทุกร่าง ‘ก่อนรับหลักการ’ ซึ่งคงปฏิเสธไม่ได้ว่าผลของมติครั้งนี้คือการยืดเวลาเพื่อนับหนึ่งในการแก้ไขรัฐธรรมนูญออกไปอีก แม้ว่าก่อนหน้านี้ได้มีการตั้งคณะทำงานเพื่อศึกษาการแก้ไขรัฐธรรมนูญไปแล้ว แต่กลับไม่นำรายงานดังกล่าวมาใช้ประโยชน์แต่อย่างใด 

ในขณะเดียวกันการเคลื่อนไหวของภาคประชาชนนอกรั่วรัฐสภาซึ่งมีตั้งแต่ช่วงบ่ายของวันที่ 24 กันยายน นั้น สถานการณ์เริ่มตึงเครียดขึ้นในช่วงค่ำซึ่งเป็นช่วงเวลาเดียวกันกับการลงมติภายในรัฐสภาตามที่เห็นกันในสื่อสังคมออนไลน์ทั่วไป แรงกดดันจากภายนอกที่ต้องการให้ สว. และ ส.ส. โหวตรับหลักการเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ ประกอบกับสถานการณ์ในห้องประชุมรัฐสภาที่ผุดข้อเสนอใหม่ให้ยืดเวลาออกไปได้สร้างความไม่พอใจให้กับพรรคฝ่ายค้านและความข้องใจของหลายๆ ฝ่าย จนนายชวน หลีกภัย ประธานรัฐสภาได้สั่งพักการประชุมชั่วคราว และนำไปสู่วลีของนายชวน ที่กล่าวต่อที่ประชุมรัฐสภาว่า “อย่าไปวิตกหวั่นไหว ภายนอกที่จะมาตำหนิติเตียนอะไร ขอให้เราทำหน้าที่ด้วยความบริสุทธิ์ใจ เพื่อประโยชน์ของประเทศ ประชาชน ก็ถือว่าสมบูรณ์แบบแล้ว” แน่นอนว่านี่เป็นอีกหนึ่งจุดสำคัญที่สร้างความไม่พอใจและทำให้สถานการณ์หน้ารัฐสภาตึงเครียดยิ่งขึ้น 

สังเขปกระบวนการรัฐสภา

ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 การจะแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจเป็นเรื่องที่ยากที่สุดเท่าที่เคยมีมาในรัฐธรรมนูญไหน ๆ ซึ่งกระบวนการแก้ไขจะเริ่มต้นโดยให้คณะรัฐมนตรี ส.ส. ร่วมกับ สว. หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จำนวน 50,000 คน อย่างใดอย่างหนึ่ง เข้าชื่อเสนอร่างขอแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อรัฐสภา

ขั้นตอนของการพิจารณาในรัฐสภา จะแบ่งเป็น 3 วาระ ได้แก่ 

(1) ขั้นรับหลักการ ในวาระนี้ให้ผู้เสนอญัตติได้นำเสนอหลักการและเหตุผลของร่างที่ตนเสนอต่อสมาชิกรัฐสภา และให้มีการอภิปรายแสดงความคิดเห็นอย่างรอบด้าน ในท้ายที่สุดจะนำไปสู่การลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ หากรัฐสภามีมติเห็นชอบในหลักการ ก็จะให้มีการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อพิจารณาในรายละเอียดของกฎหมายเพื่อนำมาเสนอต่อรัฐสภาอีกคราหนึ่ง ทั้งนี้รัฐสภาสามารถมีมติให้ตั้งคณะกรรมาธิการศึกษาก่อนรับหลักการได้ แม้ข้อบังคับการประชุมจะมิได้กำหนดไว้ในชัดเจนและในทางปฏิบัติที่ผ่านมาในสมัยประชุมนี้ก็ไม่เคยมีร่างกฎหมายใดที่ทำเช่นนี้ก่อนเช่นกัน

(2) ขั้นแปรญัตติ โดยในวาระนี้ กรรมาธิการที่ได้รับการแต่งตั้งจะร่วมกันพิจารณาในเนื้อหาของกฎหมาย และจัดทำเป็นรายงานต่อรัฐสภา จากนั้นจะมีการนัดประชุมรัฐสภาอีกครั้งเพื่อลงมติเรียงมาตรา เพื่อให้เป็นข้อยุติว่า มาตราใด ควรกำหนดถ้อยคำใดลงไปบ้าง ซึ่งเรียกว่ากระบวนการนี้ว่า “การพิจารณารายมาตรา” และ 

(3) ขั้นลงมติ วาระนี้จะเป็นการลงมติอีกครั้งเพื่อให้ที่ประชุมเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบทั้งฉบับ ให้ประกาศใช้ร่างกฎหมาย ซึ่งหากที่ประชุมรัฐสภาเห็นชอบก็จะนำไปสู่การดำเนินการในลำดับต่อไป 

ทั้งนี้ เงื่อนไขสำคัญคือในสมัยประชุมรัฐสภาหนึ่ง ๆ ให้สามารถนำญัตติหรือเรื่องที่มีความคล้ายคลึงกันรวมเป็นเรื่องเดียวเพื่อพิจารณาพร้อมกันในคราวเดียว และหากรัฐสภามีมติไม่เห็นชอบแล้ว ตลอดสมัยการประชุมรัฐสภานั้น ๆ จะไม่สามารถนำเรื่องดังกล่าวหรือเรื่องที่มีความคล้ายคลึงกันมาพิจารณาได้อีก ต้องรอนับหนึ่งใหม่ในสมัยการประชุมถัดไป

อย่างไรก็ตาม สำหรับกระบวนการแก้ไขกฎหมายของรัฐสภานั้น หากเป็นกรณีกฎหมายทั่วไปเมื่อมีมติให้ความเห็นชอบในวาระสามแล้ว นายกรัฐมนตรีสามารถนำทูลเกล้าเพื่อลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ทันที แต่สำหรับในการแก้ไขรัฐธรรมนูญในหมวดทั่วไป หมวดพระมหากษัตริย์ คุณสมบัตินักการเมือง อำนาจศาลและองค์กรอิสระ รวมถึงวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น จะต้องจัดให้มีกระบวนการประชามติเสียก่อน นอกจากนี้ ยังเปิดโอกาสให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดว่าร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมีความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่

มองดูผิวเผินกระบวนการดังกล่าวถูกแบบมาเพื่อตรวจสอบถ่วงดุล แต่ในทางปฏิบัติพบว่ามีหลักเกณฑ์หลายจุดที่ทำให้ขั้นตอนต่าง ๆ เป็นไปด้วยความยากลำบาก หนึ่งในข้อยุ่งยากนั้นคือ การลงมติในวาระหนึ่งที่กำหนดให้การเห็นชอบต้องมีเสียง สว. เห็นชอบด้วย 1 ใน 3 หรือจำนวน 84 คน ดังนั้น หากเสียงส่วนใหญ่ของ ส.ส. เห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่เสียงของ สว. ไม่ครบตามเกณฑ์ที่กำหนด ก็ทำให้ไม่สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ และในการลงมติวาระสาม นอกจากต้องมีเสียง สว. ตามจำนวนที่กำหนดแล้ว ต้องประกอบด้วยเสียงพรรคฝ่ายค้านร้อยละ 20 อีกด้วย 

ทั้งนี้ หากรัฐสภามีมติเห็นชอบร่างแก้ไขผ่านหมดทุกวาระ แต่หากมี ส.ส. 50 คน และ สว. 25 คน หรือ ส.ส. กับ สว. รวมกัน 75 คน เข้าชื่อเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมายของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวนั้น—ถูกต้องชอบธรรมหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญก็จะมีอำนาจระงับไม่ให้แก้ไขตามร่างนั้น อันเป็นการล้มกระดานที่รัฐสภาพิจารณาร่วมกันมาอย่างยากลำบากได้โดยง่าย 

ดังนั้น จึงเห็นได้ว่ากระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามหลักเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 นั้น สว.ถือเป็นตัวแปรที่สำคัญในศึกนี้ หาก สว.นั้น มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน กระบวนการดังกล่าวก็อาจมองว่ามีความชอบธรรมและเป็นกระบวนการถ่วงดุลอำนาจของอีกสภาหนึ่งที่จะได้รับการยอมรับมากกว่าเหตุการณ์ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน  

มหากาพย์ (ร่าง) แก้ไขรัฐธรรมนูญ 

ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้ง 6 ฉบับของพรรคฝ่ายค้านและรัฐบาลที่ที่เสอนต่อรัฐสภานั้น ต่างมีเป้าหมายสำคัญเดียวกัน คือ ‘ปลดล็อคการแก้ไขรัฐธรรมนูญ’ ให้มีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ ส.ส.ร. เพื่อยกร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ แต่มีเงื่อนไขสำคัญ คือ ต้องไม่แก้ไขหมวดทั่วไปและหมวดพระมหากษัตริย์ ทำให้พรรคก้าวไกลหนึ่งในพรรคร่วมฝ่ายค้านขอถอนชื่อออกจากร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของทางด้านฝ่ายค้าน 

สาระสำคัญของร่างฯ จากพรรคฝ่ายค้านคือ การยกเลิกมาตรา 269-272 ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 เพื่อ ‘ปิดสวิตช์’ และ ‘ริบอำนาจ’ สว.ในการโหวตเลือกนายกรัฐมนตรี การแก้ไขคุณสมบัตินายกฯ ที่ต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น การแก้ไขให้ สว. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน การยกเลิกมาตรา 279 ‘ปิดสวิตช์คำสั่งที่มาจากอำนาจ คสช.’ และมาตรา 91-94 มาตรา 101 และมาตรา 105 เพื่อแก้ไขระบบการเลือกตั้งในส่วนของการคำนวณคะแนนและการกำหนดบัตรเลือกตั้งให้กลับไปใช้บัตรเลือกตั้ง 2 ใบเช่นเดิม

ในขณะเดียวกันร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ซึ่งยกร่างโดยโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน หรือ iLaw นั้น ก็มีเนื้อหาสาระไปในทิศทางเดียวกันกับร่างของพรรคฝ่ายค้าน เพียงแต่เพิ่มเติมในส่วนของการยกเลิกการจัดทำแผนปฏิรูปประเทศ ในหมวด 16 ยกเลิกแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ในมาตรา 65 และ 275 ซึ่งถูกมองว่าเป็นกรอบในการสืบทอดอำนาจของ คสช. และจะเป็นอุปสรรคในการทำงานของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ขอแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 252 ให้ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ให้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเท่านั้น นอกจากนี้ ยังเสนอแก้ไขวิธีการสรรหาฝ่ายบริหารขององค์กรอิสระต่าง ๆ พร้อมทั้งให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและฝ่ายบริหารองค์กรอิสระที่แต่งตั้งจาก คสช. พ้นจากตำแหน่ง และเริ่มกระบวนการสรรหาใหม่

มติสภา: นัยการเมือง?

การมีมติของรัฐสภาให้ตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อศึกษาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ‘ก่อนรับหลักการ’ นั้น แม้ในแง่หนึ่งอาจจะส่งผลดีต่อกระบวนการของรัฐสภาเพื่อให้เกิดความรอบคอบในการพิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ทั้งนี้ หากพิจารณาในอีกด้านหนึ่งคงปฏิเสธไม่ได้ว่านี่เป็น ‘เกมการเมือง’ ที่แอบแฝงซ่อนเร้นเป้าหมายบางประการของผู้ไม่ต้องการให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้อยู่เบื้องหลัง 

ตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 มีสาระสำคัญที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เช่น 

1.ญัตติหรือเรื่องใด ๆ ที่มีความคล้ายคลึงกันให้สามารถนำมารวมเป็นเรื่องเดียวกัน ดังเห็นได้จากการพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจำนวน 6 ร่างของรัฐสภาในครั้งที่ผ่านมา 

2.ในวาระ 1 หรือวาระ ‘รับหลักการ’ นั้น ต้องมีเสียงของสมาชิกรัฐสภา ‘ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง’ และในจำนวนนี้ต้องมีเสียงสมาชิกวุฒิสภา ‘ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3’ ทั้งนี้ รัฐสภาอาจมีมติให้ตั้งคณะกรรมาธิการศึกษาก่อนการรับร่างได้ ซึ่งจะเห็นว่ารัฐสภาได้ยึดแนวทางที่ว่านี้ 

3.ญัตติหรือเรื่องใดหากสภามีมติให้ตกไปหรือไม่รับหลักการ จะไม่สามารถนำเรื่องดังกล่าวมาพิจารณาได้อีกตลอดสมัยการประชุมนั้น หมายความว่า หากต้องการนำเรื่องที่มีหลักการเช่นเดียวกันเข้าสู่สภาจะต้องรอเสนอในสมัยประชุมถัดไป การปฏิเสธเลื่อนรับลงมติรับหลักการออกไปของรัฐสภาและให้ตั้งคณะกรรมาธิการศึกษาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญก่อนนั้น มีนัยทางการเมืองอะไรซ่อนไว้เบื้องหลัง?

การประชุมร่วมกันของรัฐสภาเพื่อมีข้อสรุปเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญในระหว่างวันที่ 23-24 กันยายนที่ผ่านมาถือเป็นห้วงเวลาสุดท้ายของสมัยประชุมรัฐสภา หากรัฐสภามีมติ ‘ไม่รับหลักการ’ หรือ ‘โหวตตก’ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้ง 6 ร่างของฝ่ายการเมือง ในการสมัยประชุมหน้า หากร่างแก้ไขเพิ่มรัฐธรรมนูญฉบับ iLaw ผ่านกระบวนการตรวจสอบความถูกต้องแล้วเสร็จ รัฐสภาจะต้องหยิบยกร่างดังกล่าวสู่การพิจารณา (อีกครั้งหนึ่ง) แต่ในขณะเดียวกัน มติให้มีการศึกษาร่างรัฐธรรมนูญก่อนรับหลักการซึ่งจะมีการลงมติในสมัยประชุมหน้า เมื่อถึงเวลานั้น มีความเป็นไปได้ว่าร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับ iLaw ถูกรวมเป็นเรื่องเดียวกันเพื่อเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาในวาระ 1 เพื่อมีมติ ‘รับ’ หรือ ‘ไม่รับหลักการ’ ในคราวเดียวกัน เราอาจทำนายทายทักได้ว่า การยื้อเวลาโดยอ้างว่าต้องการศึกษาร่างรัฐธรรมนูญก่อนการพิจารณาว่าจะรับหรือไม่รับนั้นอาจเพียงเพื่อเพื่อต้องการรอรวมร่างของ iLaw ให้พิจารณาไปพร้อมกัน เพื่อจะได้พิจารณาปัดตกไปพร้อมกัน และจะทำให้ไม่ว่าฝ่ายใดก็จะไม่สามารถยื่นแก้ไขรัฐธรรมนูญในหลักแบบเดียวกันกับทั้ง 7 ร่าง นี้ได้อีก 

นี่อาจเป็นเหตุผลหนึ่งที่บุคคลบางกลุ่มต้องการ กล่าวคือ ‘ยิงปืนนัดเดียว ได้นกสองตัว’ และผลที่ตามมาคือตลอดสมัยการประชุมหน้า รัฐสภาจะไม่สามารถหยิกยกประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นมาพูดคุยได้อีก อย่างน้อยก็ยืดเวลาไปอีกราว 7-8 เดือน

ในทางกลับกันหาก รัฐสภามีมติไม่รับหลักการ หรือโหวตให้ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้ง 7 ร่างของฝ่ายการเมืองตกไปในวันที่ 24 กันยายน ที่ผ่านมา รัฐสภาก็ยังมีภาระที่ต้องนำร่างของ iLaw มาพิจารณาแยกเป็นอีกคราวหนึ่ง การ ‘มัดรวม’ ทุกร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้เป็นเรื่องเดียวกันและให้ตกในคราวเดียวกันนั้น จึงอาจเป็นเรื่องที่ถูกจัดวางไว้ตั้งแต่ต้นก็เป็นได้? 

เสียงภายนอก และการทำหน้าที่อันสมบูรณ์ของรัฐสภา(?)  

ความเป็นไปได้ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญของกระบวนการรัฐสภาข้างต้นอาจเป็นเพียงข้อวิเคราะห์หนึ่งในเกมการเมืองที่อาจจะเกิดขึ้นหรือสุดท้ายแล้วเส้นทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจจะราบรื่น ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องที่ยากในบริบทสังคมการเมืองปัจจุบัน ไม่ว่าทิศทางจะเป็นเช่นใด เราต้องติดตามการทำหน้าที่ของรัฐสภาในสมัยประชุมหน้าซึ่งจะเกิดขึ้นในช่วงเดือนพฤศจิกายนต่อไป 

การทำหน้าที่ของรัฐสภาเพื่อพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญในช่วงที่ผ่านมาเต็มไปด้วยแรงกดดันจากสังคมหลายฝ่าย โดยเฉพาะขบวนการเคลื่อนไหวภาคประชาชนด้านนอกรัฐสภาที่เรียกร้องให้มีการโหวตรับหลักการ จนนำไปสู่การเอ่ยบนบัลลังก์ของประธานรัฐสภาที่ว่า “อย่าไปวิตกหวั่นไหว ภายนอกที่จะมาตำหนิติเตียนอะไร ขอให้เราทำหน้าที่ด้วยความบริสุทธิ์ใจ เพื่อประโยชน์ของประเทศ ประชาชน ก็ถือว่าสมบูรณ์แบบแล้ว”

หากพิจารณาวลีข้างต้นนั้นพบว่าเป็นการอธิบายถึงคุณลักษณะประการสำคัญของระบบการเมืองและรัฐสภาอังกฤษ แนวคิดนี้คือ ‘หลักอำนาจสูงสุดของรัฐสภา’ (Supremacy of Parliament) ซึ่งหมายถึงรัฐสภาในฐานะที่รับมอบอำนาจจากประชาชนย่อมมีอำนาจด้านนิติบัญญัติอย่างสมบูรณ์ จนมีการกล่าวกันว่ารัฐสภาอังกฤษมีอำนาจในการสร้างหรือยกเลิกกฎหมายใด ๆ ก็ได้ และไม่มีใครสามารถจะล้มล้างหรือเพิกถอนกฎหมายที่มาจากรัฐสภาได้ (A.V. Dicey, 1835-1922) หรือการเปรียบเปรยถึงรัฐสภาอังกฤษว่าจะกระทำอะไรก็ได้ ยกเว้นเสียแต่การเปลี่ยนหญิงเป็นชายและชายเป็นหญิง (De Lolme, 1740 –1806) ด้วยพัฒนาการทางประวัติศาสตร์นี้ จึงส่งผลให้รัฐสภามีอำนาจสูงสุดในระบบการเมืองอังกฤษ ถึงแม้ในปัจจุบันจะมีข้อถกเถียงอย่างกว้างขวางว่าแนวคิดดังกล่าวเป็นจริงหรือไม่ แต่อย่างน้อยข้อคิดดังกล่าวก็สะท้อนความจริงในทางทฤษฎี

สำหรับรัฐสภาของไทย แม้จะได้รับอิทธิทางความคิดและรูปแบบมาจากอังกฤษ แต่ไม่อาจกล่าวได้ว่ารัฐสภาไทยมีอำนาจสูงสุดในระบบการเมืองนับแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แต่กระนั้น วลีของประธานรัฐสภาข้างต้นได้สะท้อนแนวคิดเกี่ยวกับการทำหน้าที่ของรัฐสภาในฐานะองค์กรด้านนิติบัญญัติในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนได้อย่างสอดคล้องกัน อย่างน้อยที่สุดย่อมหมายถึงการทำหน้าที่ใด ๆ ของรัฐสภา ไม่ว่าจะเป็น การแสดงความคิดเห็น การแถลงข้อเท็จจริง หรือกระทั่งการออกเสียงลงคะแนน สมาชิกแห่งสภาย่อมมีเอกสิทธิ์เป็นเด็ดขาด สมบูรณ์ และไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติใดๆ ในแง่นี้สมาชิกสภาไม่จำต้องวิตกหวั่นไหวกับแรงเสียดทานใดๆ จากภายนอก หากตนได้ทำหน้าที่ภายใต้การพินิจพิจารณาถึงผลประโยชน์ของส่วนรวมเป็นที่ตั้งแล้ว จึงเป็นครรลองที่ชอบภายใต้ ‘ระบอบตัวแทน’

แต่ในอีกด้านหนึ่ง วลีที่ว่านั้น ไม่ได้สะท้อนและสอดคล้องกับบริบททางการเมืองของไทยในปัจจุบันที่สมาชิกรัฐสภาส่วนหนึ่งไม่ได้รับฉันทามติหรือเชื่อมโยงกับประชาชนผ่านการเลือกตั้ง หากแต่เข้าสู่อำนาจจากการสรรหาโดยแท้ของกลุ่มบุคคผู้มีอำนาจ หรือ คสช. มาตั้งแต่ต้น ซ้ำร้ายไปกว่านั้น คือ การที่กลุ่มบุคคลดังกล่าวมีที่มาไม่ยึดโยงกับประชาชน แต่กลับมีอำนาจสำคัญหลายประการ เช่น ให้ความเห็นชอบผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี กกต. องค์กรอิสระต่างๆ หรือกระทั่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะมีหน้าที่เป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเรื่องทางการเมือง เป็นต้น ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงการก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งใดๆ ที่มีลักษณะเป็นเช่นนี้ อำนาจในระบบการเมืองของกลุ่มบุคคลดังกล่าวก็ควรกำหนดให้มีอย่างจำกัด และเท่าที่จำเป็น เช่นนั้นหรือไม่? 

ถึงแม้ว่าสมาชิกแห่งสภามีสถานะความเป็นตัวแทนโดยธรรมตามครรลองที่มันควรจะเป็นภายใต้วลีดังกล่าว สาระสำคัญที่ต้องวิเคราะห์ต่อไปคือ ‘เสียงภายนอก’ ซึ่งหมายถึงขบวนการเคลื่อนไหวภาคประชาชนที่เรียกร้องและกดดันหน้ารัฐสภาในวันที่ 24 กันยายนเพื่อให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น หมายถึงเสียงส่วนใหญ่ ส่วนน้อย หรือนับเป็นเสียงส่วนใดของสังคมนี้? 

หรือท้ายที่สุดแล้ว นั่นอาจไม่ใช่สารัตถะสำคัญ หากแต่หมายถึงการสร้างดุลยภาพให้แก่ระบบการเมืองผ่านการสถาปนาคุณค่าหลักการประชาธิปไตยสากลให้ฝังรากลึกในสังคมไทย 

เพราะหากเราเชื่อบนฐานคติที่ว่าประชาธิปไตยคือ ‘ระบอบการปกครองที่เลวร้ายน้อยที่สุด’ นี่ก็คือทางเลือกซึ่งเราไม่อาจปฏิเสธได้ ? 

เอกสารอ้างอิง

Dicey, Albert Venn, Introduction to the study of the law of constitution, 8th edition (London: Macmillan, 1915)

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560

ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1) นำเสนอโดย นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ และคณะ

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ….(แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1) นำเสนอโดย นายวิรัช รัตนเศรษฐ และคณะ 

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ….
(ยกเลิกมาตรา 270 และมาตรา 271) นำเสนอโดย นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ และคณะ

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ….(แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 159 และยกเลิกมาตรา 272) นำเสนอโดย นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ และคณะ

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ….(ยกเลิกมาตรา 279) (นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ)

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 91 มาตรา 92 และมาตรา 94 และยกเลิกมาตรา 93 มาตรา 101 (4) และมาตรา 105 วรรคสาม) นำเสนอโดย นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ และคณะ

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. นำเสนอโดยโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) 

Tags: