ปลายเดือนมีนาคม 2566 หลังจากที่นายกรัฐมนตรีประกาศยุบสภาฯ ที่ชัดเจนว่าทำไปเพื่อช่วงชิงความได้เปรียบทางการเมืองเรื่องการสังกัดพรรคของผู้สมัคร ส.ส. เพราะยุบสภาฯ ทั้งที่รัฐบาลไม่ได้มีเหตุขัดแย้งอะไรกับสภาฯ คนไทยทั้งประเทศก็เฝ้ารอการเลือกตั้งใหญ่ในเดือนพฤษภาคม 2566

ก่อนหน้าการประกาศยุบสภาฯ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีก็ ‘ทิ้งทวน’ อนุมัติโครงการและมาตรการต่างๆ หนึ่งในนั้นคือการอนุมัติ ‘แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2566-2580 (ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม)’ ซึ่งนายกรัฐมนตรีในฐานะประธานกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ลงนามวันที่ 6 มีนาคม 2566 และประกาศลงในราชกิจจานุเบกษาในวันถัดมา คือ 7 มีนาคม 2566 (ผู้สนใจสามารถดาวน์โหลดเอกสารดังกล่าวได้จากเว็บไซต์ราชกิจจานุเบกษา)

พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 ซึ่งมีผลบังคับใช้ในปี 2562 กำหนดว่า การแก้ไขยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี สามารถทำได้ในกรณีที่คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติเห็นว่ามีความจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมแผนแม่บทให้สอดคล้องกับความจำเป็นของประเทศ

ในฐานะ ‘แฟนพันธุ์แท้’ คนหนึ่งของยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ติดตามกลไกการออกแบบและบังคับใช้อย่างค่อนข้างใกล้ชิด ผู้เขียนเคยพูดและเขียนถึงเรื่องนี้หลายครั้งว่ามีปัญหาทุกระดับ ตั้งแต่ระดับที่มา วิธีคิด ไปจนถึงเนื้อหาและวิธีการขับเคลื่อน 

หลังจากที่ได้อ่านยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ผู้เขียนเห็นว่า นอกจากจะยังคงเป็น ‘โซ่ตรวนฉุดรั้งประเทศ’ เช่นเดิมแล้ว เอกสารฉบับนี้ยังสะท้อนความ ‘ไร้วิสัยทัศน์’ ของเทคโนแครตและกลุ่มผู้ครองอำนาจที่มีส่วนกำหนดยุทธศาสตร์ชาติ เนื่องจากยังไม่พูดถึงปัญหาเรื้อรังและรุนแรงจำนวนมากที่เกิดขึ้นในรอบ 5 ปีแรกของยุทธศาสตร์ชาติ (2561-2565) อีกทั้งยังสะท้อนความ ‘ไม่เป็นมืออาชีพ’ ในแง่ที่มีการกำหนดตัวชี้วัดจำนวนมากที่กว้างหรือเป็นนามธรรมมากเกินไป จนต่อให้บรรลุค่าเป้าหมายตามตัวชี้วัดเหล่านั้นได้ ก็ไม่ได้หมายความว่าสถานการณ์จะดีขึ้น

ผู้เขียนจะยกตัวอย่างบางกรณีในเอกสารยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (สำหรับใช้ปี 2566-2580 หรือเวลาที่เหลืออีก 15 ปี) โดยเปรียบเทียบกับยุทธศาสตร์ชาติฉบับเดิมก่อนแก้ไข (2561-2580) มาให้เห็นภาพดังนี้

1. ความ ‘ไร้วิสัยทัศน์’ ของยุทธศาสตร์ชาติฉบับแก้ไขเพิ่มเติม

ในเมื่อ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ กำหนดว่าแก้ไขได้เมื่อมี ‘ความจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติม’ แน่นอนว่าเราๆ ท่านๆ ในฐานะประชาชน ก็ย่อมคาดหวังว่ายุทธศาสตร์ชาติฉบับแก้ไขจะมีเนื้อหาใหม่ที่ตอบโจทย์ปัญหาสังคมและสิ่งแวดล้อมที่ชัดเจนว่าหนักหนาสาหัสอย่างยิ่งระหว่างปี 2561-2565 หรือ 5 ปีแรกของยุทธศาสตร์ชาติ

แต่ยุทธศาสตร์ชาติฉบับแก้ไข ปี 2566-2580 กลับไม่พูดถึงปัญหาเหล่านี้แต่อย่างใด ยกตัวอย่างเช่น

– ไม่มีเรื่องแผนการจัดการฝุ่นพิษ PM2.5 ที่หนักหนาสาหัสขึ้นทุกปี ใกล้เคียงที่สุดมีเพียงตัวชี้วัด ‘จำนวนเมืองสิ่งแวดล้อมยั่งยืน’ ในแผนแม่บทประเด็น ‘พื้นที่และเมืองน่าอยู่อัจฉริยะ’ เท่านั้น ซึ่งกว้างมากและมีหลายมิติ ไม่มีการพุ่งเป้าไปยังปัญหาฝุ่นพิษ PM2.5 อย่างเฉพาะเจาะจง

– ไม่มีเรื่องความจำเป็นและแผนการปฏิรูปกองทัพ มีเพียงเป้าหมายเพิ่มความพร้อมของกองทัพและหน่วยงานด้านความมั่นคง (ใช้ตัวชี้วัดดัชนีความแข็งแกร่งทางกำลังทหาร) 

– ไม่มีเรื่องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้นในการติดตามตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานรัฐ ด้วยมาตรการที่ตรงกับหลักการ Open Data และ Open Government มีเพียงเป้าหมาย ‘คนไทยมีคุณธรรมจริยธรรม ค่านิยมที่ดีงาม และมีความรักและภูมิใจในความเป็นไทยมากขึ้น’

– ไม่มีเรื่องการลดอำนาจผูกขาดหรืออำนาจเหนือตลาดที่ไม่เป็นธรรม การสร้างสนามแข่งที่เท่าเทียม (Level Playing Field) มากขึ้น มีเพียงการตั้งเป้าหมายเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน และส่งเสริมผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม 

– ไม่มีเรื่องความจำเป็นและแผนการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นระบบ แม้จะระบุเป้าหมายในแผนย่อย การพัฒนากระบวนการยุติธรรม ไว้อย่างสวยหรูว่า 

“กระบวนการยุติธรรมทั้งกระบวนการเคารพสิทธิมนุษยชนและปฏิบัติต่อประชาชนโดยเสมอภาค มีความเป็นกลาง น่าเชื่อถือ โปร่งใส ตรวจสอบได้ กระบวนการยุติธรรมมีการบริหารที่มีประสิทธิภาพ เจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมมีความกล้าหาญทางจริยธรรม เป็นมืออาชีพ มีความเป็นธรรม และไม่เลือกปฏิบัติ ประชาชนเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้โดยสะดวก มุ่งให้เกิดการสร้างมาตรฐานและเพิ่มประสิทธิภาพในกระบวนการยุติธรรมเทียบเท่าระดับสากล” 

กลับมีตัวชี้วัดเพียง ‘คะแนนเฉลี่ยในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมของประชาชนได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียม’ เท่านั้น 

– ไม่มีเรื่องความจำเป็นของการยกเลิกปฏิบัติการข้อมูลข่าวสารที่ทำกับประชาชนอย่างต่อเนื่องยาวนานผ่านทุกองคาพยพรวมทั้งสื่อของรัฐ ตอกลิ่มความเข้าใจผิดและความขัดแย้งในสังคม แต่มีเป้าหมาย ‘สื่อในสังคมไทยมีความเข้มแข็ง สามารถสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่ประชาชนในสังคม ทำให้เกิดสังคมแห่งการเรียนรู้ปลอดภัย และสร้างสรรค์เพิ่มขึ้น’ (อ่านถึงตรงนี้ผู้เขียนก็แค่นหัวเราะ)

ผู้เขียนเคยตั้งข้อสังเกตว่านอกจากเนื้อหาของยุทธศาสตร์ชาติจะกว้างเกินไป ทำทุกเรื่องเกินไป ไม่มี Strategic Priorities หรือการจัดลำดับความสำคัญก่อน-หลังแล้ว ยังเป็นการขยายรัฐราชการออกไปอย่างมหาศาล สร้างภาระหน้าที่ซ้ำซ้อนให้กับหน่วยงานรัฐจำนวนมากที่มีภารกิจประจำ

ยุทธศาสตร์ชาติฉบับแก้ไขก็ยังคงร่ายยาว 23 ประเด็น ไม่มีการจัดลำดับความสำคัญแต่อย่างใด

เมื่อเปรียบเทียบแผนแม่บทรายประเด็น 23 ประเด็นของยุทธศาสตร์ชาติฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (ซึ่งไม่มีการเปลี่ยนแปลงหรือเพิ่มประเด็น) กับแผนแม่บทของยุทธศาสตร์ชาติฉบับเดิม ผู้เขียนพบว่า ฉบับแก้ไขมีตัวชี้วัดทั้งหมด 218 ตัว ในจำนวนนี้เป็นตัวชี้วัดเดิม 147 ตัว คิดเป็น 67.4% เป็นตัวชี้วัดที่ถูกเปลี่ยนจากยุทธศาสตร์ชาติเดิม 44 ตัว คิดเป็น 20.2% เป็นตัวชี้วัดใหม่ที่เพิ่มเข้ามาในฉบับแก้ไข 11 ตัว (5%) และมีตัวชี้วัด 16 ตัว (7.3%) ที่ถูกยกเลิกไปในยุทธศาสตร์ชาติฉบับแก้ไข 

2. ความ ‘ไม่เป็นมืออาชีพ’ ของยุทธศาสตร์ชาติฉบับแก้ไขเพิ่มเติม

จากที่ผู้เขียนทำงานเกี่ยวกับการประเมินผลลัพธ์ทางสังคม (Social Impact Assessment) มาหลายปี ทำให้เข้าใจว่าการ ‘เลือก’ ตัวชี้วัดมีความสำคัญอย่างยิ่ง ถ้าหากตัวชี้วัดแต่ละตัวมีความเฉพาะเจาะจง สามารถสะท้อนความคืบหน้าของการแก้ไขปัญหาหรือการพัฒนาในด้านใดด้านหนึ่งได้จริง การวัดค่าตามตัวชี้วัดเหล่านั้นก็มีประโยชน์

แต่ถ้าตัวชี้วัดเป็นนามธรรม กว้างเกินไป หรือไม่สะท้อนปัญหาหรือประเด็นการพัฒนาเป้าหมาย ตัวชี้วัดนั้นๆ ก็จะไร้ประโยชน์แทนที่จะเป็นประโยชน์ แถมยังทำให้เราเข้าใจผิดว่าการแก้ปัญหามีความคืบหน้า ทั้งที่สถานการณ์จริงเลวร้ายลง

ระดับการใช้ตัวชี้วัดที่ไม่ถูกต้องบอกอะไรไม่ได้ทำนองนี้ จะเป็นเครื่องสะท้อนว่าคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติมี ‘ความเป็นมืออาชีพ’ หรือไม่เพียงใด

หลายปีที่แล้วผู้เขียนเคยตั้งข้อสังเกตว่า ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีฉบับเดิม มีตัวชี้วัดมากถึง 57 ตัว (27% ของตัวชี้วัดทั้งหมด) ที่เป็นนามธรรม วัดไม่ได้จริง หรือยังอยู่ระหว่างการจัดทำตัวชี้วัด ณ วันที่ยุทธศาสตร์ชาติมีผลใช้บังคับ

ยุทธศาสตร์ชาติฉบับแก้ไขมีการปรับปรุงตัวชี้วัดให้ดีขึ้นอยู่บ้าง และเพิ่มเติมตัวชี้วัดบางตัวที่น่าจะเป็นประโยชน์ เช่น ‘สัดส่วนความสำเร็จของพื้นที่ชุ่มน้ำและแหล่งน้ำที่ได้รับการฟื้นฟูต่อพื้นที่เป้าหมาย’ ในแผนย่อยฉบับใหม่หัวข้อ ‘การอนุรักษ์และฟื้นฟูแม่น้ำล้าคลองและแหล่งน้ำธรรมชาติทั่วประเทศ’

แต่โดยรวม ตัวชี้วัดเดิมหลายตัวที่เป็นนามธรรมก็ยังเป็นนามธรรมอยู่เช่นเดิม นอกจากนี้ ตัวชี้วัดหลายตัวยังถูก ‘เปลี่ยน’ ในทางที่ชวนให้ตั้งคำถาม เพราะยิ่งห่างไกลจากประเด็นปัญหาหรือเป้าหมายการพัฒนาที่ต้องการ ยกตัวอย่างเช่น

– แผนย่อย ‘ความร่วมมือเศรษฐกิจและความร่วมมือเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ’ เป้าหมาย ‘ประเทศไทยเป็นหุ้นส่วนการพัฒนาที่ยั่งยืนกับต่างประเทศ เพื่อร่วมกันบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของโลก’ เปลี่ยนตัวชี้วัดจาก ‘ระดับความสำเร็จของบทบาทไทยในการเป็นหุ้นส่วนการพัฒนาที่ยั่งยืนกับต่างประเทศ’ (อาทิ จำนวนข้อเสนอหรือข้อริเริ่มของไทยที่ได้รับการยอมรับ การเป็นผู้เล่นที่สำคัญในกรอบต่างๆ โครงการที่ไทยดำเนินกับต่างประเทศ) มาเป็น ‘สัดส่วนเป้าหมายย่อยของเป้าหมายของการพัฒนาที่ยั่งยืนที่บรรลุค่าเป้าหมายของไทยในระดับไม่น้อยกว่าระดับต่ำกว่าค่าเป้าหมายต่อเป้าหมายย่อยทั้งหมด’ ซึ่งตัวชี้วัดใหม่นี้ไม่เกี่ยวอะไรกับ ‘ความร่วมมือกับต่างประเทศ’ ในเป้าหมายแต่อย่างใด (ยังไม่นับว่า ไทยย่อมกำหนด ‘ค่าเป้าหมายของไทย’ ได้เองอยู่แล้ว) 

– ตัวชี้วัดใหม่ของประเด็นที่ 21 การต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ คือคะแนนเฉลี่ยการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐทุกหน่วยงานในประเทศไทย ทั้งที่โครงการนี้มีปัญหาอย่างมากโดยเฉพาะวิธีประเมิน ที่ให้บุคคลทั้งในและนอกหน่วยงานประเมินองค์กรโดยไม่สามารถปกปิดตัวตน (อ่านรายละเอียดได้ในบทความ คะแนนคุณธรรมและความโปร่งใส อาจสะท้อน ‘ระบอบอุปถัมภ์’ มากกว่า ‘ความโปร่งใส’) หรือพูดอีกอย่างก็คือ หน่วยงานที่ได้คะแนนสูง อาจไม่ใช่หน่วยงานที่มีการทุจริตประพฤติมิชอบต่ำแต่อย่างใด 

– แผนย่อย ‘การบริหารจัดการการเงินการคลัง’ เพิ่มเป้าหมาย ‘ภาษีที่จัดเก็บถูกนำไปใช้อย่างมีประสิทธิภาพ’ โดยใช้ตัวชี้วัด ‘การใช้จ่ายรายจ่ายภาพรวม รายจ่ายประจำ และรายจ่ายลงทุนของหน่วยงานภาครัฐ’ มีค่าเป้าหมาย ‘ไม่น้อยกว่าร้อยละ 100’

ทั้งที่ตัวชี้วัดดังกล่าวบอกได้แต่เพียงว่า หน่วยงานแต่ละหน่วยใช้จ่ายเงินเต็มวงเงินงบประมาณที่ได้รับอนุมัติมาหรือไม่ ไม่เกี่ยวกับ ‘ประสิทธิภาพ’ ของการใช้เงินซึ่งเป็นเป้า

หมายข้อนี้แต่อย่างใด ตัวอย่างง่ายๆ เช่น เฟซบุ๊กเพจปฏิบัติการหมาเฝ้าบ้าน โครงการขององค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) ตีแผ่การจัดซื้อจัดจ้างระดับท้องถิ่นหลายรายการที่ซื้อมาในราคาแพงอย่างไม่สมเหตุสมผล แพงกว่าราคาตลาดหลายเท่าตัว บางรายการสร้างความกังขาว่าซื้อมาทำไม แต่หลายหน่วยงานก็เพียงแต่อ้างง่ายๆ ว่า ‘จัดซื้อจัดจ้างถูกต้องตามกฎหมาย’ ซึ่งถ้าใช้ตัวชี้วัดตามยุทธศาสตร์ชาติตัวนี้ ทุกหน่วยงานที่ซื้อของแพงเกินควรหรือไม่มีประโยชน์ในสายตาประชาชน ย่อมบรรลุค่าเป้าหมาย 100% ตราบใดที่ใช้เงินเต็มวงเงินที่ได้รับอนุมัติ

– ตัวชี้วัดเดิมของประเด็นที่ 17 ความเสมอภาคและหลักประกันทางสังคม เป้าหมาย ‘คนไทยทุกคนได้รับการคุ้มครองและมีหลักประกันทางสังคมเพิ่มขึ้น’ คือสัดส่วนประชากรไทยทั้งหมดที่ได้รับความคุ้มครองตาม มาตรการคุ้มครองทางสังคม อย่างน้อย 9 กรณี ได้แก่ (1) เจ็บป่วย (2) คลอดบุตร (3) ตาย (4)ทุพพลภาพ/ พิการ (5) เงินช่วยเหลือครอบครัวหรือบุตร (6) ชราภาพ (7) ว่างงาน (8) ผู้อยู่ในอุปการะ และ (9) การบาดเจ็บจากการทำงาน 

ถูกเปลี่ยนเป็น ดัชนีความยากจนหลายมิติของกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการความช่วยเหลือ ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่สะท้อนความยากจน ไม่เกี่ยวอะไรกับการได้รับ ‘ความคุ้มครองและหลักประกันทางสังคม’ ตามเป้าหมายแต่อย่างใด

– แผนย่อย ‘การสร้างสภาพแวดล้อมและกลไกที่ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจฐานราก’ เป้าหมาย ‘กลุ่มประชากรรายได้ต่ำสุดร้อยละ 40 มีความสามารถในการบริหารจัดการหนี้สินได้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง’ เปลี่ยนตัวชี้วัดจากเดิม ‘สัดส่วนภาระหนี้ต่อรายได้ (Debt Service Ratio)’ เป็น ‘สัดส่วนค่าใช้จ่ายหนี้สินต่อค่าใช้จ่ายทั้งหมดของครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำสุดร้อยละ 40’ 

ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่ไม่บอกอะไรเกี่ยวกับความสามารถในการจัดการหนี้ (ต่อให้ค่าใช้จ่ายหนี้คิดเป็นส่วนน้อยมากของค่าใช้จ่ายรายเดือน แต่ถ้ารายได้น้อยมากก็สุ่มเสี่ยงจะจ่ายหนี้ไม่ได้อยู่ดี) ตัวชี้วัดเดิมซึ่งเปรียบเทียบภาระหนี้กับรายได้นั้นบ่งบอกความสามารถในการชำระหนี้ได้ดีกว่า และเป็นตัวชี้วัดมาตรฐานที่ใช้กันในภาคการเงินมาช้านาน

ตัวอย่างทั้งหมดนี้คงพอทำให้เห็นภาพว่า เหตุใดผู้เขียนจึงเห็นว่ายุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ฉบับแก้ไข ‘ไร้วิสัยทัศน์’ และ ‘ไม่เป็นมืออาชีพ’ ซึ่งอาจสรุปเป็นสโลแกนให้เข้ากับฤดูเลือกตั้งว่า ‘แย่แล้ว แย่อยู่ แย่ต่อ’

Tags: , , , ,