ระบบกฎหมายที่สะท้อนถึงสภาวะ ‘รัฐล้มเหลว’

ลักษณะทั่วไปของ ‘รัฐล้มเหลว’ คือ รัฐที่ไม่อาจบริหารบ้านเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพในทุกๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา ความมั่นคง การไม่สามารถแก้ไขปัญหาด้านเศรษฐกิจ การจัดการระบบสาธารณสุขที่ล้มเหลว และไม่สามารถจัดสรรสวัสดิการขั้นพื้นฐานต่างๆ ได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียม ทั้งยังมีลักษณะเป็นรัฐที่มีความขัดแย้งทางการเมืองและสังคมอย่างรุนแรง ตลอดจนกรณีที่กฎหมายหลายเรื่อง โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ก็กลายเป็นเพียงกระดาษเปื้อนหมึก ไร้ผลบังคับเกือบจะสิ้นเชิง จนเป็นเหตุให้รัฐและผู้มีอำนาจกระทำความรุนแรงต่อประชาชนได้อย่างไร้ขอบเขตและชอบธรรม

บทความชิ้นนี้ เป็นบทวิเคราะห์ให้เห็นว่า ระบบกฎหมายลักษณะเช่นไร ที่ถือเป็นกระจกสะท้อนถึงรัฐที่กำลังเข้าใกล้กับความเป็นสภาวะรัฐล้มเหลว ซึ่งเสมือนเป็นเครื่องมือที่ใช้ในการบ่งชี้ว่า ณ ห้วงเวลาปัจจุบัน รัฐไทยเข้าใกล้ความเป็นรัฐล้มเหลวหรือไม่ เพียงใด

กฎหมายสนับสนุนให้เกิดกรณีกดปราบและความรุนแรงโดยรัฐ

ช่วงเวลาที่รัฐๆ หนึ่งเข้าใกล้กับความเป็นรัฐล้มเหลว และอยู่ในสภาวะอ่อนแอถึงขีดสุด ความมั่นคงของรัฐจะไม่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของประชาชน แต่จะเกี่ยวข้องกับความมั่นคงของอำนาจรัฐ ที่ถูกท้าทายและสั่นคลอนจากกระแสความเปลี่ยนแปลง รวมถึงการต่อต้านอำนาจที่ประชาชนกลุ่มหนึ่งเห็นว่าไม่เป็นธรรมและถูกกดขี่โดยโครงสร้างอำนาจรัฐ ซึ่งภายใต้สถานการณ์นี้ มักจะเกิดการกดปราบและการใช้ความรุนแรงตามนโยบายของรัฐ

กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ รัฐล้มเหลวจะใช้กฎหมายเชิงกดปราบการเคลื่อนไหวมารับรอง เพื่อคัดง้างการต่อต้านจากประชาชนกลุ่มใหญ่ ที่รัฐมองว่าเป็นศัตรูของชาติ หรือคุกคามเสถียรภาพของรัฐ ซึ่งมีโอกาสนำไปสู่การใช้ความรุนแรงโดยรัฐ ทั้งแบบสุ่มและแบบมีเป้าหมาย จนกลายเป็นปัญหาด้านมนุษยธรรมและความมั่นคงขนานใหญ่ เพราะเมื่อประชาชนกลุ่มหนึ่งตกอยู่ในสถานะเป็นศัตรูของชาติ ประชาชนกลุ่มนั้นย่อมไม่อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐในประเด็นการปกป้องสิทธิเสรีภาพ หากรัฐไม่สามารถคุ้มครองประชาชนให้อยู่ในความปลอดภัยได้ รัฐนั้นก็เป็นรัฐล้มเหลว

การลอยนวลพ้นผิดที่ยังวนเวียน

ลักษณะของระบบกฎหมายอีกประการที่บ่งชี้สภาวะล้มเหลวของรัฐ คือการดำรงอยู่และการไม่ถูกชำระสะสางของปัญหาความอยุติธรรมในอดีต ซึ่งไม่ว่าย้อนหลังไปนานเพียงใดก็ตาม เมื่อพิจารณาถึงเหตุการณ์ความรุนแรงในประวัติศาสตร์การเมืองของรัฐนั้นๆ หากการลอยนวลพ้นผิดดำรงอยู่อย่างมั่นคง และมีสถานะเทียบเท่ากับสถาบันการเมืองอย่างหนึ่ง ที่ค้ำจุนโครงสร้างอำนาจของระบอบแห่งการกดขี่เอาไว้ เค้าลางของความเป็นรัฐล้มเหลว ย่อมมีให้เห็นอยู่เนืองๆ ในทางตรงกันข้าม รัฐที่ยังมีความเป็นรัฐที่ดี จะต้องเป็นรัฐที่ให้ความสำคัญกับปัญหาสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ถูกพรากออกไปจากการปฏิบัติการของรัฐในอดีต ต้องมีการสร้างบทเรียนแก่ผู้มีอำนาจที่ประหัตประหารประชาชน เพื่อตอกย้ำว่ารัฐมีศักยภาพ มีอำนาจมากพอที่จะปกป้องคุ้มครองประชาชนภายในอาณาเขตรัฐ

การเกิดขึ้นของปัญหาการลอยนวลพ้นผิดแบบซ้ำแล้วซ้ำเล่า เหยื่อความรุนแรงก็ไม่ได้รับความเป็นธรรม ไม่ได้รับการเยียวยา ขณะที่ฝ่ายผู้มีอำนาจที่กระทำความรุนแรงอย่างโจ่งแจ้ง กลับไม่เคยถูกดำเนินคดีหรือถูกตัดสินว่าผิดเลยสักครั้ง สะท้อนถึงกรณีที่กฎหมายเรื่องการกำหนดหน้าที่ของรัฐในการปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพในชีวิตและร่างกายของประชาชน ไร้ผลบังคับอย่างสิ้นเชิง

รัฐที่ไม่ต่างจากกองโจร

เรื่องนี้จะอิงอยู่กับคำถามเชิงปรัชญาทางกฎหมายที่มีต่อการใช้อำนาจของรัฐว่า อะไรคือความแตกต่างกันระหว่างโจรที่ปล้นเอาเงินจากธนาคาร กับรัฐที่เรียกเก็บทรัพย์สินของประชาชนในฐานะภาษี ซึ่งรัฐก็ได้อ้าง ‘อำนาจอธิปไตย’ และอำนาจในการออกกฎหมายเพื่อเรียกเก็บภาษี และองค์ประกอบสำคัญที่ชี้ให้เห็นถึงความแตกต่างดังกล่าว คือการเรียกเก็บภาษีของรัฐ ยังอยู่บนพื้นฐานเรื่องความยินยอมพร้อมใจของประชาชน ที่คนส่วนใหญ่เห็นว่าเงินเหล่านั้นจะช่วยให้รัฐจัดทำประโยชน์สาธารณะเพื่อส่วนรวมได้ต่อไป

ความคิดนี้เชื่อมโยงกับกรอบคิดที่ว่าด้วยรัฐเป็นสถาบันการเมืองที่เกิดจากสัญญาประชาคม ( Social Contract) สัญญาสมมติที่ประชาชนร่วมกันสมัครใจพร้อมใจกันสละอำนาจอธิปไตยบางส่วน จัดตั้งรัฐขึ้น โดยให้รัฐทำหน้าที่ปกป้องคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของประชาชน หากรัฐผิดสัญญาประชาชนย่อมมีสิทธิเรียกอำนาจคืนจากรัฐ และจัดตั้งรัฐขึ้นมาใหม่

ตรงกันข้ามกับรัฐล้มเหลว รัฐจะไม่ต่างจากโจรปล้นธนาคาร ในมโนธรรมสำนึกของประชาชน ทั่วไป ไม่มีความยึดโยงกันระหว่างรัฐกับประชาชน และขณะเดียวกัน กลไกระบบตรวจสอบ การสร้างความโปร่งใสและการถ่วงดุลอำนาจรัฐไร้ประสิทธิภาพโดยสิ้นเชิง จนเป็นเหตุให้ผู้มีอำนาจรัฐ กระทำความผิดหรือทุจริตในหน้าที่ให้เห็นแบบล่อนจ้อน และไม่สนหน้าอินทร์หน้าพรหม

การละเมิดสิทธิมนุษยชนทุกหนแห่ง

เมื่อมีการปรากฏขึ้นของรัฐอำนาจนิยม เผด็จการ และการปกครองแบบทหาร บทบัญญัติทั้งหลายในรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองต่างๆ ที่ยึดโยงกับการคุ้มครองประชาชน และความเป็นประชาธิปไตย ตลอดจนกฎหมายที่เป็นกรอบจำกัดอำนาจรัฐและประกันสิทธิประชาชน เช่น กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาที่กำหนดให้รัฐต้องทำตามกฎหมายในการดำเนินคดีใดๆ กับบุคคล ก็จะราวกับถูกระงับไว้ทั้งหมด ซึ่งสถานการณ์เช่นนี้ ไม่ต่างจากเนื้อนาดินที่พร้อมบ่มเพาะความรุนแรงและการกดปราบทุกรูปแบบให้งอกเงยขึ้นในสังคมนั้นๆ

ข้อเท็จจริงที่บ่งชี้ถึงความเป็นรัฐล้มเหลว อาจประกอบไปด้วย กรณีที่ประชาชนผู้บริสุทธิ์ถูกกระทำความรุนแรง ถูกกักขังหรือถูกลงโทษโดยพลการ มีนักโทษและผู้ถูกคุมขังในคดีการเมืองเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยถูกปฏิเสธไม่ให้เข้ากระบวนการพิจารณาที่ชอบธรรมตามมาตรฐานสิทธิมนุษยชนสากล เกิดการละเมิดสิทธิทั้งทางกฎหมาย ทางการเมือง และเชิงสังคม เกิดการคุกคามเสรีภาพสื่อมวลชน การควบคุมอำนาจตุลาการเพื่อประโยชน์ของผู้มีอำนาจ รวมถึงการปราบปรามฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง

ปฏิบัติการทางกฎหมายเหล่านี้  ตลอดจนการดำเนินนโยบายที่เกี่ยวเนื่องกัน บุคคลใดที่คิดว่าตนมีมนุษยธรรม เคารพความเป็นมนุษย์ของคนทุกคนล้วนไม่ควรเห็นด้วย อย่างไรก็ตาม การกระทำเหล่านี้เป็นวิธีหนึ่งที่รัฐที่กำลังตกอยู่ในสภาวะล้มเหลว ใช้เพื่อแสวงหาและรักษาอำนาจของตนเอาไว้ ทั้งยังเป็นการแสดงให้เห็นถึง ‘การบีบบังคับและการกดขี่ที่ประสบความสำเร็จมาตลอด’ เพื่อประกาศเป็นนัยว่าระบอบการปกครองของพวกเขา ‘มีประสิทธิภาพอย่างมาก’ ไม่สามารถต่อต้านหรือหลุดพ้นไปได้ ทางเดียวที่จะอยู่รอด คือ ‘การสยบยอม’

แม้จะเพื่อคงสถานะความเป็นรัฐเอาไว้ แต่ปัญหาคือ อำนาจที่เกิดจากการบังคับ ปราศจากความยินยอมมอบความชอบธรรมให้แก่ผู้มีอำนาจของผู้อยู่ใต้อำนาจ ล้วนส่งผลให้ระบอบการปกครองต้องประสบกับปัญหาความชอบธรรม เป็นวิกฤตความชอบธรรมในอำนาจที่กัดเซาะเนื้อในของอำนาจกลวงเปล่า และพร้อมจะแตกออกเป็นเสี่ยงๆ ได้ตลอดเวลา เป็นการนับถอยหลังสู่วันล่มสลายของอำนาจเท่านั้น

การดำรงอยู่ของการปกครองโดยกฎหมาย ไม่ได้หมายความรัฐนั้นไม่ล้มเหลว

การพิจารณาว่า รัฐนั้นๆ เป็นรัฐล้มเหลวหรือไม่ ไม่ได้ดูจากกรณีที่ว่า รัฐดังกล่าวปกครองโดยใช้กฎหมายหรือปกครองตามอำเภอใจของผู้มีอำนาจ แต่ต้องดูว่ากฎหมายถูกใช้อย่างไร ระหว่างการเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพประชาชนผ่านการจำกัดการใช้อำนาจของรัฐ กับการเป็นฐานรับรองการใช้อำนาจให้ผู้มีอำนาจสามารถกระทำการอย่างใดก็ได้ โดยไร้ขอบเขต

หากเป็นอย่างหลัง ย่อมเท่ากับว่าประชาชนทุกคนในดินแดนของรัฐ (ล้มเหลว) นั้นๆ ล้วนอยู่ในสภาวะที่เปลือยเปล่า ไร้การคุ้มกัน และตกเป็นเพียงวัตถุแห่งอำนาจของรัฐเท่านั้น ขณะที่รัฐกลับไม่สามารถปกป้องคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของประชาชนได้ ประชาชนอาจต้องพึ่งพาตนเองในการแก้ไขปัญหาเรื่องต่างๆ ไม่ว่าจะในทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรม สิ่งแวดล้อม ฯลฯ เป็นลักษณะที่ไม่แตกต่างกันระหว่างกับการมีรัฐกับไม่มีรัฐ

คำถามที่ต้องคิดต่อ คือทุกวันนี้ ระบบกฎหมายไทย บ่งชี้ถึงความเป็นรัฐล้มเหลวของรัฐไทย แล้วหรือไม่ อย่างไร

อ้างอิง

Charles Sampford, Failed States and the Rule of Law, Jindal Journal of International Affairs 1(1), 119-147.

Robert I. Rotberg, Chapter one, Failed States, Collapsed States, Weak States: Causes and Indicators, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/statefailureandstateweaknessinatimeofterror_chapter.pdf