‘ฝันที่ไม่กล้าฝันของชาวโลก’ การปฏิรูปโครงสร้าง UNSC หนทางอันแสนยาวไกลและยากจะคาดเดา

การปฏิรูปคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (United Nations Security Council: UNSC) กลับมาเป็นประเด็นอีกครั้ง เมื่อ ทันยา ฟายอน (Tanja Fajon) รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศสโลวีเนีย (Slovenia) ให้สัมภาษณ์กับอาหรับนิวส์ (Arab News) ว่า ประเทศในตะวันออกกลางและแอฟริกา ควรมีสิทธิจับจองที่นั่งถาวรในองค์กรแห่งนี้ ซึ่งเป็นวาระสำคัญของสโลวีเนียที่จะผลักดัน หลังได้รับเลือกเป็นหนึ่งในสมาชิกชั่วคราว (Non-Permanent Member) ของ UNSC ในวันที่ 7 มิถุนายนที่ผ่านมา

“ตามข้อเท็จจริง UNSC มีวาระการประชุมเกี่ยวข้องกับแอฟริกาถึง 80% แต่ทวีปนี้กลับไม่มีที่นั่งในฐานะสมาชิกถาวร นี่คือข้อความสำคัญที่จะสร้างการประนีประนอม และก้าวไปสู่อีกขั้นของการปฏิรูปสภาแห่งนี้ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น” เธอแสดงความคิดเห็น หลังจากปัญหาในทวีปแอฟริกาและชาติอาหรับถูกยกเป็นวาระหารือใน UNSC อยู่บ่อยครั้ง ไม่ว่าจะเป็นข้อพิพาทซาฮาราตะวันตก ซีเรีย เยเมน และความขัดแย้งระหว่างปาเลสไตน์กับอิสราเอล

ข้อถกเถียงการปฏิรูป UNSC เริ่มทวีความรุนแรงขึ้นในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา โดยเฉพาะการเรียกร้องจากกลุ่มประเทศซีกโลกใต้ (Global South) หรือกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา นับตั้งแต่สงครามรัสเซีย-ยูเครน ปะทุขึ้นในเดือนกุมภาพันธ์ 2022 

รัสเซียในฐานะสมาชิกถาวร ถูกตั้งคำถามถึงความเหมาะสมในการดำรงตำแหน่ง เพราะละเมิดธรรมาภิบาลในการรักษาสันติภาพและความมั่นคง ไม่ว่าจะเป็นการละเมิดอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดนของยูเครน หรือวลาดีมีร์ ปูติน (Vladimir Putin) ผู้นำมอสโกและอาชญากรสงคราม ที่ถูกดำเนินคดีในศาลอาญาระหว่างประเทศ (International Criminal Court: ICC)

แม้แต่ อันโตนิโอ กูเตอร์เรส (Antonio Guterres) เลขาธิการแห่งสหประชาชาติ ก็ออกตัวในการประชุม G7 ที่ผ่านมาว่า UNSC และระเบียบการเงินเบรตตัน วูดส์ (Bretton Woods) ควรได้รับการปฏิรูปเพื่อให้สอดคล้องกับความเป็นจริงในปัจจุบัน

“โครงสร้างระเบียบการเงินโลกเริ่มล้าสมัย ใช้การไม่ได้ และไม่เที่ยงธรรม นับตั้งแต่การแพร่หลายของ COVID-19 และการรุกรานของรัสเซีย” เลขาธิการยูเอ็นแสดงความคิดเห็น หลังจากโครงสร้างที่ไม่เป็นธรรมใน UN สร้างความไม่พอใจให้กับหลายประเทศ

UNSC คืออะไร?

UNSC คือหนึ่งในองค์กรหลักภายใต้องค์การสหประชาชาติ (United Nations: UN) มีหน้าที่กำกับดูแลกิจกรรมเกี่ยวข้องกับสันติภาพและความมั่นคงในโลกระหว่างประเทศ เช่น การกำหนดว่าอะไรคือภัยคุกคามของโลกที่ต้องจัดการร่วมกัน รวมถึงพิจารณาประเด็น ‘การใช้กำลัง’ ในบางกรณี แม้ว่าจะเป็นข้อห้ามตามบทบัญญัติที่ 7 แห่งกฎบัตรสหประชาชาติก็ตาม

ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า UNSC เป็นองค์กรที่มีอำนาจมากที่สุดใน UN เพราะมีอำนาจ ‘ชี้เป็นชี้ตาย’ ประเด็นความมั่นคงสำคัญของโลก เช่น ไฟเขียวให้ใช้กำลังภายใต้ ‘กรอบของ UN’ เมื่อครั้งอิรักบุกคูเวตในปี 1990 ด้วยเหตุพิทักษ์สันติภาพและความมั่นคงของโลก

องค์กรความมั่นคงแห่งนี้ประกอบด้วย สมาชิก 15 ประเทศ แบ่งออกเป็น 5 สมาชิกหลัก หรือกลุ่มสมาชิกถาวร (Permanent Members) เป็นที่รู้จักกันในชื่อกลุ่ม ‘P5’ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส อังกฤษ จีน (ในอดีตเป็นไต้หวัน) และรัสเซีย 

ในขณะเดียวกัน UNSC ก็เปิดโอกาสให้ประเทศอื่นๆ จำนวน 10 ประเทศ (E10) เข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่ง เพื่อแสดงบทบาทในประเด็นความมั่นคงของโลก โดยมีวาระการดำรงตำแหน่งครั้งละ 2 ปี ทั้งนี้ สมาชิกชั่วคราวจะได้รับเลือกจากสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (United Nations General Assembly: UNGA) หรือสภาของ UN ที่ประกอบด้วยสมาชิก 193 ประเทศทั่วโลกภายใต้ UN ทั้งหมด

ยกตัวอย่างให้เข้าใจง่ายขึ้น ในวันที่ 7 มิถุนายนที่ผ่านมา เพิ่งมีการเลือกสมาชิกชั่วคราวเพื่อเริ่มปฏิบัติงานในเดือนมกราคม 2024-2025 ได้แก่ เกาหลีใต้ กายอานา เซียร์ราลีโอน และแอลจีเรีย แทนที่ประเทศที่กำลังจะหมดวาระ คือ แอลเบเนีย บราซิล กาบอง กานา และสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ 

แต่ประเด็นที่เป็นปัญหาอย่างมาก จนนำไปสู่กระแสปฏิรูป UNSC คือ ‘อำนาจการยับยั้ง’ (VETO) ของสมาชิกถาวร ที่ทำให้ประเด็นวาระที่เสนอ ‘ล่ม’ ได้ตลอดเวลา โดยไม่ต้องสนว่า ชาติสมาชิกอื่นๆ จะลงมติคะแนนเสียงเป็นเช่นใด

หากจะให้เห็นภาพการทำงานของอำนาจวีโตมากขึ้น ลองสมมติว่า รัฐ A เป็นสมาชิกถาวรที่ไม่พอใจกับวาระที่เสนอ รัฐ A สามารถยับยั้งข้อมติดังกล่าวได้ทันที แม้ว่าอีก 14 ประเทศจะเห็นชอบทั้งหมดก็ตาม

กรณีเช่นนี้เกิดขึ้นในการปฏิบัติงานจริงอยู่บ่อยครั้ง จนมีคำวิจารณ์จากนักวิชาการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศว่า ระบบดังกล่าวใช้งานในทางความเป็นจริงไม่ได้ เช่น ในช่วงสงครามเย็น มติต่างๆ ใน UNSC ล่มบ่อยมาก เพราะการใช้อำนาจยับยั้งระหว่างสหรัฐฯ กับสหภาพโซเวียตเพื่อตอบโต้กันและกัน ท่ามกลางความขัดแย้งที่คุกรุ่นในเวลานั้น

หรือแม้แต่สหรัฐฯ ในฐานะผู้สนับสนุนอิสราเอล ก็ใช้อำนาจวีโตปกป้องมติที่เกี่ยวข้องกับอิสราเอล นับตั้งแต่ปี 1972-2021 จำนวน 53 ครั้งด้วยกัน 

ปัญหาดังกล่าวยังดำเนินมาถึงปัจจุบัน เมื่อสมาชิกของ UNSC ต้องการประณามการรุกรานของรัสเซียในยูเครน แต่มติดังกล่าวตกไปเสียก่อน เพราะรัสเซีย ‘ตัดไฟตั้งแต่ต้นลม’ ด้วยการใช้อำนาจวีโตยับยั้งมติดังกล่าวเรียบร้อยแล้ว 

(ที่มา: Reuters)

ไม่เพียงแต่อำนาจวีโตของประเทศสมาชิกถาวรจะก่อให้เกิด ‘ทางตัน’ ในการยุติปัญหาสำคัญของโลก แต่ยังแสดงถึง ‘สิทธิพิเศษ’ ที่รัฐมหาอำนาจเหล่านี้อยู่เหนือกว่ารัฐอื่นๆ ทั้งหมด เมื่อพวกเขาแค่ชี้นิ้วยับยั้ง เรื่องราวความเป็นความตายของผู้คนก็เป็นอันต้องตกไป

นี่จึงเป็นสาเหตุที่ทำให้หลายประเทศไม่พอใจ และเริ่มตั้งคำถามว่า ถึงเวลาแล้วหรือยังที่จะสิ้นสุดอำนาจพิเศษของมหาอำนาจเหล่านี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จุดกำเนิดของ UNSC เริ่มต้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ภายใต้ความต้องการสร้างระเบียบโลกใหม่ โดยมีสหรัฐฯ ในฐานะมหาอำนาจผู้ชนะสงครามเป็นผู้นำ นั่นทำให้กลุ่มประเทศอดีตฝ่ายสัมพันธมิตรมีบทบาทเกินความจำเป็น แม้ว่ายุคสมัยจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างมากก็ตาม

อย่างไรก็ดี นักวิชาการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศสายสัจนิยม (Realism) บางส่วนเห็นว่า ระบบดังกล่าวเหมาะสมแล้ว เพราะอำนาจวีโตของ UNSC คือการประนีประนอมและแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างมหาอำนาจเพื่อไม่ให้นำไปสู่สงครามและความรุนแรง

ในทางกลับกัน นักวิชาการและผู้คนบางส่วนไม่เห็นด้วย โดยมองว่า นี่คืออาณานิคมรูปแบบหนึ่งที่กดขี่ผู้คนอย่างชอบธรรมผ่านองค์การระหว่างประเทศระดับโลก เพราะเรื่องราวเก่าๆ นับตั้งแต่ยุคอาณานิคมยังไม่มีข้อยุติ เช่น สภาวะสุญญากาศของการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในดินแดนซาฮาราตะวันตกที่ยังคงดำเนินต่อไป เนื่องจากชาติมหาอำนาจทั้งห้าไม่สามารถตกลงผลประโยชน์กันได้ ขณะที่ความรุนแรงและความตายของผู้คนยังดำเนินต่อไป 

หลากหลายความเห็นข้อถกเถียงเรื่องการปฏิรูป UNSC

แนวทางในการปฏิรูป UNSC ถูกนำมาพูดถึงอยู่บ่อยครั้ง ไม่ว่าจะเป็นการยกเลิกสมาชิกถาวร ยกเลิกอำนาจวีโต หรือแม้แต่ความคิด ‘ลักไก่’ คือเขียนกฎบัตรขึ้นมาใหม่เอง โดยอ้างอิงมาตรา 109 ของกฎบัตรฯ ที่ต้องผ่านความเห็นใน UNGA

อย่างไรก็ตาม ความคิดเห็นที่แพร่หลายและได้รับการยอมรับมากที่สุด คือ การเพิ่มสมาชิกถาวร ซึ่งเป็นชาติมหาอำนาจสำคัญของโลก ไม่ว่าจะเป็นการเสนอรายชื่อประเทศอินเดีย ญี่ปุ่น เยอรมนี บราซิล กลุ่มประเทศทางตะวันออกกลาง หรือแอฟริกาก็ตาม

รวมถึงข้อเสนอของ โคฟี อันนัน (Kofi Annan) อดีตเลขาธิการ UN เจ้าของรางวัลโนเบลสาขาสันติภาพปี 2001 ซึ่งแบ่งเป็นทางเลือก 2 ทาง ได้แก่ แผน A และ แผน B

สำหรับแผน A คือ การมีสมาชิก UNSC 24 ประเทศ โดยเพิ่มสมาชิกถาวร 8 ประเทศ และสมาชิกชั่วคราว 17 ประเทศ หากแต่มีข้อยกเว้นสำคัญ คือกลุ่มสมาชิกถาวรจะไม่มีอำนาจวีโตชี้เป็นขี้ขาดได้อีกต่อไป 

ส่วนแผน B ก็มีจำนวนสมาชิก 24 ประเทศเช่นกัน แต่จะมีการสร้างกลุ่มสมาชิกใหม่ขึ้นมา คือสมาชิกกึ่งถาวร (New Class Members) ที่มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี จำนวน 8 ประเทศ แต่สามารถต่ออายุเพิ่มได้ อีกทั้งยังเพิ่มจำนวนประเทศสมาชิกชั่วคราวขึ้นอีก 1 ประเทศ

แต่นั่นก็ยังไม่มีโอกาสเกิดขึ้นจริง เพราะกลุ่มสมาชิกถาวรไม่เห็นด้วยที่จะนำสมาชิกใหม่เข้ามา ซึ่งมีการมองว่าเป็นการเพิ่มพันธมิตรให้กับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง และกระทบการต่อรองผลประโยชน์ หรือแม้แต่การไม่ยอมเสียสิทธิพิเศษอย่างอำนาจวีโตก็ตาม

และหากจะพูดถึงการปฏิรูป UNSC ครั้งใหญ่ในหน้าประวัติศาสตร์โลก ก็เกิดขึ้นเพียงครั้งเดียว คือ ปี 1963 หลังจากกลุ่มสมาชิกถาวรยอมเพิ่มจำนวนสมาชิกชั่วคราว เพราะแรงกดดันจากกลุ่มไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด (Non-Aligned Movement: NAM) แต่ก็ไม่ได้ให้อำนาจหรือสิทธิพิเศษอะไรเพิ่มเติมกับกลุ่มสมาชิกชั่วคราว

นี่จึงเป็นเรื่องยากมาก หากต้องคาดการณ์เรื่องราวการปฏิรูป UNSC เพราะไม่มีคำตอบที่ชัดเจนในเชิงรายละเอียดและระยะเวลา ในทางกลับกัน คำกล่าวในหมู่นักเรียนด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่ว่า “เกิดแล้วตายอีก 10 ชาติ ก็ไม่มีวันเห็นการเปลี่ยนแปลงใน UNSC” มีโอกาสเป็นไปได้ถึง 80% 

เว้นเสียแต่โลกจะเกิดสงครามและความรุนแรงในระดับเท่าสงครามโลกครั้งที่ 1 ซึ่งทำให้องค์การระหว่างประเทศอย่างองค์การสันนิบาตแห่งชาติ (League of Nations: LON) ทำงานไม่ได้และล่มสลายลงในที่สุด 

อ้างอิง

https://www.reuters.com/world/un-chief-says-its-time-reform-security-council-bretton-woods-2023-05-21/

https://www.arabnews.com/node/2317206/world

https://www.npr.org/2022/02/25/1083252456/russia-vetoes-un-security-council-resolution-that-denounces-its-invasion-of-ukra

https://www.aljazeera.com/news/2021/5/19/a-history-of-the-us-blocking-un-resolutions-against-israel

https://www.reuters.com/world/un-chief-says-its-time-reform-security-council-bretton-woods-2023-05-21/

https://ww1.odu.edu/content/dam/odu/offices/mun/2018/ib-security-council-reform.pdf

https://press.un.org/en/2022/ga12417.doc.htm

https://www.mfa.go.th/th/content/5d5bcc1b15e39c3060009fa7?cate=5d5bcb4e15e39c306000684f