ผมรู้สึกใจหาย เมื่อได้เห็นภาพข่าวน้ำท่วมหาดใหญ่ที่รุนแรงกว่าครั้งไหนๆ ที่ผ่านมา ความทรงจำสมัยเยาว์วัยทั้งร้านของเล่น ตลาดขนม ร้านข้าวมันไก่ รวมถึงบ้านญาติที่เคยไปพักอาศัยต่างจมหายอยู่ใต้โคลนสีน้ำตาล วันนี้น้ำลดลงแล้ว พร้อมกับมีเสียงก่นด่าระงมถึงความล้มเหลวของรัฐบาลในการรับมือวิกฤติ บทพิสูจน์สำคัญจะตามมาหลังจากนี้ เพราะรัฐบาลวางแผนเยียวยา พร้อมกับโจทย์ใหญ่ว่าจะทำอย่างไร เพื่อไม่ให้เกิดเหตุการณ์รุนแรงเช่นนี้อีกในอนาคต
เมื่อต้นปีที่ผ่านมาผมเคยเขียนเรื่อง ‘ระบบเตือนภัย’ และยังขอย้ำคำเดิมว่านี่คือการลงทุนที่คุ้มค่าคุ้มทุนอย่างยิ่ง เพราะใช้เงินไม่มากมายแต่ช่วยลดผลกระทบได้อย่างมหาศาล ในบทความนี้ผมจึงหยิบจับโจทย์ใหม่ว่าด้วยการจัดการน้ำ ที่ปัจจุบันหลายประเทศได้ก้าวผ่านการพัฒนา ‘โครงสร้างแข็ง’ สู่ระบบจัดการน้ำแบบอิงธรรมชาติ (Nature-Based Solutions for Water Management) พร้อมกับความสำเร็จที่จับต้องได้อย่างนโยบายคืนพื้นที่ให้แม่น้ำ (Room for the River) ของประเทศเนเธอร์แลนด์
เนเธอร์แลนด์คือ ประเทศที่โด่งดังในฐานะคู่ปรับกับน้ำมายาวนานหลายศตวรรษ เพราะพื้นที่ราว 1 ใน 4 ของประเทศอยู่ต่ำกว่าระดับน้ำทะเลและกว่าครึ่งเสี่ยงที่จะโดนน้ำท่วม ชาวดัตช์จึงต้องพัฒนาสารพัดวิธีมารับมือกับน้ำ ซึ่งในอดีตมักจะเน้นโครงสร้างแข็งอย่างเช่นพนังกั้นน้ำ กำแพงกันคลื่น และสารพัดระบบป้องกันน้ำหลาก ภายใต้ความคิดที่พยายามเอาชนะธรรมชาติโดยแบ่งแยกพื้นที่การเกษตร พื้นที่อยู่อาศัย และพื้นที่สำหรับแม่น้ำให้ขาดออกจากกัน
อย่างไรก็ตาม กำแพงที่สูงขึ้นและสูงขึ้นทำให้กระแสน้ำไหลเชี่ยวรุนแรงพร้อมกับเพิ่มความเสี่ยงที่จะสร้างความเสียหายมากยิ่งขึ้น หากวันหนึ่งเกิดอุบัติเหตุที่ไม่คาดฝัน ความกังวลดังกล่าวกลายเป็นความจริงในปี 1993 และ 1995 เมื่อระดับน้ำในแม่น้ำไรน์ (Rhine) และเมิส (Meuse) สูงจนแตะระดับอันตราย รัฐบาลจึงสั่งอพยพประชากรกว่า 2.5 แสนคนและปศุสัตว์เหยียบ 1 ล้านชีวิตออกจากพื้นที่เสี่ยง
แม้ฝันร้ายจะไม่กลายเป็นความจริง แต่แนวคิดโครงสร้างแข็งแนวตั้งก็ถูกตั้งคำถามครั้งใหญ่ เมื่อผนวกรวมจากข้อมูลแบบจำลองวิกฤตโลกรวนที่สะท้อนว่า ปริมาณน้ำในแม่น้ำอาจมากกว่าในอดีต รัฐบาลเนเธอร์แลนด์จึงเผชิญกับทางเลือกว่าจะเดินหน้าใช้โครงสร้างแนวตั้ง โดยสร้างคันกั้นน้ำให้สูงกว่าเดิม หรือค้นหาทางเลือกอื่นที่ไม่ทำลายทิวทัศน์และช่วยป้องกันน้ำท่วมได้เช่นกัน
พวกเขาเลือกทางที่ 2 ซึ่งนับเป็นจุดเริ่มต้นของโครงการคืนพื้นที่ให้แม่น้ำทั่วประเทศ
แบ่งพื้นที่ฟื้นชีวิตให้แม่น้ำ
โครงการคืนพื้นที่ให้แม่น้ำแตกต่างจากโครงการแก้ปัญหาน้ำท่วมในอดีตที่ผ่านมาของเนเธอร์แลนด์ เนื่องจากโครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานครั้งนี้มีเป้าหมาย 2 ประการควบคู่กัน นั่นคือเป้าหมายเดิมอย่างความปลอดภัยจากอุทกภัย และที่เพิ่มเติมเข้ามาคือคุณภาพเชิงพื้นที่ (Spatial Quality) ดังนั้นโครงสร้างพื้นฐานใหม่เหล่านี้จะไม่ได้ถูกออกแบบด้วยเหล่าวิศวกรสิ่งแวดล้อมเพียงลำพัง แต่เป็นการทำงานร่วมกับนักภูมิสถาปัตย์ นักผังเมือง และนักนิเวศวิทยาเพื่อให้พื้นที่ดังกล่าวตอบโจทย์ในหลากหลายมิติ ไม่ใช่มีไว้เพื่อป้องกันน้ำท่วมเพียงอย่างเดียว
นโยบายนี้เริ่มเดินหน้าในปี 2006 โดยตั้งเป้าหมายว่า จะแล้วเสร็จภายใน 10 ปี พร้อมเม็ดเงินงบประมาณร่วม 2,300 พันล้านยูโร (ราว 8 หมื่นล้านบาท) รวมโครงการกว่า 30 แห่งตลอดแม่น้ำ ซึ่งแต่ละพื้นที่จะมีการออกแบบโครงการอย่างเฉพาะเจาะจงให้สอดคล้องกับบริบท คุ้มค่าเงินลงทุน และตอบโจทย์ทั้งในด้านการป้องกันน้ำท่วมและคุณภาพเชิงพื้นที่
โครงการต่างๆ ตลอดแม่น้ำตามนโยบาย Room for the River ภาพจาก Room for the river
เป้าหมายของโครงการนั้นเรียบง่าย โดยระบุหมุดหมายปลายทางว่าอีก 10 ปีข้างหน้า ระบบจัดการลำน้ำจะต้องพร้อมรองรับกระแสน้ำของแม่น้ำไรน์ในปริมาตร 1.6 หมื่นลูกบาศก์เมตรต่อวินาที พร้อมกับมีแนวทางโครงการให้คร่าวๆ เป็นทางเลือกให้แต่ละพื้นที่ไปปรึกษาหารือกับคนในชุมชนแล้วเลือกแนวทางที่เหมาะสมที่สุด ตัวอย่างเช่น 1. การขุดลอกพื้นที่น้ำท่วมถึงให้ลึกยิ่งขึ้น เหมาะสำหรับพื้นที่ซึ่งมีตะกอนสะสมมากจนกีดขวางการไหลของน้ำ 2. ขจัดสิ่งกีดขวางการไหลของน้ำหากเป็นไปได้ 3. การย้ายพนังกั้นน้ำโดยขยับออกห่างจากลำน้ำ เพื่อคืนพื้นที่ให้กับแม่น้ำ เหมาะสำหรับพื้นที่ชนบทซึ่งมีที่ดินมากเพียงพอ 4. สร้างพื้นที่กักเก็บน้ำชั่วคราว เพื่อรองรับกรณีฉุกเฉินที่น้ำมากเกินที่คาดการณ์ไว้ 5. สร้างทางผันน้ำเหมาะสำหรับจุดที่แม่น้ำเป็นคอขวด เพื่อช่วยให้การระบายน้ำเร็วยิ่งขึ้น 6. ลดความสูงของเขื่อนดักตะกอนกันการกัดเซาะตลิ่ง (Groynes) เนื่องจากอาจเป็นอุปสรรคขวางการไหลของน้ำ 7. ขุดลอกแม่น้ำสายหลักให้ลึกยิ่งขึ้น 8. เพิ่มความสูงของพนังกั้นน้ำ 9. ปรับปรุงพนังกั้นน้ำเดิมให้สูงและแข็งแรงยิ่งขึ้น
แนวทางการจัดการน้ำ ภาพจาก ROOM FOR THE RIVER: INTERNATIONAL RELEVANCE
หนึ่งในตัวอย่างโครงการที่น่าสนใจคือ การคืนพื้นที่ให้แม่น้ำวาล (Waal River) ซึ่งดำเนินการระหว่างปี 2012-2016 บริเวณใกล้เมืองไนเมเคิน (Nijmegen) แม่น้ำวาลเป็นแม่น้ำที่ใหญ่ที่สุดในเนเธอร์แลนด์ แม่น้ำสายนี้มีลักษณะเป็นคอขวดใกล้เมืองไนเมเคิน เนื่องจากลำน้ำที่โค้งและแคบลงส่งผลให้เมืองและชุมชนใกล้เคียงเสี่ยงอย่างยิ่งที่จะเผชิญอุทกภัย
โครงการจัดการน้ำดังกล่าวประกอบด้วยการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางวิศวกรรมและภูมิทัศน์อย่างมีนัยสำคัญ ตั้งแต่การขยับพนังกั้นน้ำเดิมให้เข้ามาในแผ่นดินราว 350 เมตร ขุดคลองใหม่ความยาว 3 กิโลเมตรและความกว้างราว 200 เมตรที่ขนานไปกับลำน้ำเดิม รวมถึงการเปลี่ยนเกาะกลางน้ำที่อยู่ระหว่างแม่น้ำสายเดิมและคลองสายใหม่ ให้กลายเป็นสวนสาธารณะใกล้เมือง เพื่อกิจกรรมสันทนาการและธรรมชาติ โครงการดังกล่าวช่วยลดระดับน้ำในแม่น้ำลง 35 เซนติเมตร ซึ่งมากกว่าที่คาดการณ์ไว้ถึง 8 เซนติเมตร
(ซ้าย) บริเวณริมแม่น้ำวาลเดิม (ขวา) บริเวณริมแม่น้ำวาลหลังปรับปรุงภูมิทัศน์
(ล่าง) แผนดำเนินการโครงการคืนพื้นที่ให้แม่น้ำวาล ซึ่งประกอบด้วยการย้ายพนังกั้นน้ำและการขุดคลองสายใหม่
ภาพจาก Room for the River Waal – protecting the city of Nijmegen
อย่างไรก็ตาม โครงการขนาดยักษ์เช่นนี้ย่อมมีผู้ได้รับผลกระทบ กลไกการกำกับดูแลและการชดเชยความเสียหายอย่างเป็นธรรมจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง และนี่ก็นับเป็นอีกหนึ่งจุดเด่นของโครงการคืนพื้นที่ให้แม่น้ำของเนเธอร์แลนด์
หัวใจสำคัญคือการมีส่วนร่วม
หัวใจสำคัญของนโยบายคืนพื้นที่ให้แม่น้ำคือ การเปิดให้ชุมชนมีส่วนร่วมคิดก่อนลงมือทำ รัฐบาลส่วนกลางมีบทบาทเพียงจัดสรรงบประมาณและกำหนดเป้าหมาย ส่วนการออกแบบและการดำเนินการเป็นเรื่องของท้องถิ่น รัฐบาลส่วนท้องถิ่นจะต้องเปิดให้มีการเสนอโครงการที่ตอบโจทย์ทั้งการรับมือน้ำท่วมในอนาคตและสอดคล้องกับความต้องการของคนในพื้นที่ โดยหากมีใครไม่เห็นด้วยก็สามารถเสนอแผนทางเลือกที่ตอบโจทย์เดียวกัน
อย่างไรก็ตาม ท้องถิ่นก็ไม่ได้ถูกทิ้งให้เดียวดาย เพราะรัฐบาลมีการแต่งตั้งทีมประกันคุณภาพ (Quality Team) ที่ดำเนินการอย่างอิสระ พวกเขาคือกลุ่มผู้เชี่ยวชาญในแต่ละสาขาทั้งภูมิสถาปัตยกรรม วิศวกรรม ระบบนิเวศ และผังเมืองโดยมีหน้าที่หลักคือ ให้คำปรึกษาและเสนอความคิดเห็น แม้ว่าจะไม่มีอำนาจตัดสินใจโดยตรง แต่พวกเขาก็เป็นเสมือนพี่เลี้ยงที่ช่วยในด้านการออกแบบ โดยรายงานตรงกับรัฐมนตรีที่รับผิดชอบโครงการ
ทีมประกันคุณภาพนี้มีหน้าที่หลักในการพิจารณา 3 ด้านคือ 1. การใช้งานพื้นที่ริมน้ำ ทั้งในด้านการเกษตรและนันทนาการ โครงการใดที่ช่วยลดระดับน้ำในแม่น้ำได้ แต่ทำลายการใช้งานพื้นที่ริมน้ำจะแทบไม่ได้คะแนนในด้านนี้เลย 2. ความน่าดึงดูด โครงการนั้นจะต้องถูกออกแบบให้สวยงามกลมกลืนกับสภาพแวดล้อม เช่น หากขุดคลองผันน้ำใหม่ก็จะต้องให้มีลักษณะคล้ายกับแม่น้ำตามธรรมชาติด้วย และ 3. การใช้งานในระยะยาว โครงการนี้มีความยั่งยืนในระยะยาวหรือไม่ และสามารถปรับตัวรับมือกับฉากทัศน์วิกฤติโลกรวนในอนาคตหรือเปล่า
หากมองเผินๆ การให้ความสำคัญในเรื่องคุณภาพในเชิงพื้นที่และกลไกการมีส่วนร่วม ดูเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณโดยเปล่าประโยชน์ แต่ในความจริงแล้วกลไกดังกล่าว คือแนวทางลดการต่อต้านของชุมชน เพราะมุมกลับของการ ‘คืนพื้นที่ให้แม่น้ำ’ คือการที่ชุมชนหรือครัวเรือนบางส่วนต้องยอมสูญเสียพื้นที่อยู่อาศัยเดิมไป เพื่อใช้เป็นพื้นที่รับน้ำหลาก ในขณะที่ผู้รับประโยชน์มักจะเป็นคนอีกกลุ่มหนึ่งซึ่งอยู่ปลายน้ำ คนที่ยอมเสียสละจึงควรได้รับการตอบแทนอย่างเป็นธรรมและสามารถเข้าถึงทรัพยากร เช่น พื้นที่ริมน้ำหรือสวนสาธารณะที่ออกแบบมาเป็นอย่างดี
นโยบายคืนพื้นที่ให้แม่น้ำนับว่าประสบความสำเร็จอย่างสูงและถูกนำไปขยายผลต่อในประเทศข้างเคียงในสหภาพยุโรป นี่คือบทพิสูจน์ของการจัดการน้ำรูปแบบใหม่ที่เปลี่ยนจากการเอาชนะธรรมชาติด้วยโครงสร้างแข็ง สู่การหาวิธีจัดสรรพื้นที่เสียใหม่ที่ได้ประโยชน์ร่วมกัน ปัจจุบันเนเธอร์แลนด์เตรียมเดินหน้านโยบายคืนพื้นที่ให้แม่น้ำ 2.0 ที่เพิ่มโจทย์ด้านแหล่งน้ำจืด แหล่งน้ำดื่ม และคุณภาพน้ำเข้ามาอีกด้วย
หันกลับมาดูที่ประเทศไทย แม้เราจะทุ่มงบประมาณบริการจัดการน้ำหลายแสนล้านบาท แต่ผลลัพธ์ที่ได้ก็อย่างที่เห็นคือ ชุมชนบางพื้นที่ต้องเผชิญน้ำท่วมซ้ำซาก บางชุมชนต้องเผชิญน้ำท่วมใหญ่โดยไร้สัญญาณเตือนท่ามกลางการสื่อสารที่เต็มไปด้วยความสับสน นี่คือบทพิสูจน์ว่า เรายังลงทุนกับระบบพยากรณ์อากาศและการรับมือภัยพิบัติที่ไม่เพียงพอ เช่นเดียวกับแนวคิดบริหารจัดการน้ำจากส่วนกลางที่เน้นโครงสร้างแข็ง โดยไม่สนใจเรื่องการใช้ประโยชน์ริมน้ำหรือบริบทในแต่ละพื้นที่ สุดท้ายแล้วเราก็จะได้ผลลัพธ์เป็นโครงสร้างน่าเกลียด เบียดบังทิวทัศน์ กีดกันการใช้ประโยชน์ของชุมชนใกล้เคียง และไม่สามารถบริหารจัดการน้ำได้จริง
ถึงเวลาที่ไทยต้องทบทวนแผนการจัดการน้ำเสียใหม่ น้อมรับแนวคิดการจัดการน้ำแบบอิงธรรมชาติ เปิดโอกาสให้ชุมชนมีส่วนร่วม และออกแบบระบบที่พร้อมรับมืออุทกภัยในอีก 100 ปีข้างหน้า ในวันที่วิกฤติโลกรวนถาโถมรุนแรงกว่าในปัจจุบัน เพราะท่ามกลางสภาพภูมิอากาศโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจน การวางแผนโดยอิงจากข้อมูลในอดีตเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพออีกต่อไป
เอกสารประกอบการเขียน
The Dutch make room for the river
DOES ROOM FOR THE RIVER TRAVEL? UNPACKING THE CASE OF THE OVERDIEPSE dePOLDER
Quality Team (Q-Team) ensures design quality of room-for-the-river measures in the netherlands
Room for the River Waal – protecting the city of Nijmegen
ROOM FOR THE RIVER: INTERNATIONAL RELEVANCE
