การยึดกุมกลไกกำกับดูแล: รูปแบบ ข้อถกเถียง และวิธีพิสูจน์

ตอนที่แล้วผู้เขียนเกริ่นนำเรื่อง ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ หรือ Regulatory Capture ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของ Capture Theory ทฤษฎีหลักสำนักหนึ่งในเศรษฐศาสตร์สาขาการแข่งขันและการกำกับดูแล โดยผู้เขียนสรุปเนื้อหาบางส่วนจากหนังสือดีเรื่อง Preventing Regulatory Capture (ป้องกันการยึดกุมกลไกกำกับดูแล) ตีพิมพ์ปี 2014 ซึ่งมีอาจารย์ดาเนียล คาร์เพนเตอร์ (Daniel Carpenter) และเดวิด มอสส์ (David Moss) จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด เป็นบรรณาธิการร่วม โดยในหนังสือเล่มนี้ อาจารย์ทั้งสองเสนอนิยามของ ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ (Regulatory Capture) ไว้ว่า

“การยึดกุมกลไกกำกับดูแล หมายถึงกระบวนการที่กฎระเบียบ ไม่ว่าจะในตัวกฎหมายหรือการบังคับใช้กฎหมาย ถูกชี้นำอย่างสม่ำเสมอหรือซ้ำๆ ให้เบี่ยงเบนออกจากประโยชน์สาธารณะ ไปเข้าทางผลประโยชน์ของอุตสาหกรรมใต้กำกับ ด้วยเจตนาและการกระทำของอุตสาหกรรมนั้นเอง”

อ่านนิยามนี้หลายคนคงสงสัยว่า เราจะมีวิธี ‘พิสูจน์’ หรือแม้แต่ ‘หาเบาะแส’ อย่างไรว่าเกิดการยึดกุมกลไกกำกับดูแลขึ้นแล้ว?

นักเศรษฐศาสตร์สำนักทฤษฎียึดกุมมีคำตอบจากการสั่งสมประสบการณ์ แต่ก่อนหน้านั้น ผู้เขียนอยากชวนดูรูปแบบต่างๆ ของการยึดกุม และสรุปข้อถกเถียงร่วมสมัยจากแวดวงเศรษฐศาสตร์การกำกับดูแลก่อน

ข้อถกเถียงประการหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ ถ้าหากว่ากลไกกำกับดูแลถูก ‘ยึดกุม’ โดยกลุ่มผลประโยชน์จริงๆ ทางออกในแง่นโยบายคืออะไร? ข้อนี้นักเศรษฐศาสตร์เห็นไม่ตรงกัน และเราอาจแบ่งความเห็นที่แตกต่างทั้งหมดออกเป็น 2 ค่ายใหญ่ๆ ที่ผู้เขียนจะเรียกว่า ‘ค่ายเชียร์การผ่อนปรนการกำกับดูแล’ (Deregulation) กับ ‘ค่ายเชียร์การปรับปรุงการกำกับดูแล’ (Better Regulation) ค่ายแรกนำโดย ซิเมียน ดียานคอฟ (Simeon Djankov) อดีตนักเศรษฐศาสตร์ธนาคารโลก เขาเสนอในบทความสรุปผลการศึกษาเรื่อง ‘การกำกับการริเริ่มกิจการ’ (The Regulation of Entry) (2002) ที่เขียนร่วมกับนักเศรษฐศาสตร์อีก 3 คน ว่า การกำกับดูแลมี 2 สถานะเท่านั้น ถ้าไม่ใช่เป็นการกำกับดูแลที่ ‘ดี’ ในแง่การคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก ก็ ‘แย่’ เพราะถูกกลุ่มผลประโยชน์ยึดกุมให้เอื้อประโยชน์ตนเอง

อาจารย์ดียานคอฟสรุปผลการศึกษาของเขาและเพื่อนร่วมงานในบทความชิ้นนี้ว่า 

“ผลการวิเคราะห์การกำกับดูแลการริเริ่มธุรกิจ (business entry) ใน 85 ประเทศทั่วโลกพบว่า ต่อให้ไม่นับต้นทุนจากการคอร์รัปชันและการเสียเวลามากมายในระบบราชการ การริเริ่มธุรกิจก็เป็นกิจกรรมที่แพงมาก โดยเฉพาะในประเทศที่ระดับรายได้ต่ำกว่าประเทศรวยสุดหนึ่งในสี่ของโลก เราพบว่าการกำกับการริเริ่มธุรกิจอย่างเข้มข้น ‘หนักมือ’ มากกว่า ปกติจะเชื่อมโยงกับการคอร์รัปชันในระดับที่สูงกว่า และเศรษฐกิจนอกระบบที่มีขนาดใหญ่กว่าประเทศอื่น (ที่กำกับการริเริ่มธุรกิจอย่างเข้มข้นน้อยกว่า) แต่ [สำหรับประเทศที่กำกับการริเริ่มธุรกิจอย่างเข้มข้นมากกว่าเหล่านั้น] เรากลับไม่พบความเชื่อมโยงว่าสินค้าเอกชนหรือสินค้าสาธารณะมีคุณภาพสูงกว่าแต่อย่างใด เราพบด้วยว่าประเทศที่มีรัฐบาลที่ใหญ่กว่า เป็นประชาธิปไตยน้อยกว่า และชอบแทรกแซงมากกว่า จะกำกับการริเริ่มธุรกิจอย่างเข้มข้นมากกว่า ควบคุมแม้กระทั่งระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ …การกำกับดูแล [อย่างเข้มข้น] แบบนี้ไม่สร้างประโยชน์ทางสังคมใดๆ ที่พบเห็นชัดเจน ผู้ที่ได้รับประโยชน์ดูเหมือนจะเป็นนักการเมืองและตัวข้าราชการเอง”

อาจารย์คาร์เพนเตอร์กับมอสส์มองว่า ข้อสรุปของดียานคอฟชี้นำไปยังบทสรุปที่ว่า ถ้าหากหลักฐานเรื่องการกำกับดูแลการริเริ่มธุรกิจดูสอดคล้องกับสภาวะการกำกับดูแลที่แย่ นั่นก็แปลว่าการกำกับดูแลแบบนี้ย่อมแย่เหมือนกันหมดทั้งโลก และเราก็ย่อมลากเส้นอนุมานต่อไปได้ว่า ถ้าหากว่าการกำกับดูแลทำให้ ‘ผู้ที่ได้รับประโยชน์ดูเหมือนจะเป็นนักการเมืองและตัวข้าราชการเอง’ เท่านั้น ประชาชนทั่วไปไม่ได้ประโยชน์ เราก็อาจสรุปได้ไม่ยากว่าทางออกก็คือการ ‘ยกเลิก’ การกำกับดูแลไปเลย เพราะจะกำกับดูแลไปทำไมถ้ามีค่าใช้จ่ายแต่ประชาชนไม่ได้ประโยชน์?

อาจารย์ดียานคอฟไม่ได้สรุปตรงๆ ในบทความว่า การมีกลไกกำกับดูแลที่ ‘แย่’ แปลว่าเราไม่มีกลไกกำกับดูแลจะดีกว่า แต่ภายหลังจากที่ตีพิมพ์ผลการศึกษาชิ้นนี้ ตัวเขาและเพื่อนร่วมงานก็ไปริเริ่มโครงการภายใต้ธนาคารโลกที่เสนอให้ประเทศต่างๆ ทั่วโลกผ่อนปรนการกำกับดูแลการริเริ่มธุรกิจ และกระแสการผ่อนปรนกฎเกณฑ์ (Deregulation) ก็พัดแรงมากในยุคนั้น ยุคที่กระแสโลกาภิวัตน์ภายใต้ ‘ฉันทามติวอชิงตัน’ (Washington Consensus) เป็นแนวทางพัฒนากระแสหลักของประเทศส่วนใหญ่โลก

อาจารย์คาร์เพนเตอร์กับมอสส์เสนอว่า ตลอด 2 ทศวรรษนับจากนั้น เราก็มองเห็นภาพที่สอดคล้องกับความเป็นจริงมากกว่างานศึกษาของอาจารย์ดียานคอฟ ยกตัวอย่างเช่น การกำกับดูแลบ่อยครั้งอยู่กึ่งกลางระหว่าง ‘ดี’ กับ ‘แย่’ มันไม่ได้เป็นเรื่องของโลกแบบ ‘ไม่ขาวก็ดำ’ และข้อเท็จจริงที่ว่ากลไกกำกับดูแลถูกยึดกุม ก็ไม่ได้แปลว่าเรามีทางออกเพียงหนึ่งเดียวคือยกเลิกการกำกับดูแลนั้นไป เราอาจแก้ไขปรับปรุงให้มันทำงานได้ดีขึ้น จำกัดอิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์ และคอยบันทึกสถานการณ์และเงื่อนไขที่มาตรการป้องกันการยึดกุมทำงานได้ดี และเงื่อนไขที่มันทำงานได้ไม่ดี

อาจารย์คาร์เพนเตอร์กับมอสส์เสนอว่า เราสามารถแบ่ง ‘รูปแบบ’ ของการยึดกุมกลไกกำกับดูแลออกเป็น 2 แบบหลัก ได้แก่ การยึดกุมแบบแข็ง (Strong Capture) และการยึดกุมแบบอ่อน (Weak Capture) ซึ่งอาจแตกต่างกันแค่ระดับเท่านั้น

การยึดกุมแบบแข็ง หมายถึง ระดับการยึดกุมที่เบี่ยงเบนหรือเบียดบังประโยชน์สาธารณะอย่างหนัก เช่น ส่งผลให้ไม่มีผู้เล่นหน้าใหม่เข้ามาแข่งขันในอุตสาหกรรมได้เลย ในเมื่อการยึดกุมแบบแข็งสร้างความเสียหายสูงมาก เราจึงมักจะไม่มีวิธีแก้ใดๆ นอกจาก 1. ล้มเลิกการกำกับดูแลกิจกรรมนั้นๆ ไปอย่างสิ้นเชิง เพราะความเสียหายที่เกิดจากการยึดกุม สูงกว่าประโยชน์ที่เกิดจากการกำกับดูแล หรือ 2. ปฏิรูปหรือยกเครื่องนโยบายและหน่วยงานกำกับดูแลนั้นใหม่หมด

การยึดกุมที่เราพบเห็นในกลไกกำกับดูแลส่วนใหญ่มักเป็นแบบ ‘อ่อน’ นั่นคือ เอื้อประโยชน์กลุ่มผลประโยชน์ในทางที่เบียดบังประโยชน์สาธารณะ แต่กลไกกำกับดูแลโดยรวมยังคงใช้การได้ดี ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะมีกลไกถ่วงดุลคานดุลที่ทำงาน ทำให้กลุ่มผลประโยชน์ไม่สามารถยึดกุมไปถึงระดับแข็งได้

ปัจจัยทางวัฒนธรรม เช่น ระบอบอุปถัมภ์ การเลี้ยงดูปูเสื่อ การใช้เส้นสายในชีวิตประจำวัน ก็เป็นส่วนหนึ่งที่สร้างและพยุงการยึดกุมแบบอ่อนได้เช่นกัน ยกตัวอย่างเช่น เมื่อเจ้าหน้าที่ระดับสูงของหน่วยงานกำกับดูแล ‘ข้ามฟาก’ มาจากภาคเอกชน หรือสนิทสนมกับผู้ประกอบการรายใหญ่เป็นอย่างดี ก็อาจมีแนวคิดและวิธีทำงานที่ ‘คิดแบบนักธุรกิจ’ มากกว่า ‘คิดแบบเจ้าหน้าที่รัฐ’ ที่ต้องปกป้องประโยชน์สาธารณะ ดังนั้นจึงดำเนินนโยบายที่เอื้อประโยชน์ธุรกิจโดยที่ตัวเองไม่รู้ตัว

อาจารย์คาร์เพนเตอร์กับมอสส์เสนอว่า เราควรวางเกณฑ์ ‘มาตรฐานเชิงประจักษ์’ เป็นการทั่วไป 3 ข้อ ก่อนจะอ้างว่าเกิด ‘การยึดกุม’ กลไกกำกับดูแลในเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้แล้ว ซึ่งมาตรฐานเหล่านี้ ได้แก่

ข้อแรก เราต้องอธิบายได้ว่า ประโยชน์สาธารณะในเรื่องนี้คืออะไร

ข้อสอง เราต้องชี้ให้เห็นว่า เกิดการ ‘ย้าย’ นโยบายออกจากประโยชน์สาธารณะ ไปยังประโยชน์ (ส่วนตน) ของกลุ่มผลประโยชน์

ข้อสาม เราต้องชี้ให้เห็น ‘การกระทำ’ และ ‘เจตนา’ ของกลุ่มผลประโยชน์ที่แสวงหาการย้ายนโยบายดังกล่าว และการกระทำเหล่านั้นก็น่าจะมีประสิทธิผลมากพอที่จะทำให้เกิดการย้ายดังกล่าวได้

ถ้าหากว่าข้อเสนอของเรา (ที่ว่าเกิดการยึดกุมกลไกกำกับดูแล) ผ่านมาตรฐานทั้ง 3 ข้อ ก็เท่ากับเราผ่าน ‘มาตรฐานทองคำ’ ของการวินิจฉัยการยึดกุมกลไกกำกับดูแล ตามแนวทางของอาจารย์คาร์เพนเตอร์กับมอสส์

ในตอนต่อไป ผู้เขียนจะประยุกต์ใช้ ‘มาตรฐานทองคำ’ ในการวินิจฉัยการยึดกุมกลไกกำกับดูแลข้างต้น กับกรณีน่าสงสัยในสังคมไทยที่ ‘ส่อ’ ว่ากลไกการกำกับดูแลอาจถูกกลุ่มผลประโยชน์ยึดกุมไปแล้วจริงๆ

โปรดติดตามตอนต่อไป