หลายตอนที่ผ่านมา ผู้เขียนยกตัวอย่าง ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ ที่ผู้มีอำนาจไม่ต้องรับผิด ที่ไม่ต้องรับผิดก็เพราะใช้อำนาจเผด็จการตามมาตรา 44 ออกคำสั่งหรือประกาศหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ก่อนจะมีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2562 หรือไม่ก็ออกหรือแก้กฎหมายที่ไม่มีเหตุมีผลใดๆ (ที่ ‘ฟังขึ้น’) ในแง่การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ มองได้อย่างเดียวว่าจงใจเอื้อประโยชน์ให้กับเอกชนหนึ่งรายหรือมากกว่า

บางครั้งการ ‘ฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ ก็มาในรูปของการงุบงิบตีความกฎหมายในทางที่เข้าข้างเอกชน ช่วยให้เล็ดรอดหลุดจากกลไกกำกับดูแลที่ได้มาตรฐาน หรือพูดอีกอย่างก็คือ เปิดช่องให้เกิดการทุจริตติดสินบน ผูกขาด ฮั้วประมูล ฯลฯ ได้โดยไม่มีหน่วยงานอื่นเข้ามาคานอำนาจ

แถมถ้าหน่วยงานรัฐเจ้าของโครงการยังประกาศ ‘เยียวยาทะลุฟ้า’ โดยอ้างเหตุฉุกเฉิน แต่กลับเยียวยาถึงขั้นให้เอกชนน่าจะได้ประโยชน์เกินเลยมูลค่าความเสียหายไปมาก ส่อเค้าว่าอาจเป็นการ ‘เอื้อประโยชน์’ มากกว่า ‘เยียวยา’ เรื่องแบบนี้เรายิ่งควรตั้งข้อสงสัยเป็นพิเศษ

วันนี้ลองมาทบทวนมหากาพย์การผูกขาดกิจการดิวตี้ฟรีในสนามบินของกลุ่มบริษัทคิงพาวเวอร์ ผู้รับสัมปทานร้านค้าปลอดภาษีหรือดิวตี้ฟรีในสนามบิน รายใหญ่ที่สุดในไทย

เรื่องนี้เป็นมหากาพย์ที่มีข้อถกเถียงยาวนานข้ามทศวรรษ อย่างน้อยตั้งแต่ปี 2546 เป็นต้นมา แต่ผู้เขียนเห็นว่าพฤติกรรมเอื้อประโยชน์เอกชนของหน่วยงานรัฐนั้นโจ่งแจ้งและเลวร้ายกว่าเดิมอย่างชัดเจนในช่วง 4-5 ปีหลัง โดยเฉพาะตั้งแต่มีการแก้ไข พ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (พ.ร.บ.ร่วมทุน) ในปี 2562 เป็นต้นมา

เราคุ้นเคยกันมานานว่า กลุ่มคิงพาวเวอร์ทำธุรกิจดิวตี้ฟรีและพื้นที่เชิงพาณิชย์ในสนามบินสุวรรณภูมิมาตั้งแต่ปี 2548 โดยสำนักข่าวไทยพับลิก้าซึ่งเกาะติดกรณีนี้มาอย่างเหนียวแน่นยาวนานที่สุด สรุปที่มาที่ไปไว้ว่า “..ทอท. (ท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย) ขณะนั้นไม่ได้เปิดประมูลใหม่ แต่เป็นการขอต่อสัญญาต่อเนื่อง จากการย้ายสนามบินดอนเมืองมายังสนามบินสุวรรณภูมิ พร้อมคำอ้างว่าเวลาเหลือ 1 ปี 9 เดือนอาจจะไม่ทันการเปิดใช้สนามบินสุวรรณภูมิในเดือนกันยายน 2548 จึงขอต่อสัญญา 10 ปี จนถึงปี 2558 จากนั้นได้รับการต่อสัญญาอีก 2 ครั้ง โดยอ้างความไม่สงบทางการเมือง ทำให้นักท่องเที่ยวหายไป ได้รับการขยายสัญญาจนสิ้นสุดปี 2563 รวมเวลา 14 ปี” 

คิงพาวเวอร์ไม่ได้ผูกขาดกิจการดิวตี้ฟรีในสนามบินสุวรรณภูมิเพียงแห่งเดียว แต่ยังผูกขาดดิวตี้ฟรีในสนามบินเชียงใหม่ หาดใหญ่ และภูเก็ตด้วย

ต่อคำครหา (และข้อเท็จจริง) ที่ว่าบริษัท ‘ผูกขาด’ วิชัย ศรีวัฒนประภา ประธานกลุ่มบริษัทคิงพาวเวอร์ เคยให้สัมภาษณ์หนังสือพิมพ์ไทยรัฐในปี 2559 ตอนหนึ่งว่า

“เรื่องพวกนี้ผมไม่ได้จับมือรัฐบาลไทยเซ็นนะครับ รัฐบาลคิดข้อเสนอขึ้นมาเอง เพื่อเรียกเอกชนมารับเงื่อนไขยื่นซองประมูล แต่มาวันนี้ จุดส่งมอบสินค้าที่สนามบินกลายเป็นประเด็นว่าผมผูกขาด จะให้เอาคืน ผมถามจริงๆ นะครับ ถ้าเป็นรายอื่นได้ไป เขาจะคืนไหมครับ เรื่องนี้มันเป็นเรื่องของหลักการกับเงื่อนไขการจ่ายเงินให้รัฐ ถ้าผมบอกว่าปีไหนมีจลาจล ไม่มีนักท่องเที่ยวมา หรือเศรษฐกิจโลกตกต่ำ คนประหยัดค่าใช้จ่าย ผมขอเงินคืนได้ไหมครับ”

ข้อพิพาทและคดีความข้ามทศวรรษมากมายที่เกี่ยวกับคิงพาวเวอร์ วนเวียนอยู่กับคำถามที่ว่า บริษัทต้องทำตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนหรือไม่

ถ้าไม่ต้องทำตาม พ.ร.บ.ร่วมทุน ก็หมายความว่าการตัดสินใจทั้งหมดอยู่ในอำนาจของหน่วยงานเจ้าของโครงการ ซึ่งกรณีนี้คือ ทอท. เพียงรายเดียว ไม่เปิดโอกาสให้หน่วยงานอื่นเข้ามาร่วมตัดสินใจและตรวจสอบ

ข้อพิพาทและคดีความระลอกแรกเกิดตั้งแต่ปี 2550 หลังจากที่รัฐประหารปี 2549 มีการเปลี่ยนตัวประธานกรรมการบริษัท ทอท. (บอร์ด ทอท.) จากนั้นบอร์ด ทอท. แต่งตั้งคณะกรรมการเฉพาะกิจที่รวมบุคคลภายนอกมาตรวจสอบโครงการต่างๆ ในสนามบินสุวรรณภูมิ ผลการตรวจสอบชี้ว่า สถาบันทรัพย์สินทางปัญญาแห่งจุฬาฯ ที่เคยรับจ้าง ทอท. ไม่ได้ประเมินมูลค่าโครงการจากข้อมูลตามความเป็นจริง ดังนั้นข้อสรุปของสถาบันฯ ที่ว่ามูลค่าโครงการไม่ถึง 1,000 ล้านบาท ไม่ต้องเข้าเกณฑ์ พ.ร.บ.ร่วมทุน (ในสมัยนั้น) จึงเป็นข้อสรุปที่ผิดพลาด

เมื่อบอร์ด ทอท. ได้บทสรุปเช่นนี้ ก็ทำหนังสือแจ้งคิงพาวเวอร์ว่า สัญญาสัมปทานไม่มีผลผูกพัน เนื่องจากไม่ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนใน พ.ร.บ.ร่วมทุน ต่อมาในเดือนมิถุนายน 2550 คิงพาวเวอร์ฟ้องศาลแพ่ง เรียกค่าเสียหาย ทอท. กรณีบอกเลิกสัญญา 48,074 ล้านบาท ในคำบรรยายฟ้องระบุว่าบริษัทมีการลงทุนเกิน 1,000 ล้านบาท เท่ากับยืนยันว่าผลการตรวจสอบของคณะกรรมการเฉพาะกิจที่บอร์ด ทอท. แต่งตั้งน่าจะถูกต้องแล้ว แปลว่าโครงการของคิงพาวเวอร์ควรเข้าข่าย พ.ร.บ.ร่วมทุน

อย่างไรก็ดี ต่อมาในปี 2551 ทอท. กลับยอมรับว่าโครงการดังกล่าวมีมูลค่าไม่ถึง 1,000 ล้านบาท นำมาซึ่งข้อสังเกตว่า อาจยอมเพื่อแลกกับการให้คิงพาวเวอร์ถอนฟ้อง จากนั้นคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมาไต่สวนว่า สุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ กับพวก เมื่อครั้งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม มีพฤติการณ์ร่วมกันหลีกเลี่ยง พ.ร.บ.ร่วมทุน ในกรณีของคิงพาวเวอร์ และกีดกันผู้เสนอราคารายอื่นหรือไม่

ในปี 2554 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ลงมติเฉียดฉิว 5 ต่อ 4 ว่า ‘ข้อกล่าวหาไม่มีมูล’ ให้เรื่องนี้ตกไป

ครั้นมาถึงยุค คสช. หลังรัฐประหาร 2557 สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ระหว่างการศึกษาตรวจสอบโครงการที่รัฐเสียเปรียบ ได้เชิญ ป.ป.ช. มาชี้แจงการลงมติ 5 ต่อ 4 ข้างต้น และพบว่า “ป.ป.ช. ไม่ได้พิจารณารายละเอียดการปฏิบัติตามเงื่อนไขข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกาในเรื่องการคำนวณมูลค่าการลงทุน และไม่ได้นำพยานหลักฐานข้อเท็จจริงอื่นๆ เช่น คำฟ้องในคดีแพ่งที่กลุ่มบริษัท คิง เพาเวอร์ ฟ้องเรียกค่าเสียหาย ทอท. เข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช.” (ไทยพับลิก้า) จากนั้นในเดือนกรกฎาคม 2558 ประธานคณะอนุกรรมาธิการฯ สปท. ก็ไปยื่นคำร้องขอให้ผู้ตรวจการแผ่นดินตรวจสอบข้อเท็จจริง

“ปรากฏว่า ผู้ตรวจการแผ่นดินได้ข้อสรุปการตรวจสอบเบื้องต้นว่า กรณีคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติยกคำร้อง 5 ต่อ 4 เสียง โดยให้เหตุผลว่าการดำเนินการจำหน่ายสินค้าปลอดอากรและบริหารจัดการพื้นที่เชิงพาณิชย์มีการลงทุนไม่ถึง 1,000 ล้านบาท ไม่ต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ร่วมทุน น่าจะเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. …คณะกรรมการ ป.ป.ช. น่าจะมีพฤติการณ์เอื้อประโยชน์แก่กลุ่มบริษัทคิงเพาเวอร์ เช่น การไม่นำพยานหลักฐานข้อเท็จจริงเข้าสู่สำนวน คือ คำฟ้องของบริษัท คิง เพาเวอร์ ฟ้อง ทอท. และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาในเรื่องการคำนวณมูลค่าการลงทุน” (ไทยพับลิก้า)

หลังจากที่ผู้ตรวจการแผ่นดินตรวจพบ ก็ได้ทำหนังสือในเดือนพฤษภาคม 2559 พร้อมสรุปรายงานเบื้องต้นถึงหัวหน้า คสช. ส่วน สปท. ก็ได้ทำข้อเสนอแนะต่อหัวหน้า คสช. เช่นกัน เสนอให้ปลดบอร์ด ทอท. และยกเลิกสัญญาสัมปทานดิวตี้ฟรีกับคิงพาวเวอร์

ต่อมาพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในหมวกหัวหน้า คสช. ให้สัมภาษณ์ผู้สื่อข่าวเมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2560 ต่อกรณีนี้ว่า “ปลดเรื่องอะไร การสอบสวนและกฎหมายว่าอย่างไร แจ้งความกันหรือยัง ต้องรับผิดชอบ ไม่ใช่รัฐบาลจะเอาเรื่องที่มีกระแสมาทำโดยไม่มีที่มา หลักฐานการทุจริต ผู้เสียหาย กระบวนการยุติธรรมว่าอย่างไร ฯลฯ” 

คงไม่มีใครแปลกใจที่หัวหน้า คสช. จะไม่ได้สั่งการใดๆ เกี่ยวกับกรณีนี้ คิงพาวเวอร์ดำเนินธุรกิจดิวตี้ฟรีในสนามบินเรื่อยมา จนกระทั่งปี 2562 มีการแก้ไข พ.ร.บ.ร่วมทุน โดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. 100% 

กฎหมายฉบับนี้นับเป็นกฎหมายท้ายๆ ที่ออกโดย สนช. เนื้อหาหลักๆ แก้ไขลักษณะของโครงการร่วมลงทุน จากเดิมที่โครงการทุกประเภทโดยเฉพาะที่มีมูลค่าเกิน 5,000 ล้านบาท ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายฉบับนี้ ยกเว้นการให้สัมปทานปิโตรเลียมและประทานบัตรเหมืองแร่ โดย พ.ร.บ.ร่วมทุน ฉบับแก้ไขระบุว่า โครงการร่วมลงทุนที่จะเข้าข่ายต้องเป็นโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะ มีทั้งหมด 12 ประเภท 

ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับการแก้ไข พ.ร.บ.ร่วมลงทุนแบบนี้ เพราะเท่ากับว่าโครงการร่วมลงทุนขนาดใหญ่ที่มีมูลค่ามากกว่า 5,000 ล้านบาท จะไม่ต้องทำตามกฎหมายฉบับนี้ ถ้าหากไม่เข้าประเภทโครงการตามนิยาม

ทั้งที่ในความเป็นจริง โครงการร่วมทุนยิ่งมีมูลค่ามหาศาล เราจะยิ่งอยากให้ใช้กลไก พ.ร.บ.ร่วมทุนในการกำกับและติดตามตรวจสอบ ไม่ว่าจะเป็นโครงการชนิดไหนก็ตาม เพราะยิ่งมีเม็ดเงินมาเกี่ยวข้องเยอะ ผลประโยชน์ยิ่งมหาศาล เอกชนและเจ้าหน้าที่รัฐยิ่งมีแรงจูงใจที่จะสมคบคิดกันกีดกันคู่แข่ง มอบอำนาจผูกขาดแลกกับสินบน

ดังนั้นผู้เขียนจึงเห็นว่า การเปลี่ยนเกณฑ์การใช้กฎหมายมาใช้ ‘ประเภท’ โครงการ แทนที่จะใช้ ‘มูลค่า’ อย่างที่เคยเป็นมานั้น ไม่มีเหตุผลที่ฟังขึ้นเลยแม้แต่น้อย

พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับแก้ไขกลายมาเป็นหนามยอกอกคิงพาวเวอร์อีกรอบ เพราะในวรรคสุดท้ายของมาตรา 7 ที่ระบุนิยามโครงการที่เข้าข่าย ระบุว่า “กิจการตามวรรคหนึ่ง (ที่ต้องทำตามกฎหมายนี้) ให้รวมถึงกิจการเกี่ยวเนื่องที่จำเป็น เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการดำเนินงานดังกล่าวด้วย”

เกิดเป็นคำถามทันทีว่า กิจการดิวตี้ฟรีเป็น ‘กิจการเกี่ยวเนื่องที่จำเป็น’ ของกิจการสนามบิน (ซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐาน เข้าข่ายตามกฎหมายอย่างแน่นอน) หรือไม่

เรื่องนี้เกิดการ ‘ชักเย่อ’ ไปมาระหว่างฝ่ายนโยบายกับ ทอท. (ซึ่งหลายปีที่ผ่านมากลับมาเล่นบทเห็นใจเอกชนเป็นพิเศษ) ที่อยากเร่งประมูลสัมปทานดิวตี้ฟรี 4 สนามบิน รอบใหม่

ไทยพับลิก้ารายงานความไม่ชอบมาพากลว่า ระหว่างที่ร่างประกาศคณะกรรมการร่วมลงทุนฯ ยังไม่ได้ประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา (ซึ่งสุดท้าย คณะกรรมการร่วมลงทุนฯ ก็จะมีมติว่ากิจการดิวตี้ฟรีไม่ใช่ ‘กิจการเกี่ยวเนื่องที่จำเป็น’ จึงไม่ต้องทำตาม พ.ร.บ.ร่วมทุน) ทอท. ก็ชิงประกาศชื่อผู้ชนะการประมูลสัมปทานดิวตี้ฟรีไปแล้ว โดยระบุว่า กลุ่มบริษัทคิงเพาเวอร์เป็นผู้ที่ได้คะแนนรวมสูงสุด เสนอผลตอบแทนสูงกว่าที่ ทอท. เคยได้รับ และสูงกว่าที่ ทอท. คาดหมาย “พร้อมกับเชิญตัวแทนผู้ประมูล 2 ราย ที่ได้คะแนนอันดับ 2 และ 3 ออกจากห้องประชุม เพื่อเจรจาต่อรองราคากับคิงเพาเวอร์ที่ได้คะแนนสูงสุด …แต่ไม่ได้ประกาศแยกรายละเอียดคะแนนด้านเทคนิค และผลประโยชน์ตอบแทนที่ผู้ประมูลแต่ละรายเสนอให้กับ ทอท. เป็นจำนวนเงินเท่าไหร่”

ตามหลักการประมูลที่มีความโปร่งใสนั้น หลังประกาศผลคะแนนด้านเทคนิค เมื่อเปิดซองราคาแล้ว เจ้าหน้าที่จะแจ้งให้ผู้ประมูลที่เข้าร่วมประมูลทราบว่า แต่ละรายเสนอผลประโยชน์ตอบแทนให้ ทอท. เท่าไหร่

แต่ในเมื่อโครงการนี้ไม่ต้องทำตาม พ.ร.บ.ร่วมทุน จึงไม่มีใครทักท้วงอะไรได้ ไม่ว่าจะ ‘คาใจ’ เพียงใดถึงความไม่โปร่งใสในกระบวนการ ยังไม่ต้องถามหาหน่วยงานภายนอกที่จะเข้ามาคานอำนาจ ทอท. 

คิงพาวเวอร์คว้าชัยทั้งสัญญาสัมปทานดิวตี้ฟรี และสัมปทานบริหารจัดการพื้นที่เชิงพาณิชย์ ด้วยการยื่นข้อเสนอที่จะจ่ายผลประโยชน์ตอบแทนขั้นต่ำรายปี (Minimum Guarantee) ปีแรกให้กับ ทอท. ถึง 15,419 ล้านบาท มากกว่าคู่แข่งอย่างกลุ่มล็อตเต้ และกลุ่มดูฟรี ดิวตี้ฟรีชั้นนำของโลก เกือบ 2 เท่าตัว ส่วนสัญญาสัมปทานบริหารจัดการพื้นที่เชิงพาณิชย์ที่สนามบิน 4 แห่ง คิงพาวเวอร์ก็ชนะโดยเสนอจ่ายผลประโยชน์ผลตอบแทนขั้นต่ำปีแรก รวม 3 สัญญา 23,548 ล้านบาท

มหากาพย์คิงพาวเวอร์ยังไม่จบเพียงเท่านี้ ล่าสุดเมื่อวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2563 หลังจากที่ไทยเพิ่งประสบวิกฤติโควิด-19 ไม่ถึงสองเดือน บอร์ด ทอท. “มีมติเห็นชอบมาตรการเยียวยาผู้ประกอบการภายในท่าอากาศยาน 6 แห่ง …โดยอ้างถึงผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 และข้อสั่งการของนายกรัฐมนตรี ออกมาตรการปรับลดค่าตอบแทนให้กับผู้ประกอบการ มีผลบังคับตั้งแต่วันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2563 ถึง 31 มีนาคม 2565” (ไทยพับลิก้า)

บอร์ด ทอท. อ้างเรื่องผลกระทบจากโควิด-19 เป็นเหตุผลที่มีมติงดเก็บผลประโยชน์ตอบแทนขั้นต่ำรายเดือนและรายปี หรือ Minimum Guarantee จากผู้ประกอบการเป็นเวลา 2 ปี นักวิเคราะห์หุ้นต่างทยอยปรับลดประมาณการกำไรของ ทอท. โดยคาดว่ากำไรปี 2563-2565 จะหายไปกว่าสองหมื่นล้านบาท จากมาตรการเยียวยา

ในวิกฤติโควิด-19 ที่ผู้ประกอบการน้อยใหญ่ต่างได้รับผลกระทบกันถ้วนหน้า อาจไม่ยุติธรรมถ้า ทอท. จะไม่มีมาตรการใดๆ มาช่วยเยียวยาผู้ประกอบการเลย

แต่การเยียวยาคิงพาวเวอร์ระดับ ‘ใจป้ำ’ ถึงขั้นงดเก็บ Minimum Guarantee ยาวนานถึง 2 ปี ยาวไกลไปถึง 31 มีนาคม 2565 ขณะที่ผู้ประกอบการกลุ่มอื่นได้รับการเยียวยาเพียง 6 เดือน ถึง 1 ปีเท่านั้น

มาตรการ ‘เยียวยาทะลุฟ้า’ ขนาดนี้ ผู้เขียนไม่เห็นรัฐบาลไทยใช้กับการช่วยเหลือประชาชนหรือผู้ประกอบการรายอื่นเลย

ทั้งหมดนี้จึงเป็นเพียงตอนล่าสุดเท่านั้นของมหากาพย์คิงพาวเวอร์ และผู้เขียนก็เชื่อว่าเราจะได้เห็นบทตอนใหม่ๆ ของมหากาพย์เรื่องนี้สืบไปในอนาคต

โดยเฉพาะตราบใดที่โครงสร้างอำนาจยังไม่แปรเปลี่ยน นายกรัฐมนตรียังคงเป็นอดีตหัวหน้า คสช. คงเดิม

 

อ้างอิง

https://thaipublica.org/2019/06/questions-that-the-prime-minister-aot-did-not-answer03/

https://thaipublica.org/2019/06/thailand-duty-free-market-32/

https://thaipublica.org/2020/02/phatra-research-revision-downgrade-aot/ 

Tags: , , ,