จาก ‘เสาไฟกินรีต้นละแสน’ สู่ทางเลือกในการจัดสรรงบประมาณของรัฐ

ใครจะไปคิดว่ามหากาพย์ ‘เสาไฟกินรีต้นละแสน’ จะถูกนำไปบอกเล่าในเทศกาลดนตรีระดับโลก Coachella โดย มิลลิ แรปเปอร์ที่พกพาทั้งเรื่องราวดีๆ ของเมืองไทยและความบูดของรัฐบาลไปถ่ายทอดบนเวทีจนโด่งดังเป็นพลุแตก

เมื่อปีที่ผ่านมา เสาไฟประติมากรรมกินรีเจ้าปัญหาที่หลายคนกล่าวขวัญถึงนั้นอยู่ในพื้นที่ อบต.ราชาเทวะ จังหวัดสมุทรปราการ สนนราคาต้นละ 94,000 บาทถ้วน เมื่อเป็นข่าวโด่งดัง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช. ก็เข้าทำการสืบสวนพร้อมทั้งแจ้งสารพัดข้อกล่าวหา โดยจวบจนปัจจุบันการสืบสวนก็ยังไม่แล้วเสร็จ

เสากินรีนับเป็นหนึ่งในกรณีศึกษาที่สื่อทำงานอย่างเต็มกำลัง กลไกองค์กรอิสระเดินหน้าตรวจสอบ ส่วนประชาชนทั่วประเทศต่างเริ่มมาสอดส่องการใช้งบประมาณภาษีขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น นำไปสู่การฟ้องร้องดำเนินคดีในหลายพื้นที่

แม้เรื่องราวดูเหมือนจะปิดฉากอย่างมีความสุข แต่ทราบไหมครับว่า เมื่อวันที่ 18 เมษายนที่ผ่านมา อบต.ราชาเทวะ ได้เดินหน้าเปิดซองประมูลโครงการจัดซื้อเสาไฟกินรี 720 ต้น วงเงินงบประมาณ 68.2 ล้านบาท หลังจากรอบแรกเมื่อต้นปีมีผู้ยื่นซองเข้าประมูลเพียงรายเดียว ก่อนที่อำเภอบางพลีจะมีคำสั่ง ‘เบรก’ ตัวโก่งไม่ให้ลงนามสัญญาจัดซื้อจัดจ้างจนกว่าการสอบสวนคดีที่ค้างคาจะแล้วเสร็จ

สงสัยไหมว่าทำไมโครงการที่ประชาชนชาวไทยรุมก่นด่าว่าไร้ประสิทธิภาพ ภาครัฐกลับเดินหน้าทำต่อโดยไม่สะทกสะท้านกับเสียงคัดค้าน ราวกับว่าเสาไฟกินรีต้นละไม่กี่บาท ส่วนแหล่งข่าวจาก อบต.ราชาเทวะ ให้สัมภาษณ์กับสำนักข่าวอิศราโดยระบุเหตุผลว่า “การดำเนินงานโครงการนี้เป็นความต้องการจากเสียงประชาชนส่วนใหญ่ในพื้นที่”

อ่านแล้วก็ชวนเกาหัวว่าประชาชนในพื้นที่คนไหนกันที่ต้องการเสาไฟประติมากรรมกินรี ยิ่งสภาพเศรษฐกิจอย่างนี้ เอาเงินไปทำโครงการช่วยเหลือประชาชนไม่ดีกว่าหรือ?

หากนักเศรษฐศาสตร์ผ่านมาเจอสถานการณ์เช่นนี้ก็คงยักไหล่เพราะไม่ใช่เรื่องเกินคาด เนื่องจากการวัดประสิทธิภาพการใช้งบประมาณของภาครัฐนั้นเป็นเรื่องยากแสนยาก โดยเราอาจต้องมองหาทางเลือกใหม่ในการจัดสรรเงินภาษีผ่านการการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (Participatory Budgeting) ที่เปิดทางให้ประชาชนเสนอและคัดเลือกโครงการที่ต้องการด้วยตนเอง

ประสิทธิภาพรัฐวัดอย่างไร?

         นายพิชิตเป็นพนักงานขายรถยนต์ ตัวชี้วัดการทำงานของเขาก็ย่อมตรงไปตรงมา นั่นคือยอดขายในแต่ละเดือน หากสามารถทำยอดขายได้คุ้มค่ากับเงินเดือนที่บริษัทจ่ายให้ เพียงเท่านี้ก็ถือว่านายพิชิตทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ การวัดผลลัพธ์ในฟากฝั่งเอกชนจึงไม่ใช่เรื่องยากเย็น เพราะเป้าหมายเพียงหนึ่งเดียวของบริษัท คือการแสวงหากำไรสูงสุด

         ส่วนนายพิชัยทำงานฝ่ายอนุมัติใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงาน กระทรวงอุตสาหกรรม ตัวชี้วัดของเขาอาจไม่ได้ตรงไปตรงมาเหมือนกับของนายพิชิต เพราะถ้าพิจารณาจากจำนวนโรงงานที่ได้รับอนุญาตในแต่ละเดือน ก็จะกลายเป็นแรงจูงใจให้นายพิชัยหลับตาหนึ่งข้างเพื่อเซ็นอนุมัติแบบส่งๆ หากดูจากเวลาที่ใช้ในการขออนุญาตก็อาจไม่เหมาะ เพราะนายพิชัยเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกระบวนการ บางคนอาจมองว่าควรวัดจากวันเวลาที่นายพิชัยเข้าออกงาน หรือกระทั่งวัดจากคุณธรรมจริยธรรมซึ่งก็ยังไม่เหมาะสมอยู่ดี

สำหรับนายพิชัย ตัวชี้วัดที่สมเหตุสมผลที่สุดคือ ‘ผลลัพธ์’ ของการพิจารณาว่าโรงงานที่ได้รับอนุญาตนั้นเป็นไปตามมาตรฐานที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ การสอบทานดังกล่าวใช้ต้นทุนสูงลิ่ว แถมยังเป็นตัวชี้วัดเชิงคุณภาพไม่ใช่เชิงปริมาณ จึงยากจะตอบได้ว่านายพิชัยทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือเปล่า

        หากถอยออกมามองในภาพใหญ่ ผลประกอบการของบริษัทเอกชนสามารถดูได้จากตัวเลขหนึ่งบรรทัดว่ากำไรหรือขาดทุน แต่ผลการดำเนินงานของภาครัฐกลับเป็นเรื่องที่ไม่มีใครสามารถตอบได้ ในทางทฤษฎีนั้น รัฐบาลจะรวบรวมเงินภาษีของประชาชนเพื่อสร้าง ‘อรรถประโยชน์สูงสุด’ แก่สังคม กล่าวคือใช้เงินงบประมาณเพื่อทำให้ประชาชนทุกคนมีความสุขที่สุดเท่าที่จะมากได้

แนวคิดดังกล่าวพูดง่ายแต่ปฏิบัติจริงยาก เพราะเราไม่รู้ว่าจะวัด ‘ความสุข’ ให้เป็นตัวเลขที่แม่นยำได้อย่างไร บางคนจึงเสนอว่าให้ใช้ตัวเลขผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศหรือจีดีพี (Gross Domestic Product: GDP) เป็นค่าแทน แต่อย่างที่ทราบกันดีว่าคนรวยขึ้นก็ไม่ได้มีความสุขมากขึ้นเสมอไป อีกทั้งจีดีพียังไม่ได้สะท้อนความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นหรือความเหลื่อมล้ำอีกด้วย

ในวันที่ต้องตัดสินใจจัดสรรปันส่วนงบประมาณโดยพิจารณาจากทางเลือก เช่น จัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์เพื่อความมั่นคง ช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 ติดตั้งเสาไฟประติมากรรมกินรี หรือลงทุนในพลังงานหมุนเวียน ภาครัฐจึงต้องหันไปใช้เครื่องมืออย่างการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis) ในการเปรียบเทียบมูลค่าของทางเลือกต่างๆ ผ่านแว่นตาเศรษฐศาสตร์ แต่ในทางปฏิบัติ วิธีดังกล่าวมีข้อจำกัดอย่างมากในเรื่องข้อมูล เต็มไปด้วยอคติ และอาจใช้สมมติฐานที่ชวนสงสัย จึงไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่ารัฐบาลตัดสินใจแบบ ‘เดา’ ล้วนๆ หรือเลือกตามความพึงพอใจของผู้มีอำนาจซึ่งอาจไม่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน

เมื่อความพยายามวัดประสิทธิภาพรัฐเจอกับทางตัน เราจึงต้องหาทางเลือกใหม่ในการจัดสรรงบประมาณของรัฐเพื่อสร้างความพึงพอใจสูงสุดให้แก่ประชาชน นั่นก็คือการเปิดโอกาสให้ทุกคนเสนอและโหวตเลือกโครงการ เพราะคงไม่มีใครรู้ความต้องการของคนในชุมชนดีไปกว่าประชาชนด้วยกันเอง

รู้จักการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม

         ระบอบประชาธิปไตยที่ประชาชนชาวไทยคุ้นชิน คือระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน ซึ่งประชาชนจะลงคะแนนเสียงเพื่อคัดเลือกตัวแทนเข้าไปตรวจสอบการบริหาร จัดสรรงบประมาณ และกำหนดเป้าหมายของชาติ เสียงของประชาชนจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งเมื่อเข้าใกล้วันเลือกตั้ง แต่เมื่อได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่ง ความต้องการของประชาชนก็ดูจะกลายเป็นเรื่องรอง การเรียกร้องกลายเป็นการสร้างสถานการณ์ความไม่สงบ กว่าประชาชนจะได้ ‘รับไหว้’ ผู้สมัครอีกครั้ง ก็ต้องรอให้ใกล้วันเลือกตั้งซึ่งอาจยาวนานหลายปี

         แต่จะดีกว่าไหมหากเรามีสิทธิมีเสียงมากกว่าการเลือกตั้งนานๆ ที ผ่านการนำเสนอและคัดสรรโครงการที่ตอบโจทย์ปัญหาในชุมชนด้วยกระบวนการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (Participatory Budgeting)

         การจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมไม่ใช่เรื่องใหม่ โดยเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกที่เมืองปอร์โตอะเลเกร (Porto Alegre) ประเทศบราซิล ตั้งแต่ พ.ศ. 2532 เป็นการเปิดทางให้ประชาชน ‘มีส่วนร่วม’ ในการนำเสนอโครงการพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง ส่วนเจ้าหน้าที่รัฐเป็นเพียงผู้ประสานงาน อำนวยความสะดวก และศึกษาความเป็นไปได้ พร้อมทั้งนำผลการตัดสินใจร่วมกันจากการประชุมประชาคมไปปฏิบัติตามกรอบงบประมาณที่ประชาชนเป็นผู้กำหนดขึ้น

         ผลลัพธ์ที่ได้นับว่าน่าประทับใจ รายงานของธนาคารโลกระบุว่า กระบวนการจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมช่วยให้สาธารณูปโภคในเมืองดีขึ้นมาก อาทิ ท่อระบายน้ำและน้ำประปา อีกทั้งงบประมาณด้านสุขภาพและการศึกษาที่เพิ่มขึ้นกว่า 40 เปอร์เซ็นต์ ภายในระยะเวลาไม่กี่ปี อีกทั้งยังสนับสนุนให้ประชาชนรับรู้สิทธิของตนเองและเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้นอีกด้วย

         ความสำเร็จดังกล่าวทำให้เมืองต่างๆ กว่า 1,000 แห่ง ในหลายประเทศทั่วโลก นำวิธีดังกล่าวไปปรับใช้ พร้อมทั้งปรับกระบวนการให้รวดเร็วและทันสมัยเข้ากับยุคดิจิทัล เช่น เมืองเพนาโลเลน (Peñalolen) ประเทศชิลี ที่จัดสรรงบประมาณร่วม 200 ล้านบาท ให้ชุมชนร่วมระดมความคิดเห็นเพื่อริเริ่มโครงการพัฒนาท้องถิ่นของตนเองผ่านแพลตฟอร์มของเมืองระหว่างเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2562 ถึงเมษายน พ.ศ. 2563 ในช่วงเวลาดังกล่าว มีประชาชนเข้ามาร่วมเสนอและแสดงความคิดเห็นเป็นสัดส่วนราว 10 เปอร์เซ็นต์ ของประชากรทั้งหมด โดย 10 โครงการที่ได้รับคะแนนโหวตสูงสุดจะได้รับจัดสรรงบประมาณตามที่กำหนดไว้

แพลตฟอร์มระดมความคิดเห็นและลงคะแนนเสียงของเมืองเพนาโลเลน

หันกลับมาที่ประเทศไทย น่าเสียดายกฎหมายยังไม่เอื้อให้ดำเนินการในลักษณะดังกล่าว โดยเปิดทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังไม่ให้แตะต้องเรื่องการจัดสรรงบประมาณแต่อย่างใด นับว่าน่าเสียดายที่รัฐไทยยังทำตัวเป็นพ่อรู้ดี เลือกใช้วิธีแก้ปัญหาท้องถิ่นแบบ ‘บนลงล่าง’ ทั้งที่ปัญหาดังกล่าวมีความสลับซับซ้อนอย่างยิ่ง และมีการศึกษายืนยันว่าทางเลือกที่ดีกว่า คือการแก้ปัญหาแบบ ‘ล่างขึ้นบน’

หากยังไม่เปิดทางให้ประชาชน ‘ส่งเสียง’ ในกระบวนการจัดสรรงบประมาณ สุดท้ายผลลัพธ์ที่ได้คงหนีไม่พ้นเสาประติมากรรมทุกหัวระแหง ขณะที่คุณภาพชีวิตของประชาชนยังคงย่ำอยู่ที่เดิม

เอกสารประกอบการเขียน

One tool, multiple possibilities: three examples of participatory budgeting

Participatory budgeting in 3 case studies

งบประมาณแบบมีส่วนร่วมในฐานะนวัตกรรมสังคม