มหากาพย์วัคซีน (3): โฆษณา ความจริง และสัญญาแอสตราเซเนกา

ดำเนินมาถึงตอนที่สามแล้วกับซีรีส์ ‘มหากาพย์วัคซีน’ ตอนแรกผู้เขียนอธิบายความสำคัญของ ‘การกระจายความเสี่ยง’ ในการจัดหาวัคซีน และความเข้าใจผิดที่แพร่หลายเกี่ยวกับโครงการ COVAX (ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า การเปลี่ยนแผนของรัฐกลางคันกลายเป็นไม่เข้าร่วมโครงการ ไม่มีเหตุผลใดๆ ที่ ‘ฟังขึ้น’) ต่อมาในตอนที่สอง ผู้เขียนเปรียบเทียบการสั่งซื้อวัคซีนของประเทศต่างๆ ในภูมิภาคอาเซียน กระบวนการจัดหาวัคซีนยี่ห้อต่างๆ ในไทย เพื่อฉายภาพการเลือกปฏิบัติ ข้อเท็จจริงที่ว่าวัคซีนแทบทุกยี่ห้อล้วนส่งมอบล็อตแรกได้ภายใน 1-3 เดือน นับจากวันสั่งซื้อ รวมถึงความไม่โปร่งใสในการจัดซื้อวัคซีนของบริษัท ซิโนแวค ที่ผ่านมา

กลางเดือนกรกฏาคม 2564 สถานการณ์วัคซีนของไทยยังไม่ดีขึ้น ทั้งในแง่ความหลากหลายของชนิดวัคซีน และความเพียงพอของวัคซีน ถึงแม้ในวันที่ 6 กรกฎาคม คณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติเห็นชอบให้สั่งซื้อวัคซีนชนิด mRNA ของ ไฟเซอร์–ไบออนเทค จำนวน 20 ล้านโดส และเห็นชอบให้องค์การเภสัชกรรมเป็นตัวแทนซื้อวัคซีน mRNA ของโมเดิร์นนา มาขายต่อให้กับภาคเอกชน จำนวน 5-9 ล้านโดสแล้วก็ตาม วัคซีน mRNA ทั้งสองชนิดนี้เร็วสุดที่จะมาถึงไทย ก็คือไตรมาสสุดท้ายของปี 2564 

ผลลัพธ์ก็คือ ไทยยังคงพึ่งพาวัคซีนอยู่เพียงสองยี่ห้อเท่านั้น คือ วัคซีนชนิดไวรัลเว็กเตอร์ของแอสตราเซเนกา และวัคซีนชนิดเชื้อตายของซิโนแวค ซึ่งยี่ห้อหลังนี้ผู้เขียนสรุปประสบการณ์ต่างประเทศและทัศนะของผู้เชี่ยวชาญในตอนที่แล้วว่า นอกจากจะมีความไม่โปร่งใสในการจัดหา ยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอต่อการตอบโจทย์ ‘เปิดประเทศ’ โดยเฉพาะในภาวะที่สายพันธุ์เดลตากำลังจะกลายเป็นสายพันธุ์หลักในประเทศ 

วันที่ 6 กรกฎาคม 2564 นอกจาก ครม.จะเห็นชอบเรื่องวัคซีน mRNA ยังเห็นชอบให้จัดหาวัคซีน ซิโนแวค มาเพิ่มอีก 10.9 ล้านโดส วงเงินรวม 6,111 ล้านบาท โดยรอบนี้ให้ใช้งบเงินกู้โควิด-19 ไม่ใช่งบฯ กลาง และให้กรมควบคุมโรคเป็นผู้ดำเนินการ ไม่ใช่องค์การเภสัชกรรม จึงนับว่าโปร่งใสกว่ารอบที่ผ่านมาระดับหนึ่ง

การสั่งซื้อซิโนแวคมาเพิ่ม 10.9 ล้านโดส นับเป็นการตอกย้ำอย่างชัดเจนว่า แอสตราเซเนกา หรือ ‘วัคซีนหลัก’ ที่ไทยหวังพึ่งพา น่าจะส่งมาได้สูงสุดเพียงเดือนละ 5 ล้านโดสเท่านั้น ลดลงถึงร้อยละ 50 จากแผนเดิมของไทยที่จะฉีดยี่ห้อนี้ 10 ล้านโดสต่อเดือน ดังนั้นในเมื่อวัคซีนหลักไม่มาตามนัด รัฐบาลจึงจำเป็นที่จะต้องสั่งซิโนแวคมา ‘ขัดตาทัพ’ ไปก่อน เพื่อชดเชยแอสตราเซเนกาที่หายไปเดือนละ 5 ล้านโดส นั่นคือ กรกฎาคมและสิงหาคม 2564 รวมสองเดือน เท่ากับ 10 ล้านโดส

จำนวนส่งมอบที่น้อยกว่าแผนนี้ยืนยันโดยสถาบันวัคซีนแห่งชาติ ส่วนบริษัท แอสตราเซเนกา (ประเทศไทย) จำกัด ก็ส่งจดหมายข่าวลงวันที่ 28 มิถุนายน 2564 ระบุว่าบริษัท “จะเริ่มส่งออกวัคซีนไปยังประเทศต่างๆ ในต้นเดือนกรกฎาคม โดยหนึ่งในสามของกำลังการผลิตวัคซีนภายในประเทศ ได้ถูกสำรองไว้เพื่อผลิตวัคซีนให้กับประเทศไทย…ส่วนกำลังการผลิตที่เหลืออีกประมาณสองในสาม จะจัดสรรให้กับการผลิตวัคซีนเพื่อส่งออกไปยังประเทศต่างๆ ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้” 

สถาบันวัคซีนแห่งชาติระบุว่า ‘กำลังการผลิต’ ของบริษัท  สยามไบโอไซเอนซ์ จำกัด แหล่งผลิตในไทย ปัจจุบันคาดว่าจะอยู่ที่ 15 ล้านโดสต่อเดือน ดังนั้นถ้าบริษัทแอสตราเซเนกาทำเพียง ‘สำรองกำลังการผลิตให้ไทยหนึ่งในสาม’ ก็แปลว่า จะส่งมอบวัคซีนได้เพียงเดือนละ 5 ล้านโดสเท่านั้น 

พูดง่ายๆ ก็คือ ถ้าหากบริษัท สยามไบโอไซเอนซ์ ไม่สามารถเพิ่มกำลังการผลิตให้มากกว่า 15 ล้านโดสต่อเดือนในปีนี้ได้ ไทยก็สุ่มเสี่ยงที่จะได้รับวัคซีนแอสตราเซเนกา เพียง 5 ล้านโดสต่อเดือนไปเรื่อยๆ จนถึงสิ้นปี 2564 ไม่ใช่ได้น้อยลงแค่สองเดือน คือ กรกฎาคม และสิงหาคมเท่านั้น

คนไทยจำนวนมากเพิ่งมาถึง ‘บางอ้อ’ เมื่อไม่นานมานี้เองว่า สยามไบโอไซเอนซ์ เป็นเพียง ‘โรงงานรับจ้างผลิต’ หรือ toll manufacturer ของแอสตราเซเนกา และสัญญาซื้อของไทยก็ไม่ระบุว่า แอสตราเซเนกาต้องส่งมอบวัคซีนที่ผลิตในไทยให้เพียงพอต่อความต้องการของไทยก่อน

แน่นอนว่า เรื่องนี้จะไม่เป็นปัญหาใดๆ ถ้าหากว่าโรงงานรับจ้างผลิตสามารถผลิตได้ตามเป้าที่เคยประกาศไว้ นั่นคือ 200 ล้านโดสต่อปี หรือเดือนละ 20 ล้านโดส ในปี 2564 (มาจาก 200 หารด้วย 10 เดือน เพราะบริษัทเริ่มผลิตได้จริงตั้งแต่เดือน มีนาคม 2564 – ‘วันที่ผลิต’ (manufacturing date) บนกล่องวัคซีนล็อตแรกๆ ที่ส่งไทยในเดือนมิถุนายน 2564) 

ถ้าหากโรงงานในไทยสามารถผลิตได้เดือนละ 20 ล้านโดสตามเป้า ก็แปลว่า แอสตราเซเนกาจะสามารถส่งไทยได้ 10 ล้านโดสตามแผน ที่เหลืออีก 10 ล้านโดส ส่งออก แต่ถ้าหากกำลังการผลิตจริงลดลงร้อยละ 25 เหลือเพียง 15 ล้านโดสต่อเดือน คำว่า “กันกำลังการผลิตให้ไทยหนึ่งในสาม” ก็แปลว่า ไทยจะได้วัคซีนอย่างมากเพียงเดือนละ 5 ล้านโดส (15/3) เท่านั้น ที่เหลืออีก 10 ล้านโดส นำไปส่งออก

ถ้าหากแผนการส่งมอบของบริษัทแอสตราเซเนกาเป็นเช่นนี้จริงไปจนถึงสิ้นปี โดยที่รัฐบาลก็ ‘รับสภาพ’ ไม่เจรจาต่อรอง หรือขู่ว่าจะใช้มาตรการทางกฎหมายใดๆ ประเทศไทยก็สุ่มเสี่ยงที่จะตกอยู่ในสถานะ ‘เสียเปรียบ’ ประเทศอื่นในอาเซียน 

ทำไมผู้เขียนจึงคิดเช่นนี้ ลองมาดู ‘ฉากทัศน์’ (scenarios) สี่ฉากทัศน์ที่เป็นไปได้ ของการส่งมอบวัคซีนแอสตราเซเนกา ระหว่างเดือนกรกฎาคมถึงธันวาคม 2564

ก่อนอื่น ผู้เขียนรวบรวมข้อมูลการสั่งซื้อและยอดการส่งมอบวัคซีนแอสตราเซเนกาของประเทศต่างๆ ในภูมิภาคอาเซียน เท่าที่เป็นข้อมูลสาธารณะ พบว่าประเทศ มาเลเซีย เมียนมา ฟิลิปปินส์ เวียดนาม และ ไทย ปัจจุบันมียอดสั่งซื้อวัคซีนยี่ห้อนี้รวมกันราว 144.4 ล้านโดส โดยยอดสั่งซื้อ 61 ล้านโดสของไทยมากที่สุดในทวีปอาเซียน คิดเป็นสัดส่วนกว่าร้อยละ 42 ของยอดสั่งซื้อทั้งหมดในอาเซียน 

(หมายเหตุ–จำนวนนี้นับเฉพาะยอดที่ซื้อตรงจากบริษัท แอสตราเซเนกาเท่านั้น ไม่นับยอดที่สั่งผ่านโครงการ COVAX เนื่องจากบริษัท แอสตราเซเนกา (ประเทศไทย) ไม่เคยระบุว่าจะส่งวัคซีนที่ผลิตในไทยเข้าโครงการ COVAX ด้วย และที่ผ่านมา แอสตราเซเนกาก็ทยอยส่งวัคซีนเข้า COVAX จากสองแหล่งผลิตหลักคือ อินเดีย และเกาหลีใต้ จึงน่าจะใช้สองแหล่งผลิตนี้ต่อไป นอกจากนี้ ผู้เขียนรวมยอดการสั่งซื้อ 30 ล้านโดสของเมียนมาที่สั่งจากอินเดียด้วย เนื่องจากอินเดียห้ามการส่งออกวัคซีนไปอีกหลายเดือน จึงไม่แน่ใจว่า แอสตราเซเนกาจะต้องส่งวัคซีนที่ผลิตในไทยให้แทนหรือไม่) 

ฉากทัศน์การส่งวัคซีนให้กับลูกค้าในอาเซียน ระหว่างเดือนกรกฎาคมถึงธันวาคม 2564 ของแอสตราเซเนกาที่ผู้เขียนมองว่าเป็นไปได้ มีอยู่ 4 กรณี ดังแผนภาพประกอบด้านล่าง

(ภายใต้สมมติฐานว่า วัคซีนทั้งหมดจะมาจากแหล่งผลิตเดียวคือ สยามไบโอไซเอนซ์ ไม่มีการนำเข้าจากแหล่งอื่น / ภาพประกอบทั้งหมดในบทความนี้จัดทำโดย น้ำใส ศุภวงศ์) 

ฉากทัศน์แต่ละฉากในแผนภาพข้างต้นแตกต่างกันอย่างไร ลองมาไล่ดูกันทีละฉากทัศน์

ฉากทัศน์ 1: แอสตราเซเนกาส่งวัคซีนให้กับทุกประเทศได้ 100% ของยอดการสั่งซื้อทุกประเทศ 

กรณีนี้ ปัจจุบันแทบเป็นไปไม่ได้เลย เนื่องจากถ้าจะส่งให้ได้ครบ 144.4 ล้านโดสภายในสิ้นปี 2564 (และไม่มีการส่งวัคซีนจากแหล่งผลิตอื่น นอกจากในไทย) และเมื่อคำนึงว่า บริษัทส่งมอบวัคซีนให้กับ 5 ประเทศในอาเซียน รวมกันแล้วประมาณ 7.3 ล้านโดส ณ สิ้นเดือน มิ.ย. 64 นั่นหมายความว่า แอสตราเซเนกา จะต้องมีกำลังการผลิตระหว่างเดือน ก.ค. ถึง ธ.ค. หกเดือน เฉลี่ยเดือนละ (144-7.3) / 6 = 22.85 ล้านโดส แต่กำลังการผลิตปัจจุบันของบริษัทอยู่ที่ประมาณ 15 ล้านโดสต่อเดือนเท่านั้น ดังแหล่งอ้างอิงข้างต้น

ฉากทัศน์ 2: แอสตราเซเนกาส่งวัคซีนให้ไทยเดือนละ 5 ล้านโดส ส่วนที่เหลือเดือนละ 10 ล้านโดส ส่งให้ประเทศอื่นตามสัดส่วนการสั่งซื้อ (pro rata)

ถ้ากำลังการผลิตของบริษัทอยู่ที่เดือนละ 15 ล้านโดส ฉากทัศน์นี้ก็เป็นไปตามคำกล่าวของบริษัท แอสตราเซเนกา (ประเทศไทย) ที่ว่าจะ “กันกำลังการผลิตหนึ่งในสาม” ให้กับไทย (15/3 = 5) ผลลัพธ์ก็คือ ไทยจะได้วัคซีนสะสมถึงสิ้นปี 2564 เพียง 36.1 ล้านโดส หรือร้อยละ 59 จากยอดสั่งซื้อรวม 61 ล้านโดสเท่านั้น ขณะที่ประเทศอื่นๆ ในอาเซียนที่สั่งซื้อ จะได้วัคซีนระหว่างร้อยละ 73-85 ของยอดที่สั่งซื้อ (ไม่เท่ากันเพราะยอดการส่งมอบสะสมถึงสิ้นเดือน มิ.ย. แตกต่างกัน) สูงกว่าไทยทุกประเทศ

ฉากทัศน์นี้จึงเป็นกรณีที่ไทยน่าจะ ‘เสียเปรียบ’ ประเทศอื่นที่สุด

(กรณีนี้ผู้อ่านลองคิดตามง่ายๆ ก็ได้ว่า ยอดการสั่งซื้อของไทย 61 ล้านโดส คิดเป็นร้อยละ 42.2 ของยอดการสั่งซื้อทั้งอาเซียน 144.4 ล้านโดส ดังนั้นการกันกำลังการผลิตให้ไทยหนึ่งในสาม หรือร้อยละ 33.3 จึงเท่ากับว่าไทยจะได้วัคซีนน้อยกว่าสัดส่วนที่เท่าเทียม ราวร้อยละ 10 (42.2-33.3))

ฉากทัศน์ 3: แอสตราเซเนกาส่งวัคซีนให้ทุกประเทศเท่ากันตามสัดส่วนการสั่งซื้อ (pro rata) 

ฉากทัศน์นี้ใช้สมมติฐานว่า กำลังการผลิตของบริษัทคือ 15 ล้านโดสต่อเดือน ถ้าส่งมอบวัคซีนตามสัดส่วนการสั่งซื้อของแต่ละประเทศ (pro rata) แปลว่า ไทยจะได้วัคซีน (61/144.4) x 15 = 6.33 ล้านโดสต่อเดือน เมื่อรวมถึงสิ้นปี 2564 จะได้วัคซีนราว 44.1 หรือร้อยละ 72.3 ของจำนวนที่สั่งซื้อทั้งหมด 66.1 ล้านโดส ใกล้เคียงกับสัดส่วนที่ประเทศอื่นในอาเซียนจะได้รับ ระหว่างร้อยละ 63.7-75.3 ของยอดสั่งซื้อ

ฉากทัศน์นี้จึงอาจเรียกได้ว่า ‘เป็นธรรม’ สำหรับประเทศไทย ในแง่ที่จะได้วัคซีนในสัดส่วนที่ทัดเทียมกับประเทศอื่นๆ

อย่างไรก็ดี บางคนอาจทักท้วงว่า ไทยไม่ได้เป็นเพียงลูกค้ารายหนึ่งของ แอสตราเซเนกา แต่ 1.ไทยเป็นลูกค้ารายใหญ่ที่สุดในอาเซียน (ไทยสั่งซื้อ 61 ล้านโดส ประเทศที่สั่งรองลงมาคือ เวียดนาม และ เมียนมา 30 ล้านโดสเท่ากัน น้อยกว่าไทยหนึ่งเท่าตัว) 2.ไทยยังเป็น ‘ฐานการผลิต’ แห่งเดียวของบริษัทในภูมิภาคอาเซียน ข้อเท็จจริงทั้งสองข้อนี้ควรทำให้ไทยมี ‘อำนาจต่อรอง’ มากกว่าประเทศอื่นๆ มิใช่หรือ ?

ข้อท้วงติงนี้นำเรามาสู่ฉากทัศน์ที่ 4

ฉากทัศน์ 4: ส่งให้ไทยตามแผนเดิม เกลี่ยที่เหลือให้ประเทศอื่นตามสัดส่วนการสั่งซื้อ (pro rata)

ฉากทัศน์นี้เน้นปกป้องผลประโยชน์ของประเทศไทยเต็มๆ กล่าวคือ ใช้กฎหมายบังคับให้แอสตราเซเนกาส่งให้ไทยตามแผนเดิม นั่นคือ เดือนละ 10 ล้านโดส ระหว่าง ก.ค. ถึง พ.ย.2564 และ 5 ล้านโดส ในเดือน ธ.ค. 2564 โดยรวมไทยจะได้รับวัคซีน 61 ล้านโดส ภายในสิ้นปี 2564 ตามแผน แต่นั่นหมายความว่า ตลอดทั้งปี 2564 ประเทศอื่นๆ ในอาเซียนจะได้รับวัคซีนเพียงร้อยละ 22-34 ของจำนวนที่แต่ละประเทศสั่งซื้อเท่านั้น

ฉากทัศน์ที่ 4 จึงดีกับไทยที่สุด เพราะเป็นการสร้างหลักประกันว่าไทยจะมีวัคซีนแอสตราเซเนกามาเร่งฉีดให้กับประชาชนได้เดือนละ 10 ล้านโดส ตามแผนเดิม (และตามที่รัฐบาลเองได้โฆษณาไว้มากมาย)

แต่แน่นอน ถ้าใช้วิธีแบบในฉากทัศน์นี้ ประเทศอื่นๆ ย่อมไม่พอใจ เพราะจะได้วัคซีนน้อยกว่ายอดสั่งซื้อค่อนข้างมาก และก็มีความเสี่ยงที่บริษัทแอสตราเซเนกาจะฟ้องรัฐบาลไทยโทษฐานผิดสัญญา ถ้าหากในสัญญาระบุว่า ห้ามไทยใช้กฎหมายกีดกันวัคซีนเพื่อการส่งออกไม่ว่าในกรณีใดๆ

แต่ความเสี่ยงที่จะถูกบริษัทฟ้องร้องในกรณีนี้ หรือแม้แต่ความเสี่ยงที่ไทยอาจต้องจ่ายค่าปรับถ้าแพ้คดี อาจจะ ‘คุ้มค่า’ ก็ได้ เมื่อคิดว่าไทยจะได้วัคซีนประสิทธิภาพค่อนข้างดีในจำนวนมากพอที่จะช่วยบรรเทาวิกฤตการระบาดหนักในประเทศ ลดความสูญเสีย และลดความจำเป็นที่จะยังพึ่งพิงวัคซีนประสิทธิภาพต่ำกว่าและแพงกว่าอย่างซิโนแวค ที่รับมือกับสายพันธุ์เดลต้าได้น้อยและไม่ตอบโจทย์การเปิดประเทศ

ตั้งแต่ปลายเดือนมิถุนายน 2564 เริ่มมีองค์กรวิชาชีพของบุคลากรทางการแพทย์ออกมาเรียกร้องให้รัฐใช้กฎหมายจำกัดการส่งออกวัคซีน แอสตราเซเนกา แล้ว อาทิ ชมรมแพทย์ชนบท และสภาเภสัชกรรม โดยใช้อำนาจตาม มาตรา 18(2) พ.ร.บ.ความมั่นคงด้านวัคซีนแห่งชาติ พ.ศ. 2561 ที่ระบุว่า ในกรณีที่มีเหตุฉุกเฉินหรือมีเหตุจำเป็น เพื่อป้องกัน รักษา หรือลดความรุนแรงของโรค หรือเพื่อความมั่นคงของประเทศ รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการวัคซีนแห่งชาติ มีอำนาจ ‘กำหนดสัดส่วนการส่งออกวัคซีนไปนอกราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว ซึ่งต้องเหมาะสมกับสัดส่วนการใช้วัคซีนภายในประเทศ’

การใช้กฎหมายจำกัดการส่งออกวัคซีน โดยให้เหตุผลว่าจำเป็นต้องใช้เพื่อบรรเทาภาวะฉุกเฉินในประเทศนั้น ถ้าไทยทำก็จะไม่ใช่ประเทศแรก โดยในเดือนมีนาคม 2564 สหภาพยุโรปสั่งให้ แอสตราเซเนกา ระงับการส่งออกวัคซีนที่ผลิตในยุโรปออกไปนอกทวีปชั่วคราว (ก่อนที่จะฟ้องบริษัทในเวลาต่อมา) ส่วนรัฐบาลอินเดียก็ประกาศระงับการส่งออกวัคซีนโควิด-19 ทั้งหมดชั่วคราว หลังจำนวนผู้ติดเชื้อในประเทศพุ่งสูงมาก

การตัดสินใจว่าจะใช้หรือไม่ใช้กฎหมายจำกัดการส่งออกวัคซีน ควรเป็นประเด็นที่สังคมถกเถียงและเรียกร้องกันต่อไป แต่ประเด็นที่ผู้เขียนอยากชี้ให้เห็นก็คือ ฉากทัศน์ที่บริษัทเสนอ นั่นคือ ฉากทัศน์ที่ 2 (กันกำลังการผลิตให้ไทยหนึ่งในสาม ซึ่งน่าจะแปลว่ามากสุดคือส่งวัคซีนให้ไทย 5 ล้านโดสต่อเดือน) นั้น คือฉากทัศน์ที่ไทยเสียเปรียบประเทศอื่นๆ มากที่สุด

ฉากทัศน์ที่ดีที่สุดสำหรับไทย คือ ฉากทัศน์ที่ 4 ใช้กฎหมายจำกัดการส่งออกเพื่อสร้างหลักประกันว่าไทยจะได้วัคซีนตามแผน แต่กรณีนี้ต้องเผชิญกับความเสี่ยงที่บริษัทจะฟ้องร้อง ส่วนฉากทัศน์ที่ดีรองลงมา คือฉากทัศน์ที่ 3 รัฐบาลไปต่อรองกับบริษัทว่า จะส่งวัคซีนให้กับทุกประเทศในอาเซียนอย่างทัดเทียมกัน ตามสัดส่วนของยอดสั่งซื้อ (pro rata)

การที่รัฐบาลยอมรับตัวเลขการส่งมอบของบริษัทฯ โดยดุษณี ไม่พยายามแม้แต่จะเจรจาให้เราได้ฉากทัศน์ที่ 3 มา เป็นสิ่งที่ผู้เขียนเห็นว่า ‘เหลือเชื่อ’ โดยเฉพาะเมื่อคำนึงว่า ไทยควรมีอำนาจต่อรองค่อนข้างมาก เพราะเป็นลูกค้ารายใหญ่ที่สุดของแอสตราเซเนกาในภูมิภาคอาเซียน จ่ายค่าจองซื้อวัคซีนล่วงหน้าไปแล้วมากถึง 2,379 ล้านบาท (เทียบเท่าวัคซีน 15 ล้านโดส) ตั้งแต่เดือนมกราคม 2564 และยังออกเงินสนับสนุนบริษัท สยามไบโอไซเอนซ์ จำกัด 600 ล้านบาท เพื่อเพิ่มศักยภาพการผลิตให้สามารถเป็นโรงงานรับจ้างผลิตของบริษัทฯ แห่งเดียวในอาเซียน

ความ ‘หงอ’ ขนาดนี้ของรัฐบาล ทำให้ผู้เขียนสงสัยว่า สัญญาซื้อวัคซีนที่รัฐบาลไทยลงนามกับแอสตราเซเนกานั้น น่าจะเป็นสัญญาที่ไทย ‘เสียเปรียบ’ มากอย่างไม่น่าเชื่อ

ก่อนอื่น เราต้องปรับความเข้าใจว่า สัญญาซื้อวัคซีนในช่วงวิกฤติอย่างโควิด-19 นั้น เป็นสัญญาที่ผู้ซื้อ ‘เสียเปรียบ’ เป็นทุนเดิมอยู่แล้ว เนื่องจากการผลิตวัคซีนในภาวะฉุกเฉินมีความเสี่ยงและความไม่แน่นอนสูงมาก ตั้งแต่ความไม่แน่นอนของวัตถุดิบ ปริมาณวัคซีนที่ผลิตได้ การส่งมอบ ตลอดจนความเสี่ยงของผลข้างเคียงของวัคซีนที่บางอย่างอาจคาดหมายไม่ได้ล่วงหน้า ส่วนบริษัทผู้ขายก็รู้ว่าผลิตภัณฑ์ของตนเป็นที่ต้องการและผู้ซื้อจำเป็นต้องใช้

ด้วยเหตุนี้ เราจึงไม่อาจคาดหวังให้สัญญาซื้อวัคซีนมีความเข้มงวดเท่ากับสัญญาจัดซื้อจัดจ้างทั่วไปของภาครัฐ ยกตัวอย่างเช่น สัญญาซื้อวัคซีนโควิด-19 หลายยี่ห้อจะระบุว่า บริษัทจะ “ใช้ความพยายามอย่างยิ่งยวดที่สมเหตุสมผล” (best reasonable efforts) ในการส่งมอบวัคซีนตามกำหนด หมายความว่า ถ้าหากบริษัทส่งมอบวัคซีนไม่ได้ตามกำหนด ก็ไม่ถือว่าบริษัทละเมิดสัญญาถ้าหากพิสูจน์ว่า “ใช้ความพยายามอย่างยิ่งยวดที่สมเหตุสมผล” แล้ว (ซึ่งคำคำนี้ก็ต้องเขียนนิยามในสัญญา และถ้าเกิดข้อพิพาทถึงที่สุดก็ต้องไปถกเถียงกันในชั้นศาลว่า บริษัทได้ “ใช้ความพยายามอย่างยิ่งยวดที่สมเหตุสมผล” แล้วหรือไม่)

อีกประเด็นที่เรามองได้ว่าผู้ซื้อ ‘เสียเปรียบ’ แต่เป็นเรื่องปกติในสัญญาซื้อวัคซีนโควิด-19 ก็คือ สัญญาจะระบุกรณีที่บริษัทผู้ผลิตไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ (immunities) อย่างกว้างขวางกว่าสัญญาทั่วไป ยกตัวอย่างเช่น สัญญาจองซื้อแอสตราเซเนกาของสหภาพยุโรป ระบุว่า บริษัท โรงงานรับจ้างผลิต ผู้รับเหมาช่วง ตัวแทน ฯลฯ เรียกรวมกันว่า ‘บุคคลที่ได้รับการคุ้มครอง’ (indemnified persons) ไม่ต้องรับผิดชอบต่อปัญหาหรือความเสียหายใดๆ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาเกี่ยวกับประสิทธิภาพวัคซีน การเก็บรักษา การขนส่ง ความเสียหายทางร่างกาย ทรัพย์สิน จิตใจ ผลกระทบทางธุรกิจ ฯลฯ ที่เกี่ยวข้องหรือเกิดจากการใช้วัคซีนของบริษัท ยกเว้นเฉพาะกรณีที่ความเสียหายนั้นเกิดจาก 1.การจงใจประพฤติผิด (willful misconduct) ของบุคคลที่ได้รับการคุ้มครอง หรือ 2. ศาลหรือหน่วยงานรัฐตัดสินว่าวัคซีนบกพร่องเพราะบริษัทไม่ได้ปฏิบัติตามมาตรฐานการผลิตหรือกฏระเบียบที่เกี่ยวข้อง

ดังนั้น เราจึงควรคาดหวังไว้อยู่แล้วว่า รัฐบาลไทยจะ ‘เสียเปรียบ’ แอสตราเซเนกา เมื่อเทียบกับสัญญาจัดซื้อจัดจ้างปกติของรัฐ

แต่เราไม่ควรคาดหวังว่าไทยจะ ‘เสียเปรียบ’ บริษัท มากกว่าประเทศอื่นๆ มาก โดยเฉพาะประเทศที่เป็นฐานการผลิตของบริษัทผู้ผลิตเหมือนกัน

ผู้เขียนอ่านเปรียบเทียบสัญญาซื้อแอสตราเซเนกาของรัฐบาล อังกฤษ สหภาพยุโรป (อียู) และออสเตรเลีย สามประเทศที่เป็นฐานการผลิตของบริษัท ตามที่ปรากฎในข่าวและเอกสารที่เปิดเผยต่อสาธารณะ (สัญญาอังกฤษ-แอสตราเซเนกา (ฉบับเซ็นเซอร์), สัญญาอียู-แอสตราเซเนกา (ฉบับเต็ม), สรุปสัญญาออสเตรเลีย-แอสตราเซเนกา) กับ สัญญาจองซื้อ แอสตราเซเนกา 26 ล้านโดส ของรัฐบาลไทย (ฉบับเซ็นเซอร์)  (ผู้เขียนยังไม่เห็นสัญญาที่ซื้อเพิ่ม 35 ล้านโดส ที่ ครม.อนุมัติในเดือนมีนาคม 2564) ประกอบกับข้อมูลที่ทางการให้ข่าว พบว่าสัญญาของไทยเสียเปรียบมากเมื่อเทียบกับสามประเทศนี้ อย่างน้อย 5 ข้อดังต่อไปนี้

1. สัญญาไทยไม่มีกำหนดการส่งมอบใดๆ แม้เป็นรายไตรมาสก็ไม่มี

สถาบันวัคซีนแห่งชาติเปิดเผยว่า สัญญาของไทยระบุเพียงว่า บริษัทต้องส่งมอบ 61 ล้านโดส ภายในสิ้นปี 2564 แต่ไม่กำหนดว่าต้องส่งเดือนละเท่าไร! (สัญญาที่เปิดเผยไม่บอกอะไร เพราะเนื้อหาส่วนนี้ถูกเซ็นเซอร์)

การไม่ระบุกำหนดการส่งมอบใดๆ นับเป็นการทำสัญญาที่ ‘หลวม’ อย่างไม่น่าเชื่อ เพราะแปลว่าไทยจะบริหารจัดการวัคซีนล่วงหน้าแทบไม่ได้เลย การส่งมอบวัคซีนแต่ละเดือนขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของบริษัทเป็นหลัก ต่อให้บริษัทส่งมอบทั้งจำนวน 61 ล้านโดส ในวันที่ 31 ธันวาคม ก็ยังถือว่าไม่ผิดสัญญา

ในทางตรงกันข้าม สัญญาของสหภาพยุโรประบุกำหนดการส่งมอบรายไตรมาส ส่วนสัญญาของอังกฤษชัดเจนกว่านั้นอีก เพราะระบุกำหนดการส่งมอบเบื้องต้น (Proposed Delivery Schedule) ทั้งจำนวนและวันที่ส่งมอบรวม 5 งวด โดยบริษัทจะต้องแจ้งกำหนดการส่งมอบที่ยืนยันได้ (Delivery Schedule) ต่อรัฐบาล ไม่น้อยกว่า 30 วัน ก่อนวันส่งมอบจริง

นอกจากนี้ สัญญาอังกฤษยังระบุอย่างชัดเจนว่า ถ้าหากบริษัทส่งวัคซีนช้ากว่ากำหนดการส่งมอบที่ยืนยันได้ จะถือว่าบริษัทละเมิดสัญญา ยกเว้นว่าเกิดกรณีใดกรณีหนึ่งดังต่อไปนี้เท่านั้น

ก. บริษัทเผชิญกับความล่าช้าอย่างมีนัยสำคัญ ในการได้รับอนุมัติฉุกเฉินให้ใช้วัคซีนในสหราชอาณาจักร แต่เฉพาะในกรณีที่ (i) บริษัท บริษัทในเครือ และผู้รับเหมาช่วง ได้ใช้ความพยายามอย่างสุดความสามารถ (best reasonable efforts) ในการขออนุมัติ และ (ii) ความล่าช้านี้ไม่ได้เกิดจากการละเมิดสัญญานี้ หรือเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงโดยบริษัท บริษัทในเครือ หรือผู้รับเหมาช่วง

ข. การส่งมอบวัคซีนจะไม่ตรงกับวันที่ในกำหนดการส่งมอบเล็กน้อย คือไม่เกิน 5 วันทำการ เนื่องจากการผลิตวัคซีนมีความไม่แน่นอน ตราบใดที่บริษัทแจ้งรัฐบาลอังกฤษล่วงหน้า (ว่าจะส่งช้าเล็กน้อย)

ค. ทั้งสองฝ่าย (บริษัทและรัฐบาลอังกฤษ) ตกลงกันว่าจะปรับเปลี่ยนกำหนดการส่งมอบวัคซีน

2. สัญญาไทยไม่ระบุว่าต้องใช้แหล่งผลิตในไทย

ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะอนุมัติงบประมาณสนับสนุนบริษัท สยามไบโอไซเอนซ์ ถึง 600 ล้านบาท ไปเพิ่มกำลังการผลิตเพื่อเป็นฐานการผลิตของแอสตราเซเนกา สัญญาไทย (เท่าที่ปรากฏจากเอกสารที่ไม่เซ็นเซอร์) กลับไม่ระบุว่าต้องใช้โรงงานในไทยเป็นแหล่งผลิตหลัก นั่นหมายความว่า ไทยไม่มีสิทธิสร้างหลักประกันใดๆ ว่า บริษัทจะต้องนำวัคซีนที่ผลิตในโรงงานรับจ้างผลิตในไทยมาส่งมอบให้ไทย ก่อนจะส่งออกวัคซีนไปที่อื่น

ในทางตรงกันข้าม สัญญาอียู อังกฤษ และออสเตรเลีย ระบุชัดเจนว่าแหล่งผลิตวัคซีนที่บริษัทนำมาส่งมอบ จะต้องเป็นแหล่งผลิตในประเทศ (หรือในอียู กรณีของอียู) เท่านั้น ยกเว้นในกรณีที่แหล่งผลิตในประเทศมีปัญหา โดยระบุชื่อและตำแหน่งที่ตั้งของแหล่งผลิตทั้งหมดในสัญญาอย่างชัดเจน (คดีฟ้องร้องระหว่างอียูกับบริษัท ส่วนหนึ่งเกิดขึ้นเพราะอียูกล่าวหาว่าบริษัทไม่นำวัคซีนที่ผลิตในอังกฤษมาส่งมอบอียู ทั้งที่แหล่งผลิตในอังกฤษถูกระบุไว้ในสัญญาอียู จึงเกิดความขัดแย้งระหว่างสัญญา เพราะสัญญาอังกฤษกำหนดให้บริษัทส่งมอบวัคซีนจากแหล่งผลิตในอังกฤษก่อน)

3. สัญญาไทยไม่มีบทลงโทษใดๆ

สัญญาไทยมีบทคุ้มครอง แอสตราเซเนกา จากความรับผิด (indemnities) เนื้อหาใกล้เคียงกับในสัญญาอียูที่ผู้เขียนสรุปข้างต้น แต่ผู้เขียนไม่พบว่าสัญญาไทย (เท่าที่ปรากฏจากเนื้อหาที่ไม่เซ็นเซอร์) มีบทลงโทษใดๆ ซึ่งข้อนี้เราอนุมานได้จากข้อเท็จจริงที่ว่า สัญญาไทย ‘หลวม’ ถึงขั้นไม่มีกำหนดการส่งมอบ และบริษัทเองก็ประกาศกันกำลังการผลิตให้ไทยหนึ่งในสาม โดยที่รัฐบาลก็ไม่แสดงท่าทีต่อรองหรือโต้แย้งใดๆ ทั้งสิ้น

ในทางตรงกันข้าม สัญญาอียูระบุว่า อียูมีสิทธิระงับการจ่ายเงินถ้าหากบริษัทไม่ส่งมอบตามกำหนด และระบุว่า แอสตราเซเนกาจะต้องไม่ทำสัญญาใดๆ ที่จะเป็นอุปสรรคต่อความสามารถในการส่งมอบวัคซีนให้กับอียู ส่วนสัญญาอังกฤษก็ระบุว่า ถ้าใครก็ตามพยายามบังคับหรือจูงใจให้บริษัท หรือผู้รับเหมาช่วง ทำอะไรก็ตามที่อาจขัดขวางการส่งมอบวัคซีน รัฐบาลมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและบังคับใช้บทลงโทษ (สัญญาฉบับที่ทางการอังกฤษเปิดเผยต่อสาธารณะ เซ็นเซอร์เนื้อหาในส่วนบทลงโทษ)

4.ไทยจ่ายค่าจองซื้อล่วงหน้า 60% อียูจ่าย 39%

นอกจากไทยจะทำสัญญาที่ ‘หลวม’ มากแล้ว ไทยยังจ่ายค่าจองซื้อวัคซีนล่วงหน้า (Advance Market Commitment: AMC) มากถึง 2,379 ล้านบาท นานหลายเดือนก่อนการส่งมอบล็อตใหญ่ล็อตแรกในเดือนมิถุนายน 2564

เงินมัดจำจำนวนนี้คิดเป็นร้อยละ 60 ของค่าวัคซีนแอสตราเซเนการอบแรกที่ไทยจองซื้อ 26 ล้านโดส (ก่อนจะสั่งเพิ่มอีก 35 ล้านโดส ในเดือนมีนาคม 2564) ระบุชัดเจนในสรุป มติ ครม. วันที่ 17 พฤศจิกายน 2563 ว่า เงินจองซื้อก้อนนี้จ่าย ‘ภายใต้เงื่อนไขว่ามีโอกาสที่จะได้รับวัคซีนหรือไม่ได้รับวัคซีนดังกล่าว’ พูดง่ายๆ คือ จ่ายเงินล่วงหน้าก่อนรู้ผลวิจัยเฟส 3 ของวัคซีน กระทรวงสาธารณสุขชี้แจงว่า ทำแบบนี้ได้โดย “อาศัยการออกประกาศ ใช้อำนาจตาม พ.ร.บ. ความมั่นคงด้านวัคซีนแห่งชาติ พ.ศ. 2561 เมื่อวันที่ 12 ตุลาคม 2563”

(ข้อนี้ยืนยันชัดเจนว่า ไทยสามารถจ่ายเงินจองซื้อวัคซีนยี่ห้อใดๆ ล่วงหน้าก็ได้ ฉะนั้นใครก็ตามที่อ้างว่า ไทยจองซื้อวัคซีนยี่ห้อนั้นยี่ห้อนี้ไม่ได้ “เพราะติดระเบียบราชการ ไม่สามารถจ่ายเงินล่วงหน้าโดยมีความเสี่ยงว่าจะไม่ได้ของ” จึงไม่เป็นความจริงแต่อย่างใด)

ไทยเงินค่าจองซื้อล่วงหน้าร้อยละ 60 เทียบเท่ากับค่าวัคซีนราว 15.6 ล้านโดส ในขณะที่สัญญาอียูระบุว่า อียูต้องจ่ายค่าวัคซีนล่วงหน้า (Initial Funding) จำนวน 336 ล้านยูโร คิดเป็นร้อยละ 38.6 ของค่าวัคซีนทั้งหมด 870 ล้านยูโร

5. ไทยจ่ายค่าวัคซีนสูงกว่าหลายประเทศที่เป็นฐานการผลิตแอสตราเซเนกา

ข้อเท็จจริงอีกประการที่น่าสนใจก็คือ ราคาวัคซีนที่ไทยจ่าย แอสตราเซเนกา ราว 152 บาทต่อโดส (ไม่นับค่าบริหารจัดการ และไม่รวมเงินสนับสนุน สยามไบโอไซเอนซ์ 600 ล้านบาท ที่รัฐออกให้ไปเพิ่มศักยภาพการผลิต) ดูจะสูงกว่าหลายประเทศที่ แอสตราเซเนกา ใช้เป็นฐานการผลิต ดังภาพประกอบด้านล่าง (ข้อมูลราคาที่ประเทศต่างๆ ซื้อ มาจาก UNESCO COVID-19 Vaccine Market Dashboard)

ทั้งหมดนี้จึงนำมาสู่คำถามว่า ทั้งๆ ที่ไทยควรมีอำนาจต่อรองสูงมาก ในฐานะลูกค้ารายใหญ่ เหตุใดรัฐบาลไทยจึงไปทำสัญญาที่ ‘เสียเปรียบ’ บริษัทผู้ผลิตขนาดนี้ และเหตุใดรัฐบาลจึง ‘หงอ’ ต่อบริษัทผู้ผลิต ไม่แสดงความกระตือรือร้นใดๆ ที่จะไปเจรจาต่อรองให้ได้วัคซีนมามากขึ้น หรือศึกษาแนวทางการใช้กฎหมายจำกัดการส่งออก ดังที่สภาเภสัชกรรมและชมรมแพทย์ชนบทเสนอ

โดยเฉพาะในเมื่อฉากทัศน์ที่บริษัทเสนอคือ กันกำลังการผลิตให้ไทยหนึ่งในสาม (ฉากทัศน์ที่ 2 ในตัวอย่างของผู้เขียน) นั้น น่าจะเป็นฉากทัศน์ที่ไทยเสียเปรียบที่สุด ดังที่ผู้เขียนอธิบายไปแล้วข้างต้น

ย้ำข้อเท็จจริงอีกครั้งว่า ไทยเป็นฐานการผลิตแห่งเดียวของบริษัทในภูมิภาคอาเซียน สั่งซื้อวัคซีน 61 ล้านโดส มากที่สุดในอาเซียน จ่ายค่าจองซื้อให้บริษัทไปแล้วไม่น้อยกว่า 2,379 ล้านบาท ราคาวัคซีนก็จ่ายแพงกว่าหลายประเทศที่เป็นฐานการผลิต อีกทั้งรัฐบาลยังออกเงินสนับสนุน 600 ล้านบาทให้โรงงานรับจ้างผลิตไปเพิ่มศักยภาพการผลิต แต่สิ่งที่ได้รับ ณ วันนี้ คือ สัญญาที่เสียเปรียบอย่างไม่น่าเชื่อ บริษัทมีสิทธิเพียงฝ่ายเดียวในการตัดสินว่าจะส่งวัคซีนให้ไทยเท่าไรในแต่ละเดือน

ตลอดหลายเดือนที่ผ่านมา รัฐบาลและบริษัท แอสตราเซเนกา ยืนยันว่าเลือก สยามไบโอไซเอนซ์ เป็น ‘พันธมิตร’ เพราะมีศักยภาพและความสามารถในการเป็นผู้ผลิตวัคซีนระดับโลก

แต่เมื่อผู้เขียนดูอาการ ‘หงอ’ ของรัฐบาล และดูสัญญาที่ ‘หลวม’ จนไทยเสียเปรียบอย่างไม่น่าเชื่อแล้ว ผู้เขียนก็อดตั้งคำถามไม่ได้ว่า เป็นไปได้หรือไม่ที่ แอสตราเซเนกาอาจไม่ได้เลือก สยามไบโอไซเอนซ์ เป็นโรงงานรับจ้างผลิตหนึ่งเดียวในภูมิภาคอาเซียน เพียงเพราะมองว่าโรงงานนี้มีศักยภาพที่จะผลิตวัคซีนป้อนบริษัท แต่ส่วนหนึ่งเป็นเพราะรัฐบาลไทย ‘ยอม’ ทำสัญญาที่เสียเปรียบอย่างมากมายมหาศาล เพื่อโน้มน้าวให้แอสตราเซเนกาตัดสินใจเลือกบริษัทนี้ ? 

คำถามข้อนี้สำคัญ เพราะถ้าคำตอบคือ ‘ใช่’ 

สิ่งที่รัฐบาลไทยนำไป ‘แลก’ เพื่อให้ แอสตราเซเนกา ‘เลือก’ บริษัทเอกชนแห่งนี้เป็นโรงงานรับจ้างผลิต ก็มีราคา ‘แสนแพง’ สำหรับประชาชนคนไทย