สเปนกับกาตาลุญญา: เอกภาพ การปกครองตนเอง และภราดรภาพ

สถานการณ์ที่เกิดขึ้นในแคว้นกาตาลุญญามิใช่สิ่งใหม่ที่ประชาชนสเปนไม่อาจคาดเดาได้ เพราะเรื่องความต้องการแยกตัวเป็นอิสระเพื่อปกครองตนเอง หรือแยกออกมาประกาศเป็นรัฐใหม่ ล้วนแล้วแต่เคยเกิดขึ้น ตั้งอยู่ ดับไป แล้วก็คุโชนขึ้นมาใหม่ ตามวัฏจักรเศรษฐกิจการเมืองและกงล้อแห่งยุคสมัย

เราอาจได้ยินเรื่อง เสรีภาพ เสมอภาค ภราดรภาพของฝรั่งเศส แต่ในประเทศสเปน รัฐธรรมนูญ ปี 1978 บัญญัติไว้ว่า การเมืองการปกครองจะอยู่บนหลักการสามประการ คือ เอกภาพ (Unity) อำนาจปกครองตนเอง (Autonomous) และภราดรภาพ (Solidarity)

การจัดรูปรัฐหรือการแบ่งส่วนการปกครองใดๆ จึงตั้งอยู่บนหลักการทั้งสามที่อาจเหมือนย้อนแย้งกันเอง แต่กลับเป็นความพยายามจัดสรรอำนาจให้แว่นแคว้นทั้งหลายสามารถหลอมรวมอยู่ในชาติเดียวกัน ขณะที่ยังธำรงไว้ซึ่งเอกลักษณ์ของตนได้ โดยใช้ภราดรภาพเป็นตัวถักร้อยทุกแคว้นเข้าหากัน

แต่ ‘ภราดรภาพภาคปฏิบัติ’ จะทำให้ทุกแคว้นอยากอยู่ร่วมกันหรือไม่ ขบวนการแยกดินแดนกาตาลุญญา ชี้ถึงความสัมพันธ์ที่ไม่ลงรอย เกี่ยวกับการจัดสรรภาษีและงบประมาณระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น

การออกแบบรัฐและการปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อหลอมรวมความแตกต่าง

เมื่อครั้งยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสเปนฉบับปัจจุบัน (1978) ประเด็นที่ถกเถียงยาวนานและยากจะออกแบบบทบัญญัติให้ราบรื่นไร้ตะเข็บที่สุด ก็คือ เรื่องการจัดรูปรัฐ และการวางโครงสร้างรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น ว่ารัฐบาลกลางจะมีความสัมพันธ์กับรัฐบาลท้องถิ่นมากเพียงใด ในเรื่องอะไร ประเด็นอะไร

เพราะในช่วงเวลาที่ร่างรัฐธรรมนูญนั้น บาดแผลและประวัติศาสตร์ของบางแคว้นก็ยังประทุอยู่ภายใน รวมถึงความพร้อมและความแข็งแกร่งของแต่ละแคว้นในดินแดนสเปนก็ไม่เท่ากัน

ในที่สุด คณะกรรมการยกร่างก็เลือกที่จะกระจายอำนาจในการปกครองไปสู่แคว้นต่างๆ และคงอำนาจบางส่วนไว้ที่รัฐบาลกลาง จนได้รูปแบบการปกครองแบบสหพันธรัฐ/กึ่งสหพันธรัฐ ภายใต้ร่มราชอาณาจักรสเปน ตามหมวด 8 แห่งรัฐธรรมนูญ

แคว้นต่างๆ สามารถเลือกได้ หากต้องการยกสถานะขึ้นเป็นแคว้นปกครองตนเอง (Autonomous Community) ที่มีโครงสร้างองค์กรปกครองระดับแคว้นทันที มีอำนาจจัดการกิจกรรมต่างๆ เต็มครบที่รัฐธรรมนูญให้ไว้ ซึ่งกาตาลุญญาประกาศเป็นแคว้นปกครองตนเองทันที เพราะมีความพร้อม ทั้งเคยมีธรรมนูญของแคว้น มีสภานิติบัญญัติออกกฎหมาย และสภาปกครองแคว้นในการบริหารอยู่ก่อนแล้ว

ภาพ: REUTERS/Jon Nazca

นอกจากให้โอกาสแต่ละแคว้นเลือกวางระบบปกครองตนเองแล้ว รัฐธรรมนูญสเปนยังให้บางแคว้นคงอัตลักษณ์ทางประวัติศาสตร์ของตนในบางเรื่องที่แตกต่างจากรัฐอื่นได้ด้วย เช่น แคว้นบาสก์และแคว้นนาร์บาร์ร่ามีอิสรภาพในการจัดเก็บภาษีและจัดสรรงบประมาณของตัวเอง รัฐบาลกลางจะไม่เข้าแทรกแซง ทำให้บาสก์สามารถจัดระบบรัฐสวัสดิการที่เข้มแข็งและจัดระบบประกันความเสี่ยงรองรับชีวิตคนได้มาก ตามประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเมืองที่มีความเป็นสังคมนิยมแบบชุมชนสวัสดิการ

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางระดับชาติกับรัฐบาลท้องถิ่นระดับแคว้น

รัฐธรรมนูญสเปนไม่ได้ให้รายละเอียดของแคว้นปกครองตนเอง แต่ให้อำนาจแคว้นริเริ่มจัดตั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร มีอำนาจภายใต้ขอบเขตที่รัฐธรรมนูญให้ไว้ ส่วนอำนาจตุลาการที่พิพากษาคดีความต่างๆ ยังต้องอยู่ภายใต้โครงสร้างของระบบศาลสเปนทั้งหมด

ด้านนิติบัญญัติ รัฐสภาระดับชาติจะวางกรอบกฎหมายทั่วไป แล้วให้สภาของแคว้นออกกฎหมายเฉพาะเพื่อลงรายละเอียด แต่องค์กรศาลผู้บังคับตามกฎหมายอยู่ภายใต้โครงสร้างรัฐสเปนแบบรวมศูนย์

ด้านบริหาร อำนาจในการจัดสรรทรัพยากรทางการเงินการคลัง จัดเก็บภาษี และธนาคารกลาง ล้วนอยู่ภายใต้อำนาจรัฐบาลกลาง เว้นเพียงสองแคว้น คือ บาสก์ และนาร์บาร์ร่า ตามข้อบัญญัติเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ยืนยันสิทธิอำนาจของทั้งสองตามที่มาทางประวัติศาสตร์

อำนาจที่รัฐบาลกลางมีเหนือรัฐบาลท้องถิ่น

เมื่อแคว้นต่างๆ มีอำนาจริเริ่มงานฝ่ายนิติบัญญัติและบริหาร รัฐบาลกลางจึงทำหน้าที่ตรวจสอบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ผ่านกลไกการยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ

เช่น กรณีธรรมนูญแคว้นกาตาลุญญาที่สภาแคว้นเสนอขึ้นใหม่ในปี 2006 มีถ้อยคำประกาศความเป็น “ชาติกาตาลัน” และออกแบบขอบเขตอำนาจขององค์กรที่สัมพันธ์กับรัฐบาลกลาง ในลักษณะจำกัดอำนาจรัฐบาลกลางแล้วขยายอำนาจรัฐบาลท้องถิ่น จนเมื่อปี 2010 รัฐบาลสเปนส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความเพิกถอนบทบัญญัติบางส่วน กลายเป็นปมขัดแย้งกินแหนงระหว่างสองฝ่าย

สถานการณ์ปัจจุบัน รัฐบาลกลางอาจใช้มาตรา 155 ของรัฐธรรมนูญ เพื่อระงับอำนาจปกครองตนเองของรัฐบาลท้องถิ่น โดยอาจทำหนังสือแจ้งไปยังรัฐบาลท้องถิ่นให้รักษากฎหมาย หากรัฐบาลท้องถิ่นไม่ปฏิบัติ รัฐบาลกลางก็อาจขอการอนุมัติจากวุฒิสภา เพื่อระงับอำนาจปกครองตนเองของแคว้น แล้วเข้าปกครองเองโดยตรง อย่างไรก็ดี มาตรการนี้ไม่เคยมีใครใช้มาก่อนเลยในสเปน

แต่ด้วยช่องในกฎหมายนี้ จึงทำให้ นายกรัฐมนตรี มาริอาโน่ ราฆอย ทำหนังสือให้สภาแคว้นกาตาลุญญาบอกมาว่า จะประกาศอิสรภาพหรือไม่ เพื่อจะได้ดำเนินการตามขั้นตอน มาตรา 155 ต่อไป

ภาพ: REUTERS/Gonzalo Fuentes

อารมณ์มวลชน ประท้วงรัฐบาลหรืออยากแยกดินแดน

การชูธงให้คนกาตาลุญญาทำประชามติของพรรคการเมืองฝ่ายซ้ายอย่างพรรคโปเดมอสเพื่อสร้างแนวร่วมกับพรรคนิยมกาตาลันนั้น เป็นการหักเหลี่ยมการเมืองระดับชาติของสองพรรคใหญ่ของสเปน ทั้งพรรคประชาชน (ฝ่ายขวา พรรครัฐบาล) และพรรคสังคมนิยม (ฝ่ายซ้าย พรรคฝ่ายค้าน) เพราะเป็นแนวทางที่สุดโต่งในสายตานักการเมืองระดับชาติของสเปน แต่สะท้อนให้เห็นว่า พรรคโปเดมอสอ่านอารมณ์ของมวลชนได้ดีกว่ามาก

ไม่ใช่อารมณ์ของคนที่อยากแยกดินแดน แต่อารมณ์ของคนที่อยากส่งเสียงให้รัฐบาลกลางได้ยิน ปนไปกับความผิดหวังที่มีต่อพรรคการเมืองเก่าแก่ทั้งสองขั้ว ว่าไม่อาจสนองความต้องการของประชาชนได้อีกแล้ว เห็นได้จากคะแนนพรรคโปเดมอสได้แบ่งพรรคใหญ่มาจากทุกแคว้น

ถ้ายังอยู่ร่วมกันในช่วงทศวรรษนี้ จะมีผลดีผลเสียอย่างไร

ผลเสีย คือ กาตาลุญญาจะติดหล่มการเมืองระหว่างประเทศที่ไร้เสถียรภาพ ไร้ภาวการณ์นำ ติดอยู่กับพรรคการเมืองใหญ่สองขั้วที่ไม่สนองมวลชน การทุจริตคอร์รัปชันในวงราชการและนักการเมืองทำให้มีคำถามถึงการจ่ายภาษีให้มาดริดขูดรีดต่อไป รวมถึงต้องอยู่กับระบบราชการที่ล่าช้าไร้ประสิทธิภาพ ทำให้การพัฒนาช้า ไม่ส่งเสริมทุนและผู้ประกอบการรายใหม่ให้พร้อมแข่งในตลาดโลก

ผลดี คือ สเปนและกาตาลุญญายังคงสถานะตลาดขนาดใหญ่ และแรงงานทุกระดับสามารถเคลื่อนย้ายไปทำงาน บรรษัทห้างร้านสามารถส่งสินค้า ให้บริการและลงทุนได้อย่างอิสระไร้รอยต่อ กาตาลุญญาไม่ต้องเร่งหาเงินมาจ่ายหนี้ 67 พันล้านยูโรให้ธนาคารกลางสเปน

หากสเปนวีโต้สมาชิกสหภาพยุโรปของกาตาลุญญา ก็จะมีรอยต่อความสัมพันธ์สมาชิกประเทศในสหภาพยุโรป เพราะสองในสามของการส่งออกของกาตาลุญญานั้นอยู่ในสหภาพยุโรป รวมถึงปัญหาการใช้สกุลเงินยูโรเพราะธนาคารกลางกาตาลุญญายังไม่อยู่ในเงื่อนไขของธนาคารกลางสหภาพยุโรป

จากขบวนการเมืองขนาดใหญ่ สะเทือนถึงชีวิตประจำวัน

เมื่อวันที่ผู้เขียนเริ่มต้นการศึกษาในสเปนเมื่อปี 2013 ประเด็นชาตินิยมกาตาลันเป็นเรื่องอ่อนไหว แต่สามารถพูดคุยได้ การรณรงค์ทางการเมือง การพูดคุยเรื่องนี้ในวงอาหาร วงกาแฟสามารถกระทำได้ และพูดกันตรงๆ ได้อย่างถึงพริกถึงขิง จะต้องระมัดระวังก็เพียงไม่ให้อารมณ์เดือด

แต่เมื่อวันที่ผู้เขียนสำเร็จการศึกษา การหยิบเรื่องนี้ขึ้นมากลางวงคณาจารย์ที่มาจากหลายแคว้น กลับกลายเป็นเรื่องไม่ควรพูดเสียแล้ว เพราะอาจทำลายบรรยากาศการสังสรรค์ สาเหตุมาจากการรณรงค์เชิงวัฒนธรรมที่เร้าความรู้สึกคนให้มีจุดยืนทางการเมืองที่แรงกล้า และความระแวงว่าจะกินแหนงแคลงใจกัน

สกู๊ปข่าวและบทสัมภาษณ์ในหนังสือพิมพ์สเปนเล่าเรื่องคนกาตาลันและคนที่มาจากแคว้นอื่นของสเปนว่า พวกเขากลัวการแสดงความเห็นต่อต้านขบวนการประกาศอิสรภาพ เพราะอาจทำให้เจ้านาย ผู้บังคับบัญชา ลูกค้า นายจ้าง ผู้อาวุโส เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ ไม่พอใจ ชีวิตหน้าที่การงานอาจจะได้รับผลกระทบ

แต่คุณค่าที่ใหญ่กว่า คือ สิทธิมนุษยชน บนพื้นฐานของเสรีภาพในการแสดงออกตามระบอบประชาธิปไตย

ปัญหาที่จะทำให้อยู่ด้วยกันต่อไปยากลำบากก็คือ บาดแผลจากการละเมิดสิทธิมนุษยชน

การละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยรัฐบาลกลางสเปนทั้งเรื่องการสลายชุมนุมรุนแรง การบุกรวบแกนนำขบวนการประกาศอิสรภาพโดยปราศจากหมายศาล การบุกปิดสำนักงานเว็บไซต์ดอตคาตาลัน ไปจนถึงการดักฟังบุคคลสำคัญ ล้วนเป็นประเด็นที่น่ากังวล

กลับกันการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยรัฐบาลท้องถิ่นกาตาลุญญาที่รวบรัดกระบวนการประชามติและไม่ประกันเสรีภาพในการแสดงออกของผู้ไม่เห็นด้วยกับขบวนการ ก็เป็นประเด็นสำคัญ

ผู้ตรวจการเสรีภาพในการแสดงออกของสหประชาชาติแสดงความกังวลต่อการควบคุมและคุกคามของรัฐบาลกลางสเปนจากหลายกรณีที่เกิดขึ้น ขณะที่องค์การนิรโทษกรรมสากลก็มีรายงานถึงการใช้ความรุนแรงเกินกว่าเหตุในการสลายชุมนุมของตำรวจปราบจลาจลสเปน

ด้านสหภาพยุโรปประกาศไม่แทรกแซงกิจการภายในรัฐสเปน ปล่อยให้ทั้งสองฝ่ายแสวงหาทางออกกันเอง ตราบใดที่ยังไม่มีการละเมิดกฎบัตรสิทธิขั้นพื้นฐานของสหภาพยุโรปอย่างร้ายแรง ส่วนคณะมนตรีแห่งยุโรปและศาลสิทธิมนุษยชนยุโรปจะรับเฉพาะคดีที่มีการละเมิดปฏิญญาสิทธิมนุษยชนยุโรปเท่านั้น ดังนั้นการยื่นขอกำหนดอนาคตตนเองของ ‘กลุ่มชนกาตาลัน” จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลสิทธิมนุษยชนยุโรป

ภาพ: REUTERS/Gonzalo Fuentes

แล้วจะอยู่ร่วมกันต่อไปได้อย่างไร

เป้าหมายที่เป็นไปได้ทั้งในแง่การรอมชอมทางการเมืองและผลทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ คือ การต่อรองเพื่อเพิ่มอำนาจปกครองตนเองให้กับแคว้นกาตาลุญญา

ปัจจุบันการปกครองตนเองกาตาลุญญาอยู่ในระดับ Catalunya Community ซึ่งไม่มีอิสรภาพทางภาษีและงบประมาณจากรัฐบาลกลางมากนัก คนคาตาลันจึงบ่นเสมอว่า “เราผลิตได้ 20 เปอร์เซ็นต์ของทั้งประเทศ แต่ได้คืนกลับมาไม่ถึงครึ่ง” ทั้งนี้ เพราะได้รับจัดสรรงบประมาณ 10 เปอร์เซ็นต์ ตามหลักภราดรภาพที่รัฐบาลกลางต้องนำเงินไปอุดหนุนแคว้นอื่นที่สถานะทางเศรษฐกิจด้อยกว่า และเป็นเหตุให้แคว้นกาตาลุญญาต้องกู้ยืมเงินจากรัฐบาลกลางจนเป็นหนี้มากเป็นลำดับ 3

หนทางของการรอมชอมที่พอเป็นไปได้ในเวลานี้ คือรัฐบาลกลางสเปนอาจยกระดับเป็นเขตปกครองพิเศษทางภาษีและงบประมาณ ดังที่เป็นอยู่กับแคว้นบาสก์ ให้คาตาลุญญามีอิสรภาพในการจัดเก็บภาษีเพื่อจัดทำงบประมาณของตนเองมากขึ้น สามารถกำหนดการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อจัดทำบริการสาธารณะและจัดสรรงบประมาณที่แตกต่างจากแคว้นอื่นได้มากยิ่งขึ้น

ภาพ cover : REUTERS/Gonzalo Fuentes