การยึดกุมกลไกกำกับดูแล: ‘ประตูหมุน’ และข้อเสนอต่อรัฐและ ก.ล.ต.

ตลอดหลายตอนที่ผ่านมาของซีรีส์นี้ ผู้เขียนสรุปนิยามและยกตัวอย่างการยึดกุมกลไกกำกับดูแล (Regulatory Capture) ซึ่งในไทยมีทั้งแบบแข็ง (Hard Capture) และแบบอ่อน (Soft Capture) ต่างกรรมต่างวาระ 

แล้วจึงตั้งข้อสังเกตว่า ‘ปัจจัยทางวัฒนธรรม’ เช่น ระบอบอุปถัมภ์ การเลี้ยงดูปูเสื่อ การใช้เส้นสายในชีวิตประจำวัน ก็เป็นส่วนหนึ่งที่สร้างและพยุงการยึดกุมแบบอ่อน ยกตัวอย่างเช่น เมื่อเจ้าหน้าที่ระดับสูงของหน่วยงานกำกับดูแล ‘ข้ามฟาก’ มาจากภาคเอกชน หรือสนิทสนมกับผู้ประกอบการรายใหญ่เป็นอย่างดี ก็อาจมีแนวคิดและวิธีทำงานที่ ‘คิดแบบนักธุรกิจ’ มากกว่า ‘คิดแบบเจ้าหน้าที่รัฐ’ ที่ต้องปกป้องประโยชน์สาธารณะ ดังนั้นจึงดำเนินนโยบายที่เอื้อประโยชน์ธุรกิจโดยที่ตัวเองไม่รู้ตัว

ผู้เขียนเห็นว่าการยึดกุมกลไกกำกับดูแล สามารถเกิดได้อย่างง่ายดาย แพร่หลาย และซึมลึกในสังคมเศรษฐกิจไทย ส่วนหนึ่งเพราะเราไม่เคยครุ่นคิดกันอย่างจริงจังถึงวิธีที่จะป้องกันการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างมีประสิทธิผล

ผลประโยชน์ทับซ้อนของผู้ที่ทำงานให้รัฐ หมายถึงกรณีที่เกิดความขัดแย้งระหว่างหน้าที่ที่ต้องทำเพื่อส่วนรวมกับผลประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งมีหลากหลายรูปแบบตั้งแต่ตัวเงินไปจนถึงความช่วยเหลือที่ไม่ใช่ตัวเงิน เช่น เอกชนช่วยใช้ ‘เส้น’ เอื้อประโยชน์ให้ ปกติเวลาที่เราพูดถึงผลประโยชน์ทับซ้อน คนจำนวนมากก็จะชี้ไปที่ความจำเป็นของการออกกฎหมายและกฎระเบียบต่างๆ ที่กำกับ ‘จริยธรรม’ ของเจ้าหน้าที่รัฐและผู้มีอำนาจทางการเมืองทุกระดับ

อย่างไรก็ดี มาตรฐานหรือประมวลจริยธรรมนั้นสุดท้ายก็เป็นเพียงกระดาษและไม่อาจเขียนให้ครอบคลุมการกระทำที่ผิดจริยธรรมได้ทุกกรณี ฉะนั้นเนื้อหาของมาตรฐานหรือประมวลจริยธรรมจึงมักจะเขียนกว้างเป็นทะเล เช่น “ห้ามกระทำการใดๆ ที่มีลักษณะขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนตนกับประโยชน์ส่วนรวม” และปล่อยให้เป็นดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาหรือองค์กรอิสระที่จะประเมินเองว่า การกระทำกรณีไหนเข้าข่ายผลประโยชน์ทับซ้อนบ้าง

ในเมื่อผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นเรื่องใหญ่ ถ้าเกิดและปล่อยไว้นานๆ สุ่มเสี่ยงที่จะนำไปสู่ ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ โดยที่ผู้ถืออำนาจกำกับดูแลอาจไม่รู้ตัวด้วยซ้ำ คิดเข้าข้างเอกชนโดยอัตโนมัติเพราะสนิทสนมกันแล้ว ไม่สามารถยึดถือประโยชน์ส่วนรวมเป็นที่ตั้งได้อีกต่อไป

ทุกประเทศจึงต้องหาวิธี ‘ป้องกัน’ ไม่ให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนตั้งแต่ต้น โดยใช้เครื่องมือที่หลากหลาย ไม่พึ่งมาตรฐานหรือประมวลจริยธรรมอย่างเดียว

กรณีหนึ่งที่สร้างผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างชัดเจน คือการปล่อยให้เจ้าหน้าที่รัฐหรือผู้มีอำนาจทางการเมืองย้ายไปทำงานให้กับบริษัทเอกชนชนิด ‘ไร้รอยต่อ’ ทันทีที่หมดอำนาจ หรือที่ศัพท์ภาษาอังกฤษเรียกว่า ‘Revolving Door’ (ประตูหมุน) 

ถ้าไม่มีกฎกติกาใดๆ มากำกับประตูหมุนเลย ผลประโยชน์ทับซ้อนก็อาจจะเกิดในทางที่นำไปสู่ ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ ได้

ลองนึกถึงกรณีต่อไปนี้เป็นตัวอย่าง

– เจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงที่เพิ่งเกษียณหมาดๆ และไปทำงานให้เอกชนทันที ช่วยเปิดทางให้บริษัทนายจ้างของตัวเองได้เข้าถึง ‘ผู้ใหญ่’ และออกมาตรการมาเอื้อประโยชน์บริษัท 

– เจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงยังไม่ลาออก แต่อยากลาออกไปทำงานกับบริษัทเอกชน รับปากว่าจะเร่งออกมาตรการมาเอื้อประโยชน์บริษัทที่อยากไปทำงานด้วย แลกกับการให้บริษัทนั้นๆ รับเข้าทำงาน

– ผู้พิพากษาระดับสูงที่เพิ่งเกษียณและไปนั่งเป็นกรรมการบริษัทเอกชน ทำให้ผู้พิพากษาคนอื่นๆ เกรงใจ ไม่กล้าตัดสินคดีที่บริษัทนั้นเป็นคู่ความอย่างตรงไปตรงมา

– ตำรวจระดับสูงที่ลาออกจากราชการหมาดๆ ไปรับตำแหน่งเป็นกรรมการบริษัท ทำให้ตำรวจคนอื่นๆ เกรงใจไม่กล้าเข้ามาสอบสวน ถึงแม้จะมีผู้ให้เบาะแสว่าบริษัทนั้นฉ้อโกง

ในเมื่อประตูหมุนอาจนำไปสู่การยึดกุมกลไกกำกับดูแล และยึดกุมได้อย่างง่ายดายเป็นพิเศษในสังคมที่ ‘ระบอบอุปถัมภ์’ เข้มข้น การกำกับประตูหมุนจึงเป็นประเด็นสำคัญเพื่อป้องกันความเสี่ยงข้อนี้

การกำกับประตูหมุนมีมาตรฐานสากลหรือไม่ ผู้เขียนเห็นว่าเอกสาร OECD Post-Public Employment Principles (หลักการการจ้างงานหลังทำงานในภาครัฐ) ของกลุ่มประเทศ OECD เป็นประโยชน์อย่างยิ่ง เนื่องจากไปสำรวจมาตรการกำกับประตูหมุนในประเทศสมาชิก OECD ทั้ง 30 ประเทศ และสรุปมาเป็นชุดหลักการที่ชัดเจนดังต่อไปนี้

ปัญหาที่อาจเกิดกับเจ้าหน้าที่รัฐที่กำลังทำงานให้รัฐ

1. เจ้าหน้าที่รัฐไม่ควรเพิ่มโอกาสของตัวเองที่จะเข้าทำงานในภาคเอกชนและภาคประชาสังคม ด้วยการจงใจเอื้อประโยชน์ต่อองค์กรที่อาจเป็นนายจ้างในอนาคต
2. เจ้าหน้าที่รัฐควรเปิดเผย (ต่อผู้บังคับบัญชา) อย่างทันท่วงที ว่ากำลังเจรจาหรือมองหางานใหม่ที่อาจเข้าข่ายผลประโยชน์ทับซ้อน
3. เจ้าหน้าที่รัฐควรเปิดเผยอย่างทันท่วงทีเมื่อได้รับข้อเสนองานใหม่ในภาคเอกชนหรือภาคประชาสังคมที่อาจเข้าข่ายผลประโยชน์ทับซ้อน
4. เจ้าหน้าที่รัฐที่ตัดสินใจแล้วว่าจะย้ายไปทำงานในภาคเอกชนหรือภาคประชาสังคม ควรถูกให้งดเว้นการทำหน้าที่ที่อาจเข้าข่ายผลประโยชน์ทับซ้อนกับหน้าที่ความรับผิดชอบต่อนายจ้างในอนาคต
5. ก่อนออกจากภาครัฐ เจ้าหน้าที่รัฐที่อาจเข้าข่ายผลประโยชน์ทับซ้อนควรได้รับการสัมภาษณ์ขาออก (Exit Interview) กับหน่วยงานที่เหมาะสม เพื่อสำรวจสถานการณ์ผลประโยชน์ทับซ้อนที่อาจเกิดขึ้นได้ และวางมาตรการเยียวยาที่เหมาะสม

ปัญหาที่อาจเกิดกับเจ้าหน้าที่รัฐที่ออกจากภาครัฐไปแล้ว

6. เจ้าหน้าที่รัฐไม่ควรใช้ ‘ข้อมูลภายใน’ หรือข้อมูลใดๆ ที่เป็นความลับทางราชการหลังจากที่ออกจากภาครัฐไปแล้ว
7. เจ้าหน้าที่รัฐที่ออกจากภาครัฐไม่ควรได้รับอนุญาตให้กลับมาล็อบบี้อดีตลูกน้องและเพื่อนร่วมงานในภาครัฐอีก เรื่องนี้ควรออกกฎระเบียบที่จำกัดหัวข้อ จำกัดระยะเวลา หรือกำหนดช่วงเว้นระยะในการปฏิบัติงาน (Cooling-Off Period หมายถึงช่วงเวลาที่ให้ละเว้นการทำงาน เช่น ห้ามไม่ให้เจ้าหน้าที่รัฐกลับมาล็อบบี้หน่วยงานเดิมเป็นเวลา 2 ปี
8. ระบบการจ้างงานอดีตเจ้าหน้าที่รัฐควรมีมาตรการที่เหมาะสมเพื่อป้องกันและจัดการกับผลประโยชน์ทับซ้อน เมื่อเจ้าหน้าที่รัฐตอบรับการไปทำงานในองค์กรที่เขาเคยมีปฏิสัมพันธ์อย่างเป็นทางการในบทบาทเจ้าหน้าที่รัฐ ก่อนจะลาออกจากภาครัฐ เรื่องนี้ควรออกกฎระเบียบที่จำกัดหัวข้อ จำกัดระยะเวลา หรือกำหนดช่วงเว้นระยะในการปฏิบัติงาน (Cooling-Off Period) ในกรณีนี้ เช่น ห้ามเจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงที่ลาออกไปดำรงตำแหน่งใดๆ ในบริษัทเอกชนที่เคยอยู่ใต้การกำกับของตน เป็นเวลา 2 ปี
9. เจ้าหน้าที่รัฐควรถูกห้ามไม่ให้ ‘ย้ายข้าง’ ไปเป็นตัวแทนของนายจ้างใหม่ ในประเด็นที่มีข้อโต้แย้งที่เจ้าหน้าที่รายนั้นเคยรับผิดชอบก่อนจะลาออกจากภาครัฐ

หน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐปัจจุบัน ในการติดต่อกับอดีตเจ้าหน้าที่รัฐ

10. เจ้าหน้าที่รัฐปัจจุบันควรถูกห้ามไม่ให้เลือกปฏิบัติ มอบอภิสิทธิ์หรือข้อมูลลับใดๆ แก่บุคคลใดก็ตาม รวมถึงอดีตเจ้าหน้าที่รัฐด้วย
11. เจ้าหน้าที่รัฐปัจจุบันที่ทำงานกับอดีตเจ้าหน้าที่รัฐที่มารับจ้างทำงานตามสัญญาว่าจ้าง เนื้องานเหมือนกับงานที่อดีตเจ้าหน้าที่รายนั้นเคยทำสมัยเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ ควรตรวจสอบให้มั่นใจว่ากระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นไปอย่างโปร่งใสและมีการแข่งขัน
12. ระบบการจ้างงานอดีตเจ้าหน้าที่รัฐควรพิจารณาว่าจะจัดการกับค่าชดเชยพิเศษที่อดีตเจ้าหน้าที่รัฐได้รับไปแล้วอย่างไร เมื่อพวกเขากลับมาทำงานใหม่

ความรับผิดชอบขององค์กรต่างๆ ที่จ้างอดีตเจ้าหน้าที่รัฐ

13. บริษัทเอกชนและองค์กรภาคประชาสังคมควรถูกห้ามไม่ให้ส่งเสริมเจ้าหน้าที่รัฐที่กำลังอยากลาออกหรือออกจากภาครัฐไปแล้ว ให้ทำกิจกรรมที่ผิดกฎหมายหรือกฎระเบียบ

จากการสำรวจของ OECD พบว่าประเทศสมาชิกส่วนใหญ่มีมาตรการห้ามอดีตเจ้าหน้าที่รัฐมาล็อบบี้ และกำหนดช่วงเว้นระยะการปฏิบัติงาน หรือ Cooling-Off Period ที่ชัดเจน โดยเฉพาะสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐระดับสูง ยิ่งระดับสูงเท่าไรยิ่งต้องเว้นระยะอย่างชัดเจน เช่น ถ้าอยากไปทำงานกับเอกชนก็ต้องรอเวลา 2 ปี หลังจากที่ลาออกจากภาครัฐก่อน 

การกำหนดช่วงเว้นระยะ (หรือพูดอีกอย่างคือทำให้ประตูหมุนหมุนได้ช้าลง) มีประโยชน์ตรงที่ช่วยลดความเสี่ยงของการยึดกุมกลไกกำกับดูแล เจ้าหน้าที่รัฐที่ออกจากงานหมาดๆ ย่อมยังมีข้อมูลภายในและมีเส้นสาย รู้จักคนในหน่วยงานเดิมของตัวเองเป็นอย่างดี แต่ถ้าต้องรอ 2 ปี ก่อนจะไปทำงานกับเอกชน กว่าจะเริ่มงานใหม่หน่วยงานเดิมก็เปลี่ยนชุดผู้บังคับบัญชา 

ข้อมูลภายในเดิมของตนล้าสมัยไร้ประโยชน์ไปแล้ว เส้นสายเดิมที่เคยมีก็อ่อนแอลงกว่าเดิม ความเสี่ยงที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนอันนำไปสู่การยึดกุมก็จะน้อยลงด้วยเป็นเงาตามตัว 

นอกจากนี้ ผู้เขียนเห็นว่าถ้าเรามีกฎการกำหนดช่วงเว้นระยะหรือ Cooling-Off Period ที่ชัดเจนสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐระดับสูง ผู้มีอำนาจทางการเมืองระดับสูง (เช่น รัฐมนตรี) และผู้พิพากษาระดับสูง เฉกเช่นประเทศอารยะทั้งหลาย กฎข้อนี้ก็น่าจะเป็นประโยชน์ต่อภาคเอกชนเองในระยะยาวด้วย เพราะถ้าหากมีกฎข้อนี้แล้ว บริษัทหลายแห่งก็จะลดแรงจูงใจในการอาศัย ‘เส้นสาย’ ของอดีตเจ้าหน้าที่รัฐที่ตัวเองดึงมาทำงานด้วย (เพราะ Cooling-Off Period ทำให้เส้นสายอ่อนกว่าเดิม) เป็นปัจจัยหลักในการทำกำไร ต้องหันไปเน้นการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของตัวเองอย่างจริงจังแทน เช่น ลงทุนในนวัตกรรมเพื่อผลิตสินค้าและบริการใหม่ๆ 

การออกกฎ Cooling-Off Period และการปรับใช้ชุดหลักการของ OECD ข้างต้น จึงน่าจะเป็นผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย นอกเหนือจากการช่วยเราแก้ปัญหาการยึดกุมกลไกกำกับดูแล

ในยุคที่สังคมไทยกลาดเกลื่อนไปด้วยมาตรฐานจริยธรรมบนกระดาษ แต่ขาดจริยธรรมภาคปฏิบัติอย่างรุนแรง (แม้แต่ข้าราชการระดับผู้บัญชาการตำรวจนครบาล ยังมีรายได้จากการเป็น ‘ที่ปรึกษา’ บริษัทเอกชนควบคู่ไปกับการเป็นตำรวจได้ ยังไม่ลาออกด้วยซ้ำไป!) ผู้เขียนเห็นว่าถึงเวลาแล้วที่เราจะเลิกหมกมุ่นกับมาตรฐานประมวลจริยธรรมที่เต็มไปด้วยถ้อยคำสวยหรูดูดีแต่ถูกใช้แบบบิดเบี้ยว 

‘พวกกูถูกเสมอ พวกมึงผิดเสมอ’ และหันมาให้ความสำคัญกับเครื่องมืออื่นๆ ที่อาจมีประสิทธิผลกว่าในทางปฏิบัติ อย่างเช่นกฎ Cooling-Off Period และมาตรการอื่นๆ ที่จะทำให้ประตูหมุนระหว่างรัฐ-เอกชน หมุนได้ช้าลง ลดความเสี่ยงที่จะเกิดการยึดกุมกลไกกำกับดูแล

ส่วนสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ก็มีบทบาทในเรื่องนี้ได้ ด้วยการไปเพิ่มเติมกฎการเปิดเผยข้อมูลประจำปีของบริษัทจดทะเบียนว่า ต่อไปนี้บริษัทจดทะเบียนทุกแห่งนอกจากจะต้องเปิดเผยรายชื่อและค่าตอบแทนกรรมการและผู้บริหารแล้ว ต้องเปิดเผยรายชื่อและค่าตอบแทน ‘ที่ปรึกษา’ ทุกคนที่บริษัทจ่ายค่าตอบแทนเป็นประจำด้วย

ทั้งนี้ เพื่อให้ความโปร่งใสได้เป็นจุดเริ่มต้นของการเข้าสู่ยุคที่คำว่า ‘ธรรมาภิบาล’ มีความหมายมากขึ้นในภาครัฐและภาคเอกชนไทย