ไม่มีอะไรใหม่ ในการประชุมสุดยอดผู้นำเกาหลีครั้งประวัติศาสตร์รอบล่าสุด

การเจรจาระหว่างประธานาธิบดีมุนแจอินของเกาหลีใต้ และประธานาธิบดีคิมจองอึนของเกาหลีเหนือเมื่อปลายเดือนเมษายนที่ผ่านมา ได้รับการยกย่องจากสื่อจำนวนมากว่าเป็นการเจรจากันครั้งประวัติศาสตร์ และทำให้ประชาคมโลกเกิดความหวังว่า สันติภาพบนคาบสมุทรเกาหลีคงเกิดขึ้นในไม่ช้า

การประชุมครั้งนี้เป็นการพบกันครั้งแรกระหว่างผู้นำสูงสุดของทั้งสองประเทศในรอบกว่าทศวรรษและยังเป็นการประชุมสุดยอดผู้นำเกาหลีครั้งแรกในยุคที่เกาหลีเหนือสามารถพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ได้สำเร็จ

อย่างไรก็ดี การที่เกาหลีเหนือประกาศยกเลิกการประชุมผู้นำระดับสูงกับเกาหลีใต้เมื่อวันที่ 16 พฤษภาคมที่ผ่านมา และขู่ว่าจะเลื่อนการเจรจากับผู้นำสหรัฐฯ ในเดือนมิถุนายน หลังจากที่สหรัฐฯ กับเกาหลีใต้ซ้อมรบร่วมกัน ทำให้เราตระหนักได้ว่า กระบวนการนำไปสู่สันติภาพบนคาบสมุทรเกาหลีไม่ใช่เรื่องง่าย

หากวิเคราะห์ในตัวบทของ ‘คำประกาศปันมุนจอม’ (Panmunjom Declaration) อันเป็นผลผลิตจากการตกลงร่วมระหว่างสองประเทศในที่ประชุมแล้ว ก็จะพบว่า ในเชิงเนื้อหาของการประชุม อาจไม่ได้ ‘ประวัติศาสตร์’ เท่าที่คิด

และนั่นหมายความว่า สันติภาพบนคาบสมุทรเกาหลีอาจไม่ได้เกิดขึ้นในอนาคตอันใกล้อย่างที่คาด

จริงอยู่ที่การประชุมครั้งนี้เป็นที่น่าจดจำ ภาพที่สองประธานาธิบดีเกาหลีจับมือกันและร่วมกันก้าวข้ามกำแพงแบ่งระหว่างสองประเทศนั้นเป็นที่น่าประทับใจ และทำให้ประธานาธิบดีคิมจองอึนกลายเป็นประธานาธิบดีเกาหลีเหนือคนแรกที่เหยียบย่างเข้ามาในดินแดนเกาหลีใต้ การประชุมครั้งนี้ยังเป็นการประชุมสุดยอดผู้นำครั้งที่ 3 ตั้งแต่ชาติเกาหลีเหนือถูกแบ่งออกเป็นสองประเทศในช่วงสงครามเย็น เป็นการประชุมสุดยอดผู้นำเกาหลีครั้งแรกที่ไม่ได้เกิดขึ้น ณ กรุงเปียงยางของประเทศเกาหลีเหนือ แต่เกิดขึ้นในบริเวณเขตปลอดทหารระหว่างสองประเทศที่มีชื่อว่าปันมุนจอมอันเป็นที่มาของชื่อคำประกาศของการประชุม

การประชุมสุดยอดผู้นำเกาหลีครั้งนี้ยังแตกต่างกับการประชุมครั้งก่อนๆ ตรงที่มันไม่ได้เกิดขึ้นในภาวะสุญญากาศเช่นที่ผ่านมา แต่มีขึ้นในช่วงเวลาใกล้เคียงกับการประชุมระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้ง นั่นคือ การประชุมระหว่างผู้นำเกาหลีเหนือ-จีนในช่วงปลายเดือนมีนาคม การประชุมระดับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเกาหลีเหนือ-รัสเซียในช่วงต้นเดือนเมษายน และการประชุมสุดยอดผู้นำญี่ปุ่น-สหรัฐฯ ในช่วงกลางเดือนเมษายนที่ผ่านมา

การประชุมนี้ยังได้รับการสนับสนุนจากประธานาธิบดีสหรัฐฯ ซึ่งเห็นชอบที่จะเจรจากับผู้นำเกาหลีเหนือในเดือนมิถุนายน ซึ่งหากเกิดขึ้นจริง โดนัลด์ ทรัมป๋จะเป็นประธานาธิบดีคนแรกของสหรัฐฯ ที่ยอมพบปะกับผู้นำเกาหลีเหนือ โดยการที่ทรัมป๋ยอมมาพบปะคิมจองอึนเช่นนี้ ย่อมหมายถึงการที่สหรัฐฯ ยอมรับสถานะของเกาหลีเหนืออย่างเท่าเทียม อันเป็นสิ่งที่เกาหลีเหนือต้องการ แต่ถูกปฏิเสธจากประธานาธิบดีคนก่อนๆ ของสหรัฐฯ มาตลอด

หากวิเคราะห์ในตัวบทของ ‘คำประกาศปันมุนจอม’ (Panmunjom Declaration) อันเป็นผลผลิตจากการตกลงร่วมระหว่างสองประเทศในที่ประชุมแล้ว ก็จะพบว่า ในเชิงเนื้อหาของการประชุม อาจไม่ได้ ‘ประวัติศาสตร์’ เท่าที่คิด

แน่นอนว่า บรรยากาศการสนับสนุนและร่วมมือจากหลายประเทศที่เกี่ยวข้องเช่นนี้มีคุณค่าในเชิงสัญลักษณ์ และอาจทำให้ความขัดแย้งบนคาบสมุทรเกาหลีที่มีความซับซ้อนเกี่ยวข้องกับหลายฝ่ายสามารถคลี่คลายได้ง่ายขึ้น แต่หากพิจารณาสาระของการประชุมจริงๆ จะพบว่า สิ่งที่ทั้งสองประเทศตกลงร่วมกันได้ในการประชุมครั้งนี้ไม่ได้ก้าวหน้าไปกว่าการประชุมครั้งก่อนๆ นัก

เมื่อเทียบกับข้อตกลงระหว่างสองประเทศฉบับก่อนๆ คำประกาศปันมุนจอมถือเป็นข้อตกลงที่ยาวที่สุดและมีรายละเอียดมากที่สุด แต่หัวข้อหลักของข้อตกลงยังคงเป็นประเด็นเดิมเหมือนกับข้อตกลงฉบับก่อนๆ อันได้แก่ การรวมชาติอย่างสันติโดยปราศจากการแทรกแซงจากต่างชาติ การลดความตึงเครียดระหว่างกันด้วยการสร้างความเชื่อมั่นและลดความเข้าใจผิดระหว่างประเทศ และการสร้างสันติภาพถาวรบนคาบสมุทรเกาหลี ซึ่งหมายรวมถึงการถอดถอนนิวเคลียร์ (denuclearization)

คำประกาศปันมุนจอมถือเป็นข้อตกลงที่ยาวที่สุดและมีรายละเอียดมากที่สุด แต่หัวข้อหลักของข้อตกลงยังคงเป็นประเด็นเดิมเหมือนกับข้อตกลงฉบับก่อนๆ

แม้ว่าบางประเด็นในข้อตกลงนี้ จะกำหนดกรอบเวลาการดำเนินการและรายละเอียดที่เป็นรูปธรรมชัดเจนในระดับที่ไม่เคยปรากฏในข้อตกลงอื่นๆ มาก่อน เช่น การสนับสนุนให้ครอบครัวชาวเกาหลีที่เคยพลัดพรากได้กลับมาพบปะและอยู่ร่วมกันอีกครั้งภายในเดือนสิงหาคม การนัดประชุมระหว่างเจ้าหน้าที่ระดับสูงระหว่างสองเกาหลีเพื่อหารือเรื่องแผนปฏิบัติการตามคำประกาศปันมุนจอมในเดือนพฤษภาคม และการจัดตั้งสำนักงานติดต่อประสานงานถาวร (liaison office) ในเมืองแคซ็อง (Kaesong) ของเกาหลีเหนือ เพื่อให้เจ้าหน้าที่จากทั้งสองประเทศได้ทำงานในที่เดียวกัน ทำให้สามารถแลกเปลี่ยนกันทางตรงและใกล้ชิดยิ่งขึ้น (ก่อนหน้านี้ทั้งสองประเทศติดต่อกันผ่านทางโทรศัพท์และแฟ็กซ์)

อย่างไรก็ตาม ประเด็นสำคัญส่วนใหญ่ในข้อตกลงยังไม่ต่างจากเดิม และมักใช้วิธีการอ้างถึงเอกสารฉบับก่อนๆ ที่สองประเทศเคยตกลงร่วมกัน (และเคยล้มเหลวกันไปแล้ว) เช่น ความร่วมมือทางเศรษฐกิจให้เป็นไปในแนวทางตามข้อตกลงจากการประชุมสุดยอดผู้นำครั้งก่อนในปี 2007 การเห็นพ้องต้องกันที่จะไม่ใช้กำลังทางทหารระหว่างกันตามข้อตกลงในปี 1991 และการถอดถอนนิวเคลียร์บนคาบสมุทรเกาหลีให้เป็นไปในแนวทางตามข้อตกลงในปี 1992

นอกจากนี้ สาระสำคัญหลายส่วนก็ถูกร่างอย่างกว้างๆ ด้วยภาษากำกวม ไม่ได้ระบุกรอบช่วงเวลาดำเนินการหรือรายละเอียด เช่น แม้มีการระบุเรื่อง ‘การถอดถอนนิวเคลียร์’ (denuclearization) ออกจากคาบสมุทรอันเป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญที่สุด แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็ไม่ได้ชี้ชัดว่า คำว่า ‘การถอดถอนนิวเคลียร์’ มีความหมายว่าอย่างไรและไม่ได้กล่าวถึงโครงการอาวุธนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือแต่อย่างใด

ความไม่ชัดเจนในนิยามของคำว่าการถอดถอนนิวเคลียร์ เป็นหนึ่งในอุปสรรคสำคัญของการแก้ไขความขัดแย้งบนคาบสมุทรเกาหลี ‘การถอดถอนนิวเคลียร์’ หรือ denuclearization ถูกใช้เฉพาะในบริบทนิวเคลียร์บนคาบสมุทรเกาหลีเท่านั้น และมีนัยยะต่างจากคำว่า ‘การปลดอาวุธ’ (disarmament) ในความหมายว่า ทำลายหรือทำให้ไม่มีในครอบครองที่ถูกใช้ในบริบทอาวุธนิวเคลียร์ทั่วไป เช่นการปลดอาวุธนิวเคลียร์ในแอฟริกาใต้ ลิเบีย หรืออิรัก

‘การถอดถอนนิวเคลียร์’ (denuclearization – ผู้เขียนไม่แน่ใจว่าควรแปลเป็นภาษาไทยว่าอย่างไร เลยขออนุญาตแปลแบบนี้เพื่อให้แตกต่างจากคำว่าการปลดอาวุธนิวเคลียร์ที่ใช้ในบริบททั่วไป) เริ่มใช้ในปี 1992 ในข้อตกลงที่สหรัฐฯ ยอมถอนอาวุธนิวเคลียร์จากเกาหลีใต้และบริเวณยุทธศาสตร์ที่สามารถยิงเกาหลีเหนือได้ เพื่อแลกกับการที่เกาหลีเหนือจะไม่พัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ ดังนั้น คำคำนี้ จึงรวมความหมายของทั้งการถอนอาวุธนิวเคลียร์ของสหรัฐฯ จากเกาหลีใต้ การหยุด ‘ร่มนิวเคลียร์’ (nuclear umbrella) ซึ่งเป็นมาตรการของสหรัฐฯ ที่ใช้คุ้มครองเกาหลีใต้จากเกาหลีเหนือด้วยอาวุธนิวเคลียร์ และการหยุดการพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือ

สาระสำคัญหลายส่วนก็ถูกร่างอย่างกว้างๆ ด้วยภาษากำกวม ไม่ได้ระบุกรอบช่วงเวลาดำเนินการหรือรายละเอียด เช่น แม้มีการระบุเรื่อง ‘การถอดถอนนิวเคลียร์’ (denuclearization) ออกจากคาบสมุทรอันเป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญที่สุด แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็ไม่ได้ชี้ชัดว่า คำว่า ‘การถอดถอนนิวเคลียร์’ มีความหมายว่าอย่างไร

คำว่า ‘การถอดถอนนิวเคลียร์’ ยังเป็นคำที่ใช้ในการเจรจาต่อรองที่เกี่ยวกับคาบสมุทรเกาหลีตั้งแต่นั้นมา ทางการสหรัฐฯ นิยามคำนี้ในความหมายเดียวกับการปลดอาวุธ (disarmament) คือการล้มเลิกและทำลายอาวุธนิวเคลียร์อย่างสมบูรณ์ที่ตรวจสอบได้ สื่อหลายสำนักรวมถึงประธานาธิบดีทรัมป๋ของสหรัฐฯ ดูเหมือนจะเข้าใจคำว่าการถอดถอนนิวเคลียร์ในทำนองเดียวกัน นั่นคือการยุติและทำลายอาวุธนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือ

แม้ว่าเกาหลีเหนือไม่เคยกล่าวชัดเจนว่า สำหรับพวกเขา ‘การถอดถอนนิวเคลียร์’ มีความหมายว่าอย่างไร แต่จากการที่เกาหลีเหนือโดยเฉพาะภายใต้การนำของประธานาธิบดีคิมจองอึนยืนยันมาตลอดว่าเกาหลีเหนือจะไม่มีทางยุตินิวเคลียร์ตราบใดที่สหรัฐฯ ยังคงดำเนินนโยบายที่เป็นศัตรู ทำให้นักวิเคราะห์เกาหลีเหนือมองว่าจริงๆ แล้ว เป็นไปได้มากว่า เกาหลีเหนือนิยามคำว่าการถอดถอนนิวเคลียร์ในลักษณะคล้ายกับบริบทเดิมที่ครอบคลุมมากกว่าคำนิยามของสหรัฐฯ นั่นคือ ไม่ใช่ฝ่ายเดียวที่จะปลดอาวุธ แต่คู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายต้องถอดถอนนิวเคลียร์ร่วมกัน ในเมื่อสหรัฐฯ ไม่ได้มีนิวเคลียร์ในเกาหลีใต้แล้ว (แม้ว่าบางสื่อของเกาหลีเหนือยังเขียนข่าวว่ายังมี) เราก็ยังไม่แน่ใจนักว่าสิ่งที่สหรัฐฯ ต้องถอดถอนเป็นการแลกเปลี่ยนคืออะไร

แน่นอนว่า ความพยายามทางการทูตที่นำมาสู่การประชุมครั้งนี้ เรียกได้ว่าประสบความสำเร็จและน่ายกย่อง และการประชุมครั้งนี้ก็เป็นการประชุมครั้งสำคัญที่ทำให้ทิศทางความสัมพันธ์ระหว่างสองเกาหลีพัฒนาไปในแง่บวก และยังช่วยคลายความตึงเครียดลงหลังจากที่ความขัดแย้งบนคาบสมุทรเกาหลีตกอยู่ในช่วงวิกฤตในช่วงปลายปีที่แล้วจนถึงต้นปีที่ผ่านมา ความสัมพันธ์ที่ดีขึ้นนี้กอปรกับการได้รับการสนับสนุนจากประเทศที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้ง ย่อมส่งผลดีต่อการเจรจาสันติภาพในอนาคต

อย่างไรก็ตาม สาระสำคัญที่ทั้งสองประเทศสามารถตกลงกันได้ในที่ประชุมครั้งนี้และจะถูกอ้างอิงต่อไป (ซึ่งแน่นอนว่า หนึ่งในนั้นคือการประชุมสุดยอดผู้นำระหว่างเกาหลีเหนือกับสหรัฐฯ ในเดือนมิถุนายน – หากจัดขึ้นได้สำเร็จ) ยังไม่ได้ก้าวหน้านัก แม้ว่าข้อตกลงนี้แสดงให้เห็นชัดว่า ทั้งเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ไม่ต้องการให้เกิดสงครามบนคาบสมุทรนี้ แต่เรายังไม่สามารถตอบโจทย์ที่สำคัญที่สุดโจทย์หนึ่งได้นั่นคือ เกาหลีเหนือนิยามการถอดถอนนิวเคลียร์อย่างไร และมีท่าทีอย่างไรต่อการถอดถอนนิวเคลียร์

สำหรับความคืบหน้าครั้งล่าสุดของเกาหลีเหนือ ที่ประกาศยกเลิกการเจรจาระดับสูงกับเกาหลีใต้ และขู่ที่จะยกเลิกการเจรจากับประธานาธิบดีสหรัฐฯ หลังจากทั้งสองประเทศร่วมซ้อมรบกันเมื่อกลางเดือนที่ผ่านมา แม้จะนำมาสู่ความกังวลว่าเกาหลีเหนืออาจเปลี่ยนใจที่จะร่วมเจรจาด้วย เพราะเกาหลีเหนือมีชื่อเสียเรื่องชอบ ‘เบี้ยว’ ในนาทีสุดท้าย แต่เป็นไปได้ค่อนข้างมากว่า การประกาศดังกล่าวเป็นการสื่อสารกับประชาชนตัวเองว่าจะไม่ยอมอ่อนข้อให้กับสหรัฐฯ ง่ายๆ และอาจป่วนเพื่อเพิ่มอำนาจการการเจรจากับสหรัฐฯ ก่อนมีประชุมจริง

แม้ว่าข้อตกลงนี้แสดงให้เห็นชัดว่า ทั้งเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ไม่ต้องการให้เกิดสงครามบนคาบสมุทรนี้ แต่เรายังไม่สามารถตอบโจทย์ที่สำคัญที่สุดโจทย์หนึ่งได้นั่นคือ เกาหลีเหนือนิยามการถอดถอนนิวเคลียร์อย่างไร

เพราะที่จริงแล้ว สหรัฐฯ และเกาหลีใต้ยืนยันว่า เกาหลีเหนือรู้และเข้าใจอยู่แล้วว่า การซ้อมรบระหว่างสองประเทศจะยังมีอยู่ แม้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างสองเกาหลีจะดีขึ้น และเกาหลีเหนือเองก็ไม่ได้ประท้วงการซ้อมรบระหว่างสองประเทศที่เกิดขึ้นเมื่อเดือนที่แล้ว ซึ่งเป็นช่วงก่อนการประชุม นอกจากนี้ หากพิจารณาความพยายามในทางการทูตอย่างหนักที่ผ่านมา รวมถึงการที่เกาหลีเหนือโดนบีบจากการแซงก์ชั่นอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะจากจีนซึ่งเป็นคู่ค้ารายใหญ่ที่สุดของเกาหลีเหนือ ก็อาจทำให้เชื่อได้ว่าเกาหลีเหนือไม่น่าจะล้มโต๊ะการเจรจาไปง่ายๆ สหรัฐฯ เองก็แก้เกมได้อย่างดี โดยยืนยันว่าจะยังคงเตรียมการเจรจาที่จะเกิดขึ้นต่อไป เพราะยังไม่ได้รับข้อความใดๆ อย่างเป็นทางการจากเกาหลีเหนือหรือเกาหลีใต้เกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม โจทย์เรื่องนิวเคลียร์และความมั่นคงบนคาบสมุทรเป็นเรื่องที่ซับซ้อนและยากที่จะคาดเดาเพราะเกี่ยวข้องกับหลายประเทศ และการหารือรวมถึงเนื้อหาในการเจรจาหลายครั้งก็ไม่ได้เปิดเผยในที่สาธารณะ

ความขัดแย้งบนคาบสมุทรเกาหลีได้กินเวลากว่า 70 ปีจนถึงปัจจุบัน และการคลี่คลายโครงสร้างความขัดแย้งนี้ก็ต้องใช้เวลา กระบวนการคลี่คลายอาจเพิ่งเริ่มต้นขึ้น และประเทศไทยของเราซึ่งอยู่ในภูมิภาคใกล้เคียงก็ควรต้องติดตามอย่างใกล้ชิดต่อไป