มหากาพย์ ‘กินรวบ(?)’ โรงไฟฟ้า: ภาคพลังงานหมุนเวียน และคำถามที่ กกพ. ควรตอบ

ช่วงโค้งสุดท้ายก่อนวันเลือกตั้งใหญ่ 14 พฤษภาคม 2566 เรื่องที่ประชาชนจำนวนมากให้ความสำคัญเป็นอย่างมากหนีไม่พ้นประเด็น ‘ค่าไฟแพง’ ซึ่งในเมื่อเป็นฤดูเลือกตั้ง ความเดือดร้อนเรื่องนี้ของประชาชนจึงจุดประกายให้พรรคการเมืองทุกพรรคแข่งกันประกาศนโยบายกันอย่างคึกคัก ว่าจะแก้ปัญหาเรื่องนี้อย่างไร ผู้เขียนได้ยินมาตรการที่หลากหลายตั้งแต่การช่วยบรรเทาปัญหาระยะสั้น ไปจนถึงการแก้ปัญหาโครงสร้างพลังงานไทยให้เป็นธรรมกว่าเดิมในระยะยาว 

(ท่านที่สนใจข้อมูลและมุมมองของผู้เขียนว่าโครงสร้างพลังงานไทยไม่เป็นธรรมอย่างไรบ้าง ชวนอ่านบทความ ความไม่เป็นธรรมของค่าไฟไทย ซึ่งผู้เขียนเผยแพร่เมื่อเดือนมกราคม 2566 ที่ผ่านมา บทความชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการมุ่งสู่การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมในประเทศไทย และชวนดูคลิปการเสวนาเปิดตัวบทความดังกล่าวได้จากช่องยูทูบ JustEnergyTH)

เนื่องจากผู้เขียนเพิ่งเริ่มดำเนินโครงการวิจัยว่าด้วย ‘การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม’ (just energy transition) ในไทย ก็น่าจะมีโอกาสเรียบเรียงข้อค้นพบจากงานวิจัยมานำเสนอเป็นบทความในอนาคต แต่ผู้เขียนอยากพูดสั้นๆ ก่อนว่า ทุกวันนี้ทุกประเทศต่างต้องมุ่งหน้าสู่อนาคตพลังงานหมุนเวียน 100% อยู่แล้ว เนื่องด้วยภาวะการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่รุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนทุกประเทศต้องปฏิรูประบบพลังงานเพื่อขับเคลื่อนสู่เป้าหมาย ‘คาร์บอนสุทธิเป็นศูนย์’ หรือ Net Zero ที่แทบทุกประเทศบนโลกทยอยกันประกาศว่าจะทำให้ได้ภายในปี 2050 (แต่รัฐบาลไทยกลับประกาศเป้า Net Zero เป็นปี 2065 คือขอต่อเวลานานกว่าชาวโลก 15 ปี)  

ในเมื่อการเปลี่ยนผ่านพลังงานเข้าสู่ Net Zero จำเป็นต้องเกิดขึ้นทุกประเทศ คำพูดทำนองว่า เราต้องชื่นชมรัฐบาลไทยที่สนับสนุนพลังงานสีเขียว (Green Energy) พลังงานหมุนเวียน ฯลฯ ไม่ค่อยมีความหมาย เพราะถึงอย่างไรรัฐบาลไหนๆ ก็ต้องทำ

คำถามที่สำคัญกว่านั้นก็คือ ประเทศไทยจะเปลี่ยนผ่านพลังงาน ‘อย่างไร’ เพราะเราย่อมอยากเห็นการเปลี่ยนแปลงที่ปรับโครงสร้างค่าไฟฟ้าให้ยุติธรรมกับประชาชนมากขึ้น มีมาตรการช่วยเหลือประชาชนกลุ่มเปราะบาง รวมทั้งยังต้องเป็นธรรมกับแรงงานในอุตสาหกรรมฟอสซิลที่ต้องหางานใหม่ ลดผลกระทบทางลบจากพลังงานหมุนเวียนลงให้ได้มากที่สุด (เพราะลำพังการปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยหรือเป็นศูนย์ ไม่ได้แปลว่าไม่สร้างผลกระทบด้านอื่นเลย) รวมทั้งยังต้องเปิดภาคพลังงานให้มีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรมมากขึ้น เปิดเสรีและมีมาตรการสนับสนุนให้ประชาชนสามารถผลิตพลังงานหมุนเวียนได้เองด้วย 

ต้องแบบนี้จึงจะเรียกว่า ‘การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม’ มุ่งหน้าสู่ Net Zero อย่างยั่งยืน

ผู้เขียนคิดว่า สิ่งที่เราไม่อยากเห็นคือ อนาคตที่ประเทศไทยใช้พลังงานหมุนเวียน 100% แล้วก็จริง แต่อำนาจการผลิตยังคงกระจุกตัวอยู่ในมือกลุ่มทุนหน้าเดิมๆ ไม่กี่ราย ทึ่เคยยิ่งใหญ่จากการผลิตพลังงานจากเชื้อเพลิงฟอสซิล อาทิ ถ่านหิน น้ำมัน และก๊าซธรรมชาติ 

อีกทั้งเราย่อมไม่อยากเห็นว่า โครงการต่างๆ ที่อ้างว่าเป็น ‘พลังงานสีเขียว’ หรือ ‘พลังงานหมุนเวียน’ เพียงเพราะปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยหรือเป็นศูนย์ กลับสร้างผลกระทบมหาศาลในด้านอื่น ยกตัวอย่างเช่น ผลกระทบข้ามพรมแดนต่อระบบนิเวศจากโครงการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่เพื่อผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ ถ้าโครงการไหนเป็นแบบนี้ คำว่า ‘เขียว’ ก็จะเป็นเพียงการ ‘ฟอกเขียว’ (Greenwashing) เท่านั้น 

ในสังคมที่ระบอบอุปถัมภ์-อำนาจนิยมมีอิทธิพลสูงมากอย่างไทย เราต้องระวังไม่ให้เกิดภาวะ ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ ในช่วงการเปลี่ยนผ่านพลังงาน ไม่ว่าจะผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงชนิดใดก็ตาม (ผู้สนใจกรณีศึกษา ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ ที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมพลังงาน สามารถอ่านได้ในบทความก่อนหน้านี้ของผู้เขียนสองชิ้นบนเว็บไซต์ The Momentum เรื่อง การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ (7): มหกรรม ‘กินรวบ’ โรงไฟฟ้า (ตีพิมพ์ 10 มีนาคม 2564) และ การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ (8): เมื่อ ‘โรงไฟฟ้าขยะ’ ถูกเสกเป็นธุรกิจเทวดา (24 มีนาคม 2564)

น่าเสียดายที่ผลการคัดเลือกผู้ผลิตพลังงานหมุนเวียน ในโครงการ ‘การจัดหาไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในรูปแบบ Feed-in Tariff (FiT) ปี 2565-2573 สำหรับกลุ่มไม่มีต้นทุนเชื้อเพลิง’ โดยคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ซึ่งเพิ่งมีการประกาศเมื่อวันที่ 5 เมษายน 2566 ที่ผ่านมา กลับก่อให้เกิดคำถามและข้อกังขามากมายจากผู้ประกอบการพลังงานหมุนเวียน ทั้งที่เข้าร่วมโครงการและที่สังเกตการณ์ภายนอก จนต้องตั้งคำถามดังๆ ว่า กกพ. ในฐานะองค์กรอิสระที่กำกับดูแลธุรกิจนี้ จงใจเอื้อประโยชน์เอกชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือไม่? 

อนึ่ง ข้อมูลที่ผู้เขียนใช้ในการเขียนบทความชิ้นนี้ มาจากข้อมูลโครงการจัดหาไฟฟ้า FiT ปี 2565-2573 บนเว็บไซต์ กกพ. ประกอบด้วยข้อสังเกตจากมิตรสหายในวงการพลังงานหมุนเวียน

เท้าความกันก่อนว่า โครงการนี้ใช้วิธีคัดเลือกผู้ผลิตโดยเกณฑ์ที่ออกโดย กกพ. เอง เริ่มจากการออกระเบียบในเดือนกันยายน 2565 โดย กกพ. ตั้งเป้าหมายรับซื้อโครงการพลังงานหมุนเวียนทุกประเภทรวมกัน 5,203 เมกะวัตต์ ผู้สนใจสามารถยื่นคำขอผลิตไฟฟ้าและยืนยันการยื่นคำเสนอขายไฟฟ้า พร้อมเอกสารหลักฐานแสดงคุณสมบัติและข้อมูลความพร้อมทางด้านเทคนิคพร้อมเอกสารหลักฐาน ผ่านระบบ RE Proposal (ระบบ REP) ซึ่งเปิดให้ยื่นคำเสนอขายไฟฟ้าตั้งแต่วันที่ 4 พฤศจิกายน 2565 ถึงวันที่ 25 พฤศจิกายน 2565 เวลา 12.00 น. รวม 22 วัน

โครงการนี้ได้รับความสนใจอย่างล้นหลาม โดย กกพ. เปิดเผยในเดือนธันวาคม 2565 ว่า “ภายหลังสำนักงาน กกพ. ได้ปิดระบบ REP แล้ว มีผู้ยื่นคำเสนอขายไฟฟ้า รวม 670 โครงการ แบ่งเป็น (1) ผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก (SPP) จำนวน 272 โครงการ และ (2) ผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กมาก (VSPP) จำนวน 398 โครงการ คิดเป็นปริมาณพลังไฟฟ้าเสนอขายรวม 17,400.41 เมกะวัตต์ จากการเปิดรับซื้อทั้งหมดรวม 5,203 เมกะวัตต์”

ต่อมา 4 เดือน กกพ. ก็ได้ประกาศผลการคัดเลือกในวันที่ 5 เมษายน 2566 โดยระบุว่า มีผู้ผ่านการคัดเลือกเพียง 175 โครงการ (จากที่เสนอทั้งหมด 670 โครงการ) “จำนวน 4,852.26 เมกะวัตต์ ต่ำกว่าเป้าหมาย 5,203 เมกะวัตต์ โดยเชื้อเพลิงประเภทโซลาร์ฟาร์ม มีปริมาณเสนอขายสูงสุด 2,368 เมกะวัตต์ ขณะที่เชื้อเพลิงก๊าซชีวภาพไม่มีผู้ผ่านการพิจารณาในครั้งนี้”

จากข้อมูลรายโครงการ 175 โครงการที่ผ่านการคัดเลือกบนเว็บไซต์ กกพ. สามารถนำมาวิเคราะห์ภาพรวม เรียงตามบริษัทเจ้าของโครงการ และปีที่จะเริ่มจ่ายไฟเข้าระบบ (Commercial Operation Date: COD) ได้ดังภาพประกอบ 2 ภาพต่อไปนี้

(อนึ่ง ข้อมูลในภาพทั้ง 2 ภาพ มาจากการรวบรวมเบื้องต้นโดยผู้ประกอบการในแวดวงพลังงานหมุนเวียน รายละเอียดอาจมีความคลาดเคลื่อนอยู่บ้าง)

จากข้อมูลภาพรวมข้างต้น สรุปได้ว่า โครงการของกลุ่มบริษัทกัลฟ์ผ่านการคัดเลือกมากที่สุดในบรรดาผู้ประกอบการทั้งหมด โดยมีครบทั้ง 3 ประเภทที่บริษัทส่งโครงการเสนอ กกพ. ได้แก่ พลังงานแสงอาทิตย์ (Solar ในตาราง) รวมทุกโครงการจำนวนประมาณ 652.91 เมกะวัตต์ พลังงานแสงอาทิตย์ชนิดมีระบบกักเก็บพลังงาน (Energy Storage System – Solar+ESS ในตาราง) รวมทุกโครงการจำนวนประมาณ 700.2 เมกะวัตต์ และพลังงานลม รวมทุกโครงการประมาณ 622 เมกะวัตต์

เมื่อนำข้อมูลข้างต้นมาประกอบกับข้อมูลภาพรวมของ กกพ. ก็เท่ากับว่าโครงการพลังแสงอาทิตย์ทั้ง 2 ประเภทของกลุ่มบริษัทกัลฟ์ มีสัดส่วนสูงถึง 57.1% ของโครงการพลังแสงอาทิตย์ทั้งหมดที่ผ่านการคัดเลือก ส่วนโครงการลมก็มีสัดส่วนสูงถึง 41.7% ของโครงการลมทั้งหมดที่ผ่านการคัดเลือกเลยทีเดียว (คิดจากจำนวนเมกะวัตต์) 

โครงการทั้งสามประเภทของกัลฟ์ที่ผ่านการคัดเลือก คิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 40.7% ของผลรวม 4,852.26 เมกะวัตต์ ที่ กกพ. ประกาศว่าผ่านการคัดเลือก และเมื่อรวมกับโครงการที่ผ่านการคัดเลือกของ บริษัท กันกุลเอ็นจิเนียริ่ง จำกัด (มหาชน) (Gunkul) ที่กัลฟ์ประกาศจับมือเป็นพันธมิตรด้านพลังงานสะอาดเมื่อปี 2565 ที่ผ่านมา (และกันกุลก็เป็นบริษัทที่มีโครงการผ่านการคัดเลือกเป็นอันดับ 2 คือ 832.4 เมกะวัตต์) โครงการของ กัลฟ์+กันกุล รวมกันก็มีส่วนแบ่งมากถึง 57.8% เลยทีเดียว 

น่าสังเกตด้วยว่า โครงการพลังงานหมุนเวียนทั้งหมดของกัลฟ์ที่ผ่านการคัดเลือกในครั้งนี้ มีกำหนดจ่ายไฟเข้าระบบครั้งแรก (COD) เร็วกว่าโครงการของผู้ประกอบการรายใหญ่รายอื่นที่ผ่านการคัดเลือกค่อนข้างมาก ยกตัวอย่างเช่น กัลฟ์มีโครงการพลังงานแสงอาทิตย์บวก ESS ที่เข้าระบบทุกปี ระหว่างปี 2567-2572 ขณะที่โครงการพลังงานชนิดนี้ของบริษัทรายใหญ่รายอื่นๆ กว่าจะเข้าระบบก็ต้องรอสองปีสุดท้ายของโครงการ คือ 2572 และ 2573 

จากข้อมูลข้างต้น ประกอบกับคำถามและข้อสังเกตมากมายเกี่ยวกับกระบวนการดำเนินโครงการนี้ของ กกพ. ที่ผู้เขียนได้รับการบอกเล่าจากมิตรสหายที่เกี่ยวข้อง ผู้เขียนเห็นว่ามีคำถามอย่างน้อย 5 ข้อ ที่ กกพ. ควรตอบต่อผู้ประกอบการและสาธารณะอย่างชัดเจน ดังต่อไปนี้

1. กกพ. ไม่เคยประกาศเกณฑ์การคัดเลือกที่ใช้ในการตัดสินว่าโครงการใดผ่าน โครงการใดไม่ผ่าน มีเพียงการประกาศคุณสมบัติของผู้ยื่นโครงการ และเกณฑ์คะแนนความพร้อมทางด้านเทคนิคขั้นต่ำ (ที่ใช้ในการประเมินว่าโครงการใดจะผ่านหรือไม่ผ่านในรอบแรก) เท่านั้น 

ว่ากันตามจริง กกพ. เคยเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อหลักการสำคัญของร่างระเบียบ กกพ. ที่ใช้ในโครงการดังกล่าว (ดาวน์โหลดเอกสารร่างหลักการฯ ที่เปิดรับรับฟังความคิดเห็นได้จากเว็บ กกพ.) เป็นเวลา 1 สัปดาห์ ช่วงสัปดาห์แรกของเดือนกรกฎาคม 2565 ซึ่งเอกสารฉบับนี้ก็มีการระบุหลักการให้คะแนนบางส่วน เช่น บอกว่าจะใช้ ‘เกณฑ์คะแนนคุณภาพ’ ด้วย และระบุหัวข้อต่างๆ แต่ยังไม่มีการระบุสัดส่วนคะแนนหรือน้ำหนักของเกณฑ์แต่ละข้อ 

อย่างไรก็ดี ภายหลังจากที่ กกพ. ออกระเบียบมาใช้อย่างเป็นทางการแล้ว กลับไม่มีการประเกณฑ์ดังกล่าวต่อสาธารณะแต่อย่างใด 

ดังนั้นคำถามก็คือ กกพ. ใช้ ‘เกณฑ์คะแนนคุณภาพ’ หรือเกณฑ์ใดในการตัดสินคัดเลือกโครงการ(ที่ผ่านเกณฑ์คุณสมบัติ และเกณฑ์คะแนนความพร้อมทางเทคนิคขั้นต่ำมาแล้ว) 

2. เหตุใด กกพ. จึงไม่เคยเปิดเผยเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ 1. ต่อสาธารณะเลย ทั้งที่เปิดรับฟังความคิดเห็นต่อประเด็นนี้ในช่วงการร่างระเบียบ

3. มีบริษัทเอกชนรายใดได้ข้อมูลเกี่ยวกับเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ 1. จาก กกพ. เป็นการภายในหรือไม่ (ซึ่งถ้าเป็นเช่นนั้นจริงก็จะเท่ากับว่ามีการเอื้อประโยชน์อย่างชัดเจน เปรียบได้กับการที่นักเรียนบางคน ‘รู้ข้อสอบ’ ล่วงหน้าก่อนเข้าห้องสอบ โดยที่เพื่อนคนอื่นในห้องรู้แต่แนวการออกข้อสอบ ไม่เคยเห็นข้อสอบมาก่อน) 

4. จากข้อสังเกตข้างต้นว่า โครงการของกลุ่มกัลฟ์ไม่เพียงแต่ผ่านการคัดเลือกสูงที่สุด แต่ยังเริ่มจ่ายไฟเข้าระบบหรือ COD เร็วกว่าบริษัทรายอื่นมาก คำถามคือ กกพ. ใช้หลักเกณฑ์อะไรในการกำหนด (การรับซื้อไฟฟ้าในอดีตจะกำหนดการรับซื้อรายภูมิภาค และกำหนดเกณฑ์ COD ที่ชัดเจนว่าโครงการไหนเริ่มจ่ายไฟปีไหนเพราะอะไร) 

5. ระบบ REP ออนไลน์ ที่ กกพ. กำหนดให้ใช้ในการยื่นเสนอโครงการ ซึ่งต้องใช้ระบบนี้ช่องทางเดียวเท่านั้น เป็นระบบที่ด้อยประสิทธิภาพอย่างยิ่ง โดยเฉพาะเกิดการ ‘ล่ม’ บ่อยครั้ง ทำให้บริษัทหลายแห่งที่สนใจยื่นโครงการไม่ทัน อีกทั้ง กกพ. ยังประกาศระยะเวลารับข้อเสนอเพียง 22 วัน คำถามคือ กกพ. มีคำตอบแก่บริษัทเหล่านี้อย่างไร เหตุใดจึงกำหนดระยะเวลากระชั้นชิด และจะปรับปรุงระบบ REP และช่องทางการยื่นโครงการในอนาคตหรือไม่ อย่างไร

นอกจากคำถามหลัก 5 ข้อข้างต้นที่เกี่ยวกับการรับซื้อพลังงานหมุนเวียนรอบนี้โดยตรงแล้ว ผู้เขียนเห็นว่า กกพ. ก็ควรจะแสดงบทบาทที่แข็งขันกว่าเดิมมากในด้านการเสนอแนะนโยบายเพิ่มการแข่งขันในภาคพลังงาน ส่งเสริมการเปิด Third Party Access ให้ผู้ผลิตเอกชนสามารถขายไฟฟ้าโดยตรงให้กับบริษัทที่ต้องการได้ โดยไม่ต้องผ่านระบบของ กฟผ. รวมถึงมาตรการส่งเสริมให้ประชาชนสามารถผลิตไฟใช้เอง เนื่องจากพลังงานหมุนเวียนหลายประเภทสามารถทำได้ในลักษณะโครงการขนาดเล็กที่ไม่ต้องใช้เงินลงทุนสูงแต่อย่างใด

อีกทั้ง กกพ. ก็ควรประกาศว่ามีแนวทางอย่างไรที่จะเสนอนโยบายต่อรัฐบาลต่อไป เพื่อลดความไม่เป็นธรรมในโครงสร้างพลังงานของประเทศ 

อย่างไรก็ดี เราคงไม่สามารถคาดหวังให้ กกพ. มีส่วนผลักดันการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรมได้ ตราบใดที่ข้อกังขาเกี่ยวกับความไม่โปร่งใสและการเอื้อประโยชน์กลุ่มทุนยังคงไม่หมดไป 

ไม่เว้นแม้แต่วงการพลังงานหมุนเวียน วงการที่ควรแสดงความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างชัดเจนเข้มข้น รวมถึงการดำเนินการตามหลักธรรมาภิบาล เนื่องจากใช้จุดขายว่า ‘ดีกว่า’ พลังงานฟอสซิล