ประเทศไทยอยู่ตรงไหนในดัชนีนิติรัฐ (rule of law index)

หลายเหตุการณ์ในประเทศไทย นับตั้งแต่รัฐประหารปี 2557 และโดยเฉพาะหลังวันเลือกตั้งปี 2562 ตั้งแต่กรณีการใช้ ‘ตรรกะ’ แสนประหลาดของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) รวมไปจนถึงคำพิพากษาศาลในคดีทางการเมืองหลายต่อหลายคดี ก็ยิ่งทำให้คนไทยตั้งคำถามดังขึ้นเรื่อยๆ ว่า สังคมของเรายังปกครองด้วยหลัก ‘นิติรัฐ-นิติธรรม’ กันอยู่หรือไม่

หลายคนสับสนระหว่าง ‘นิติรัฐ’ (rule of law) กับ “การปกครองด้วย (การสักแต่อ้าง) กฎหมาย” (rule by law) ทั้งที่สองอย่างนี้ไม่เหมือนกัน 

สังคมสมัยใหม่ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือกำกับสังคม ดังนั้น แม้แต่ประเทศเผด็จการสุดกู่อย่างเกาหลีเหนือก็ยังมีกฎหมาย แต่ถ้าจะให้เป็นประเทศที่ปกครองด้วยกฎหมายอย่างถูกต้องชอบธรรม ระบบยุติธรรมก็จะต้องพิทักษ์สิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ ถึงจะกล่าวได้ว่าเป็นนิติรัฐอย่างแท้จริง อาจารย์กฎหมายสอนกันมาช้านานว่า ในสังคมสมัยใหม่ ประเทศที่ให้ความสำคัญกับ ‘นิติรัฐ’ จะต้องมีลักษณะสามอย่างนี้ด้วย นอกเหนือจากการมีกฎหมาย : –

1. การกระทำทั้งหลายขององค์กรรัฐฝ่ายบริหารจะต้อง ‘ชอบด้วยกฎหมาย’ ที่ตราขึ้นโดยองค์กรรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ สรุปสั้นๆ ก็คือ รัฐบาลจะมีอำนาจสั่งการให้ประชาชนทำหรือไม่ทำอะไร ได้เฉพาะในสิ่งที่ตัวบทกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดเจน และต้องใช้อำนาจภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น
2. กฎหมายที่องค์กรรัฐฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้นจะต้อง ‘ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ’ โดยเฉพาะกฎหมายที่ให้อำนาจรัฐล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิและเสรีภาพของประชาชน จะต้องเขียนให้ชัดเจนว่าให้อำนาจหน่วยงานใดล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ในกรณีใดบ้าง และภายในขอบเขตอย่างไร นอกจากนี้ กฎหมายจะต้องไม่ให้อำนาจรัฐล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพเกินขอบเขตแห่งความจำเป็น (necessity) เพื่อประโยชน์สาธารณะ
3. การควบคุมไม่ให้การกระทำขององค์กรรัฐฝ่ายบริหารขัดต่อกฎหมาย และการควบคุมไม่ให้กฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญ จะต้องเป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรรัฐฝ่ายตุลาการซึ่งมี ‘ความเป็นอิสระ’ จากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

สรุปสั้นๆ ได้ว่า ถ้าหากสังคมไหนใช้กฎหมายที่ ‘ไม่ชอบด้วยกฎหมาย’ (กฎหมายเขียนชัดเจนว่าให้อำนาจรัฐทำอะไรบ้าง) ‘ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ’ (ในกรณีที่มีการล่วงล้ำเข้าไปในแดนสิทธิเสรีภาพประชาชน ต้องชัดเจนว่าการล่วงล้ำนั้นมีขอบเขตอะไร และจำเป็นจริงๆ อย่างไรเพื่อประโยชน์สาธารณะ) และ/หรือมีฝ่ายตุลาการที่ “ไม่เป็นอิสระ” สังคมนั้นย่อมเรียกไม่ได้ว่าเป็น ‘นิติรัฐ’

ความเป็นนิติรัฐในแต่ละประเทศอาจดูยาก เปรียบเทียบข้ามประเทศยากยิ่งกว่า แต่โชคดีที่โลกมีโครงการความยุติธรรมโลก หรือ World Justice Project (WJP) ที่พัฒนา ‘ดัชนีนิติรัฐ’ (Rule of Law Index) ขึ้นมาวัดระดับความเป็นนิติรัฐของประเทศต่างๆ ทั่วโลก ดัชนีตัวนี้ประกอบด้วยตัวชี้วัดด้านต่างๆ 44 ตัว สำรวจความคิดเห็นประชาชน 120,000 ครัวเรือนทั่วโลก และผู้เชี่ยวชาญ 3,800 คน 

WJP ตีความว่า ‘นิติรัฐ’ หมายถึงกรอบกฎหมายและสถาบันต่างๆ ที่ทำตามหลักการสากลสี่ประการ ได้แก่ 1. หลักความรับผิด (accountability) – หน่วยงานรัฐและเอกชนมีความรับผิดภายใต้กฎหมาย 2. กฎหมายยุติธรรม (just laws) – กฎหมายมีความชัดเจน เผยแพร่ต่อสาธารณะ มั่นคง ยุติธรรม ถูกใช้อย่างไม่เลือกปฏิบัติ และคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน 3. รัฐเปิด (open government) — กระบวนการออกและบังคับใช้กฎหมายนั้นเป็นสิ่งที่ประชาชนเข้าถึงได้ เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ 4. กระบวนการยุติธรรมเข้าถึงได้และไม่ลำเอียง (accessible & impartial) – ตุลาการมีความสามารถ มีจริยธรรม และเป็นอิสระ รวมถึงมีทรัพยากรเพียงพอและเป็นตัวแทนของชุมชนที่พวกเขารับใช้ (reflect the makeup of the communities they serve)

จุดหนึ่งที่น่าสนใจมากก็คือ โครงการนี้ไม่ได้อยากวัดนิติรัฐแค่ในแง่ของตัวบทกฎหมาย หรือการทำงานของผู้ที่อยู่ในกระบวนการยุติธรรม อาทิ ทนาย ตุลาการ อัยการ ฯลฯ อย่างเดียว แต่อยากรู้ว่าประชาชนคนธรรมดาๆ ได้สัมผัสนิติรัฐอย่างไร และมองมันอย่างไรในการใช้ชีวิตประจำวัน 

ด้วยเหตุนี้ ชุดคำถามของดัชนีตัวนี้จึงมีคำถามที่ใครๆ ก็ตอบได้ เพราะเป็นความเห็นและประสบการณ์ตรงของตัวเอง เช่น คำถาม “คุณต้องจ่ายสินบนหน่วยงานราชการเวลาที่ขอข้อมูลหรือไม่” “ใช้เวลานานแค่ไหนกว่าจะได้ข้อมูลที่ขอจากหน่วยงานราชการ” “คุณเคยต้องติดสินบนตำรวจหรือไม่เมื่อโดนเรียก” “คุณมั่นใจแค่ไหนว่าผลลัพธ์จากกระบวนการยุติธรรมจะเป็นธรรม (ในกรณีที่เคยมีคดีความ)” ฯลฯ

ตัวชี้วัดทั้งหมดแบ่งออกเป็น  8 หมวดใหญ่ๆ ได้แก่ ข้อจำกัดอำนาจของรัฐ (Constraints on Government Powers) การปลอดคอรัปชัน (Absence of Corruption) การมีรัฐเปิด (Open Government) สิทธิขั้นพื้นฐาน (Fundamental Rights) ความมั่นคงและสงบเรียบร้อยในสังคม (Order and Security) การบังคับใช้กฎหมาย (Regulatory Enforcement) ความยุติธรรมทางแพ่ง (Civil Justice) และความยุติธรรมทางอาญา (Criminal Justice) 

ผลการประเมินตามดัชนีนิติรัฐปีล่าสุดคือ 2019 สะท้อนแนวโน้มที่น่าเป็นห่วง ตัวชี้วัดด้าน “ข้อจำกัดอำนาจของรัฐ” ลดลงในประเทศต่างๆ ทั่วโลก มากกว่าประเทศที่ดีขึ้น (61 ประเทศลดลง, 23 ประเทศอยู่ที่เดิม และ 29 ประเทศดีขึ้น) ซึ่งสะท้อนว่ากลไกการถ่วงดุล คานดุล และตรวจสอบอำนาจรัฐ อาทิ ตุลาการที่เป็นอิสระ สื่อเสรี การกำกับควบคุมของสภานิติบัญญัติ และกลไกอื่นๆ มีแนวโน้มถดถอยลง รัฐบาลที่กลไกเหล่านี้ถดถอยมีแนวโน้มที่จะอ้างว่าเป็น ‘นิติรัฐ’ ทั้งที่จริงๆ แล้วใช้กฎหมายที่ไม่ยุติธรรมบังหน้า ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือทางการเมือง

พูดง่ายๆ ว่า เป็น rule by law มากกว่า rule of law นั่นเอง

แล้วประเทศไทยอยู่ตรงไหนในดัชนีตัวนี้? ผลการประเมินล่าสุดปี 2019 เราอยู่ที่อันดับ 76 จาก 126 ประเทศทั่วโลก ตกลงมาหนึ่งอันดับจากปี 2018 โดยหมวดตัวชี้วัดที่ไทยได้คะแนนสูงสุด คือ “ความมั่นคงและสงบเรียบร้อยในสังคม” (Order and Security) โดยได้ 0.71 (71%) ส่วนหมวดที่ได้คะแนนน้อยที่สุด คือ “ความยุติธรรมทางอาญา” (Criminal Justice) ได้คะแนน 0.42 (42%) 

เมื่อซูมลงมาดูในระดับตัวชี้วัดตามหมวดต่างๆ ตัวชี้วัดที่ไทยได้คะแนนสูงสุดห้าอันดับแรก ได้แก่ การไม่มีความขัดแย้งระหว่างพลเรือน (absence of civil conflict) โดยได้ 0.85 ภาวะปลอดอาชญากรรม (absence of crime) ได้ 0.80 ภาวะปลอดคอรัปชันในกลไกตุลาการ (absence of corruption in the judiciary) ได้ 0.67 ภาวะปลอดคอรัปชันในกระบวนการทางแพ่ง (no corruption – civil justice) 0.65 และ ภาวะปลอดคอรัปชันในกระบวนการทางอาญา (no corruption – criminal justice) ได้ 0.61 คะแนน

ส่วนตัวชี้วัดที่ไทยได้คะแนนน้อยที่สุดห้าอันดับแรก ได้แก่ การมีระบบเรือนจำที่มีประสิทธิผล (effective correctional system) ได้ 0.27 การไม่เลือกปฏิบัติ (no discrimination) 0.33 สิทธิในความเป็นส่วนตัว (right to privacy) 0.37 สิทธิในชีวิตและความมั่นคงปลอดภัย (right to life & security) ได้ 0.38 และ หลักศุภนิติกระบวน (due process คือการกระทำของเจ้าหน้าที่ต้องชอบด้วยกฎหมาย) 0.40 

ส่วนประเด็นที่ว่า คะแนนเหล่านี้บอกอะไรเราได้บ้างเกี่ยวกับสถานการณ์ของนิติรัฐในไทย สามารถมองผ่านตัวอย่างกรณีสำคัญๆ ที่เกิดขึ้นในช่วง 1-2 ปีที่ผ่านมา? ซึ่งโปรดติดตามตอนต่อไป.