ตำรวจ ‘เป่าคดี’ : ความเดือดร้อนที่เงียบหาย ภายใต้โครงสร้างแบบ “นายสั่ง”

เมื่อเกิดเหตุร้ายเรามักจะนึกถึงตำรวจ ไปแจ้งความที่โรงพักก่อนเป็นอันดับแรก แต่เราจะทำอย่างไรหากแจ้งตำรวจไปแล้วเรื่องกลับเงียบหาย? ‘การเป่าคดี’¹ หรือการทำให้คดีเงียบหายไป โดยตำรวจรับเรื่องราวร้องทุกข์แต่เพียงลงบันทึกประจำวันไว้ แต่ไม่บันทึกลงในสารบบของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ไม่ว่าจะเพื่อลดจำนวนคดีหรือเพื่อเหตุผลอื่น แน่นอนว่าสิ่งเหล่านี้ส่งผลกระทบให้ผู้เดือดร้อนไม่ได้รับความยุติธรรม

ภาพปรากฏการณ์บ่อยครั้งที่ชาวบ้านถูกโจรขึ้นบ้าน หรือถูกละเมิดไปแจ้งความที่โรงพักแสนลำบากกว่าจะจับผู้ร้ายได้ หรือกว่าคดีจะคืบหน้า ถ้าหากไม่มีเส้นสายฝากคดี หรือเอาเหตุการณ์ไปร้องออกสื่อต่างๆ เช่น กันต์ จอมพลัง, โหนกระแส ฯลฯ จนเรื่องดังขึ้นมาก็จะดำเนินการอย่างรวดเร็ว ไม่อย่างนั้นก็คงได้แต่กระดาษบันทึกประจำวัน กลับไปดูเป็นของฝากเท่านั้น

เมื่อมีปัญหาเป่าคดีขึ้นมา ที่ผ่านมาก็มักจะมีการเสนอให้เพิ่มกฎหมาย ระเบียบ คำสั่ง ฯลฯ ออกมาบีบการทำงานของพนักงานสอบสวนมากขึ้น และงานศึกษาตำรวจจำนวนมากมองว่าการปฏิบัติหน้าที่ผิดกฎหมายเป็นการทุจริตและพยายามเพิ่มบทลงโทษให้ตำรวจที่ปฏิบัติผิดกฎหมายเหล่านี้² แต่กลับกลายเป็นว่า ไม่ว่าจะลงโทษไปกี่นาย ยิ่งเพิ่มบทลงโทษหนักขึ้น เพิ่มการตรวจสอบโดยผู้บังคับบัญชามากขึ้น แต่การปฏิบัติการสีเทาเหล่านี้ก็ยังคงดำรงอยู่ นั่นหมายความว่าการแก้ไขปัญหาในมุมของการเพิ่มกฎ เพิ่มโทษ เพิ่มการตรวจสอบอาจไม่สามารถคลี่คลายปัญหาลงได้

บทความนี้ท้าทายให้ตั้งคำถามถึงโครงสร้างและวัฒนธรรมอุปถัมภ์ในองค์กรตำรวจ ด้วยการนำเสนออีกมุมหนึ่งของ ‘เป่าคดี’ ของพนักงานสอบสวน เพื่อทำความเข้าใจสาเหตุและปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง

พนักงานสอบสวน ภายใต้วัฒนธรรมอุปถัมภ์แบบ ‘นายสั่ง’

แม้พนักงานสอบสวนเป็นสายงานสำคัญ หัวใจของต้นธารกระบวนการยุติธรรมทั้งระบบ หากมีปัญหามาตั้งแต่ต้นอาจส่งผลถึงความล้มเหลวของกระบวนการยุติธรรมได้ แต่โครงสร้างระบบบังคับบัญชาขนาดใหญ่กลับไม่เอื้ออำนวยต่อความเป็นอิสระของพนักงานสอบสวนเอาเสียเลย โดยสำนักงานตำรวจแห่งชาติมีการบังคับบัญชาสายตรงหลายลำดับชั้น หัวหน้าหรือผู้กำกับสถานีตำรวจเป็นผู้บังคับบัญชาในระดับโรงพักและเป็นหัวหน้าของพนักงานสอบสวน ส่งผลต่ออำนาจการตัดสินใจและการบังคับใช้กฎหมายที่พนักงานสอบสวนไม่อาจดื้อหรือขัดขืน ‘นาย’³ ได้

การเคารพผู้บังคับบัญชาคล้ายแบบทหาร และการมีวัฒนธรรมอุปถัมภ์เชิงแลกเปลี่ยนเป็นปัจจัยทับซ้อน ส่งผลให้ตำรวจในโรงพัก แม้แต่พนักงานสอบสวนก็อยู่ในภาวะ ‘ยอมจำนน’ โดยไม่อาจแม้แต่จะโต้แย้งหรือแสดงความเห็นที่ ‘ผิดหู’ กับผู้บังคับบัญชาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ยากต่อการดื้อหรือขัดขืนแม้ว่าจะเป็นคำสั่งที่ตนไม่เห็นด้วยหรือผิดกฎหมายก็ตาม เนื่องจากการขัดขืนอาจได้รับผิดกระทบต่อหน้าที่การงานทั้งทางตรงและทางอ้อม และยังส่งผลต่อความเจริญก้าวหน้า การเลื่อนขั้นหรือการแต่งตั้งโยกย้ายต่างๆ

กล่าวได้ว่าผู้บังคับบัญชามีอิทธิพลต่อการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานสอบสวนอย่างมากในรูปแบบต่างๆ ใน ‘ทุกขั้นตอน’ ของการสอบสวน ไม่ว่าจะเป็นการสั่งหรือ ‘ออเดอร์’ หรือ ‘ฝาก’ ทำให้พนักงานสอบสวนใต้บังคับบัญชาจะต้องทำทางหนึ่งทางใดให้ผู้บังคับบัญชาพึงพอใจ ไม่ว่าจะเป็นการสร้างพื้นที่สีเทาในคดี เปลี่ยนแปลงความเห็นสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้อง แม้ว่าจะไม่ได้ประโยชน์อย่างใดจากการปฏิบัติการสีเทาเหล่านี้เลยก็ตาม แต่อาจเพียงป้องกันตัวเองจากการถูกเพ่งเล็ง การกลั่นแกล้ง แต่ก็มีที่อาจได้ประโยชน์ทางอ้อมเช่นการเป็นลูกรัก ได้ก้าวหน้าในสายอาชีพได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งส่วนใหญ่การขัดขืนไม่ปฏิบัติคำสั่งนั้นไม่ได้เป็นผลดีต่ออาชีพการงาน⁴ 

ดังนั้นผู้บังคับบัญชาต้องการสิ่งใดไม่ว่าจะเห็นด้วยหรือไม่ พนักงานสอบสวนย่อมทำตามอย่างไม่มีการตั้งคำถามหรือถกเถียงความชอบธรรมของคำสั่งเหล่านี้

‘ตัดเลข’ และ ‘กดเลข’ กับการเป่าคดี

การรับคำสั่งในสายบังคับบัญชาอยู่ในขั้นตอนการรับเรื่องร้องทุกข์ก็เช่นกัน โดยจะมีการจัดเวรพนักงานสอบสวนของแต่ละโรงพัก หากพนักงานสอบสวนคนใดอยู่ระหว่างมีการแจ้งความก็จะต้องรับผิดชอบคดีจนเสร็จ และอีกรูปแบบคือการได้รับมอบหมายจากผู้บังคับบัญชา โดยการรับคดีมักจะไม่กำหนดขอบเขตประเภทความเชี่ยวชาญคดี และปริมาณวันละกี่คดี ทำให้พนักงานสอบสวนส่วนใหญ่ต้องรับงานทุกชนิดแม้ไม่เชี่ยวชาญ ในปริมาณคดีจำนวนมากเกินกว่าจะรับไหว 

กระบวนการรับแจ้งความ เมื่อผู้ใช้บริการเข้ามาแจ้งความต่อพนักงานสอบสวนจะทำการบันทึกรายละเอียดคดีไว้ในสารบบการดำเนินคดีอาญา โดยเรียกอย่างง่ายว่าการ ‘ตัดเลขคดี’ เป็นการเพิ่มเลขคดีเข้าในสารบบโดยมีเลขคดีของสำนักงานตำรวจฯ กำกับไว้ แต่ในบางกรณีที่ผู้แจ้งความต้องการลงบันทึกประจำวันหรือขอความช่วยเหลือโดยไม่ประสงค์จะดำเนินคดีพนักงานสอบสวนอาจลงรายงานประจำวันเกี่ยวกับคดีอาญาโดยไม่สอบสวน⁵ หรือเรียกว่าการลง ‘สำนวนคดีดำ’ ทำให้คดีนั้นๆ หรืออาจไม่บันทึกคดีนั้นๆ ไว้เลย จึงไม่อยู่ในสารบบของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ

แม้กฎหมายจะบัญญัติเพียงว่าผู้เสียหายมีสิทธิร้องทุกข์กล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวนในเขตที่รับผิดชอบที่จะเป็นพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบสำนวนคดีเท่านั้น โดยไม่ได้บัญญัติถึงการ ‘ตัดเลข’ แต่ตามทางปฏิบัติการตัดเลขกลับมีความสำคัญในด้านการไม่ถูกบันทึกคดีความไว้ จึงไม่มีการนับสถิติอย่างเป็นระบบในสถานีตำรวจจึงไม่เห็นสภาพปัญหาหรือปริมาณคดีตามความเป็นจริง และยังสร้างปัญหาในการปฏิบัติงานด้านอื่นๆ ด้วย เช่น หากพนักงานสอบสวนคนที่รับเรื่องไว้แต่ไม่ตัดเลขย้ายไปสถานีตำรวจอื่น เรื่องดังกล่าวก็มักจะไม่ถูกส่งต่อให้คนต่อไป กลับกลายเป็นว่าไม่เคยมีคดีนั้นอยู่เลย

ปัจจัยอย่างหนึ่งที่ทำให้พนักงานสอบสวนไม่ตัดเลขคดี อย่างกรณีที่บางคดีที่มองว่าสามารถเจรจาไกล่เกลี่ยจบเรื่องกันได้ก่อนจะเป็นคดี หรือคดีเล็กน้อยบางประเภท ตลอดจนคดีร้ายแรงที่ยังไม่รู้ตัวผู้กระทำความผิด ซึ่งมีเหตุผลสำคัญคือ เมื่อตัดเลข หรือบันทึกคดีลงในสารบบคดีอาญาไปแล้วมักจะถูกติดตามความคืบหน้าและอาจถูกเร่งรัดคดีจากผู้บังคับบัญชาทุกระดับชั้น ซึ่งระยะเวลาทำคดีที่นานสามารถบ่งบอกถึงความล่าช้าในการสำเร็จคดีของพนักงานสอบสวนว่าไม่ดำเนินการให้แล้วเสร็จในเวลาอันสมควร อีกทั้งยังส่งผลกระทบต่ออัตราความสำเร็จในการจับกุมผู้กระทำความผิดในโรงพักนั้นๆ และเพื่อควบคุมจำนวนอัตราคดีอาญาตามนโยบายของสำนักงานตำรวจแห่งชาติอีกด้วย

“พนักงานสอบสวนส่วนใหญ่จะทำเพียงลงบันทึกประจำวันเท่านั้น เพราะผู้บังคับบัญชาสั่งกำชับว่าไม่จำเป็นห้ามสอบสวนรับคดี!”⁶

การกดเลขอัตราจำนวนคดีอาชญากรรมให้ลดลง และมีอัตราสามารถติดตามจับกุมผู้กระทำความผิดได้มาก เป็นผลงานด้านการป้องกันอาชญากรรมที่บรรลุเป้าหมายของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ทำให้สถานีตำรวจใช้วิธีควบคุมอัตราคดีอาญา 4 กลุ่ม ความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ ชีวิตร่างกาย ความผิดพิเศษ และความผิดที่รัฐเป็นผู้เสียหาย ซึ่งมีนโยบายควบคุมคดีเหล่านี้ไม่ให้สูงจนเกินไปในรายเดือน โดยผู้บังคับบัญชาอาจมีคำสั่งหรือนโยบายอย่างไม่เป็นทางการในสถานีตำรวจ หรือการ ‘ออเดอร์’ หรือ ‘ฝาก’ ไม่ให้นำเรื่องร้องทุกข์หรือคดีไปตัดเลข หรือการนำไปบันทึกในสารบบคดีอาญา

แม้ว่าปัจจัยของพนักงานสอบสวนตัดสินใจไม่ตัดเลข หรือการนำไปบันทึกในสารบบคดีอาญา มีหลายปัจจัยอาจเกิดจากตัวพนักงานสอบสวนเองไม่ต้องการปริมาณงานคดีที่มากเกินไป แต่ก็ไม่ใช่เหตุผลทั้งหมดเสียทีเดียวเพราะพนักงานสอบสวนยังประสบกับปัญหานโยบาย (ไม่ทางการ) ของผู้บังคับบัญชาที่ต้องการ ‘กดเลข’ คดีอาญาไว้ แต่ส่งผลให้พนักงานสอบสวนกลับถูกตั้งข้อสงสัยว่าเป่าคดีและอาจถูกร้องเรียนเสียเอง และคดีอาญาจำนวนมากที่ไม่ได้ถูกบันทึกไว้แต่ไม่นำมาตัดเลขก็มักจะถูกลืมเลือนหายไปตามกาลเวลา

ภาพสะท้อนระบบบังคับบัญชาที่ส่งผลต่อการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานสอบสวนจนเป็นปัญหาเรื้อรังเหล่านี้ไม่อาจแก้ไขเพียงเพิ่มบทลงโทษ ออกกฎหมายควบคุม ฯลฯ อย่างที่เคยทำมา แต่จะต้องแก้ไขไปถึงโครงสร้างของสำนักงานตำรวจแห่งชาติและวัฒนธรรมขององค์กรตำรวจ เน้นย้ำความสำคัญของการปฏิรูปองค์กรตำรวจให้มีความยึดโยงกับชุมชน ผู้ใช้บริการสถานีตำรวจให้มากขึ้น และถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรอื่นนอกจากผู้บังคับบัญชาเพียงอย่างเดียว

¹ วิรุตม์ ศิริสวัสดิบุตร, วิกฤติตำรวจและงานสอบสวน จุดดับกระบวนการยุติธรรม (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์เดือนตุลา, 2561) น 252.

² วัลย์นภัสร์ เจนร่วมจิต, ชาติพันธุ์วรรณนาตำรวจ : การบังคับใช้กฎหมายของตำรวจบนโรงพัก (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต: มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2566)

³ วัลย์นภัสร์ เจนร่วมจิต, “อำนาจการสอบสวนคดีอาญาภายใต้ระบบ ‘นายสั่ง’,” CMU journal of Law and Social Sciences 5(2), 52-80, https://so01.tci-thaijo.org/index.php/CMUJLSS/article/view/262493/172462.

⁴ วัลย์นภัสร์ เจนร่วมจิต, ชาติพันธุ์วรรณนาตำรวจ : การบังคับใช้กฎหมายของตำรวจบนโรงพัก (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต: มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2566).

⁵ คำสั่งสำนักงานตำรวจแห่งชาติที่ 419/2556 เรื่องการอำนวยความยุติธรรมในคดีอาญา การทำสำนวนการสอบสวนและมาตรการควบคุม ตรวจสอบ เร่งรัดการสอบสวนคดีอาญา, 1 กรกฎาคม 2556.

⁶ วิรุตม์ ศิริสวัสดิบุตร, วิกฤติตำรวจและงานสอบสวน จุดดับกระบวนการยุติธรรม (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์เดือนตุลา, 2561) 252 น.