ฟ้อง-รื้อ-ถอน-วัฒนธรรมกฎหมายแบบอำนาจนิยม

ผู้เขียนทำงานเริ่มมีประสบการณ์ทำงานกฎหมายเพื่อสิทธิมนุษยชน มาได้ 2 ปี ถือว่าเป็นระยะเวลาที่ยังสั้น แต่ก็พอที่จะสังเกตได้ในระหว่างการทำงาน ทำไมทนายความที่ทำงานเกี่ยวข้องกับด้านสิทธิมนุษยชนจึงต้องท้าทายต่อตัวบทกฎหมายหรือการสั่งการของเจ้าหน้าที่รัฐ ทั้งมักถูกมองว่า เป็นกลุ่มที่หนุนหลังให้ผู้คนไม่เคารพกฎหมาย การทำงานของนักกฎหมายกลุ่มนี้จึงไม่เคยได้เป็น ‘ทนายอเวนเจอรส์’ กับเขาเสียที

หรือจริงๆ แล้ว สิ่งที่นักกฎหมายหรือทนายความเหล่านี้ท้าทายอยู่เป็นอำนาจรัฐ เพราะเราต่างก็ใช้ตัวบทกฎหมายเป็นเครื่องมือในการต่อสู้เพื่อสิทธิเช่นเดียวกัน แต่ว่าต่างกันที่หลักการและเหตุผลที่อยู่เบื้องหลังการใช้กฎหมายหรือคำสั่งนั้นๆ ซึ่งสะท้อนถึงวัฒนธรรมการใช้กฎหมายที่ต่างกัน 

งานชิ้นนี้ผู้เขียนได้รับแรงบันดาลใจจาก คดีหมายเลขดำที่ 14/2560 คดีหมายเลขแดงที่ 58/2560 คดีระหว่าง นายอานนท์ นำภา และกรมราชทัณฑ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ผู้บัญชาการเรือนจำกลางเชียงรายที่ 2 และหัวหน้างานเยี่ยมญาติ เรือนจำกลางเชียงรายที่ 3 นี้ เรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากคำสั่ง

คดีดังกล่าว เป็นการต่อสู้ทนายเพื่อสิทธิผู้ต้องขังคดีทางการเมือง 112 ซึ่งมีสถานะเป็นนักโทษเด็ดขาด และคดีได้สิ้นสุดเด็ดขาดไปแล้ว และอานนท์ ทนายความต้องการเข้าพบผู้ต้องขัง เพื่อปรึกษาในการต่อสู้คดี แต่ก็ได้มีเกิดการโต้แย้งไม่ให้ทนายเข้าพบ โดยอ้างเหตุว่าเป็นนักโทษเด็ดขาดแล้ว คดีนี้จึงมีความน่าสนใจเพราะทำให้เห็นการตีความกฎหมายที่ต่างกัน และเป็นคดีที่ศาลได้วางหลักสิทธิของผู้ต้องขังได้อย่างน่าสนใจยิ่ง

กฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรม

สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ เคยอธิบายไว้ว่า กฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรม คือเป็นเรื่องความคิดความเชื่อ และสิ่งที่ผู้คนในสังคมปฏิบัติ มีปฏิสัมพันธ์ต่อกัน กฎหมายจึงไม่ได้เป็นเพียงเครื่องมือของเจ้าหน้าที่รัฐ ผู้พิพากษา หรือฝ่ายนิติบัญญัติที่ใช้เพื่อการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของประชาชนเท่านั้น แต่ย่อมรวมถึงความคิดความเชื่อของคนในสังคมเกี่ยวกับกฎหมายและสถาบันทางกฎหมายด้วย

และการใช้วัฒนธรรมในทางกฎหมายย่อมต่างกันในแต่ละฐานความคิด แบ่งออกเป็น 2 แบบ ได้แก่

1. วัฒนธรรมทางกฎหมายแบบอำนาจนิยม คือ ความคิดความเชื่อที่ว่ากฎหมายเป็นเครื่องมือของรัฐในการกำกับควบคุมประชาชน กฎหมายไม่ได้มีไว้เป็นเครื่องมือจำกัดอำนาจรัฐและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนแต่อย่างใด กลไกรัฐส่วนใหญ่จึงพยายามขยายความคิดนี้ให้กับสาธารณะผ่านปฏิบัติการต่างๆ ซึ่งการตีความกฎหมายเช่นนี้จะมีประสิทธิภาพมากในรัฐที่มีรูปแบบการปกครองแบบอำนาจนิยม
2. วัฒนธรรมทางกฎหมายแบบเสรีประชาธิปไตยคือ ความคิดความเชื่อที่ว่ากฎหมายเป็นข้อตกลงร่วมกันระหว่างรัฐกับประชาชน ที่ให้อำนาจรัฐในบางเรื่องแต่ขณะเดียวกันก็จำกัดอำนาจรัฐด้วยตัวบทกฎหมายเอง การที่รัฐใช้กฎหมายเช่นนี้จึงเป็นข้อจำกัดอำนาจรัฐ และก็ยังเป็นการใช้กฎหมายเพื่อปกป้องประชาชนจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของรัฐ กฎหมายจึงเป็นเสมือนกลไกที่สังคมใช้ในการควบคุมรัฐไม่ให้กลายเป็นโจร¹

ถึงกระนั้น วัฒนธรรมทางกฎหมายก็มีแง่ที่ต้องพิจารณาในตัวมันเอง เพราะเป็นความคิดความเชื่อที่ว่า กฎหมายเป็นที่มาซึ่งให้ทั้งอำนาจแก่เจ้าหน้าที่รัฐ และสามารถกำกับควบคุมการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งการจะกำกับควบคุมได้ก็ต้องใช้ตัวบทกฎหมายเป็นแหล่งที่มาของอำนาจเช่นกัน และเมื่อกฎหมายเป็นตัวอักษรการตีความการใช้กฎหมาย จึงเป็นสิ่งที่รัฐ-เจ้าหน้าที่อ้างและใช้เพื่อควบคุมทางสังคม มากกว่าจะใช้เพื่อจำกัดอำนาจตนเอง 

คดีนี้จึงเป็นกรณีที่ผู้เขียนเห็นว่ามีความสนใจในการใช้กฎหมายของทนายความด้านสิทธิมนุษยชน เพื่อโต้แย้งการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐที่เกินเลยกว่าที่กฎหมายบัญญัติไว้ และช่วงระยะเวลาในการต่อสู้คดีคือ ระหว่างการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 ซึ่งเป็นสภาวะที่รัฐมีอำนาจล้นเหลือในการบังคับใช้กฎหมาย

สิทธิการมีทนายความของผู้ต้องขังเด็ดขาดเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน

โดยปกติทั่วไป สิทธิการมีทนายความของผู้ต้องขังถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน และเป็นสิทธิที่กฎหมายได้บัญญัติรับรองเอาไว้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 7/1(1) รับรองสิทธิในการพบและปรึกษาทนายความ ซึ่งพนักงานฝ่ายปกครองหรือตำรวจจะต้องแจ้งให้บุคคลผู้ต้องหาทราบถึงสิทธิดังกล่าว และมาตรา 8 ได้รับรองสิทธิของจำเลยในการปรึกษาทนายความหรือผู้ซึ่งจะเป็นทนายเป็นการเฉพาะตัว

การบัญญัติรับรองกฎหมายดังกล่าว จึงเป็นการให้สิทธิแก่ผู้ต้องหา ผู้ต้องขัง ในการที่จะมีทนายเข้าช่วยเหลือเกี่ยวกับอรรถคดี และเป็นสิทธิที่อารยะสากลยอมรับกัน แต่เมื่อประเทศได้เปลี่ยนผ่านเข้าสู่ห้วงของการรัฐประหาร 2557 เป็นที่ทราบกันดีว่า อำนาจในการใช้กฎหมายจะตกอยู่ในรูปแบบอำนาจนิยมเป็นส่วนใหญ่ เพราะกฎหมายถูกใช้เป็นเครื่องมือในการกดปราบประชาชนให้ต้องเชื่อฟัง มีการจับกุม ดำเนินคดีเพิ่มขึ้นโดยเฉพาะในคดีทางการเมือง ซึ่งกระทบไปถึงสิทธิของผู้ต้องขังในทางการเมืองเช่นเดียวกัน

คดีหมายเลขดำที่ 14/2560 คดีหมายเลขแดงที่ 58/2560 คดีระหว่าง นายอานนท์ นำภา และกรมราชทัณฑ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ผู้บัญชาการเรือนจำกลางเชียงรายที่ 2 และหัวหน้างานเยี่ยมญาติ เรือนจำกลางเชียงรายที่ 3 มูลเหตุของคดีนี้คือ อานนท์ นำภา เป็นทนายความของผู้ต้องขังรายหนึ่งที่ถูกจำคุกเนื่องจากคดี 112 ต้องการที่จะเข้าพบผู้ต้องขังเพื่อปรึกษาเกี่ยวกับการขอให้ศาลมีการพิจารณาคดีใหม่ และแจ้งเรื่องขอรับพระราชทานอภัยโทษเฉพาะราย แต่หัวหน้าผู้คุมกลับมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ทนายเข้าพบ ด้วยเหตุที่ว่าคดีสิ้นสุดเด็ดขาดแล้ว ทนายจึงทำหนังสืออุทธรณ์คำสั่งต่อผู้บัญชาการเรือนจำ แต่กลับมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของทนายความ ส่งผลให้เป็นเหตุให้นำคดีมาขึ้นสู่ศาลปกครองเชียงใหม่

คดีนี้จึงมีประเด็นวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิของผู้ต้องขังเด็ดขาดในการมีทนายเข้าพบ และคำสั่งของเจ้าหน้าที่เรือนจำเป็นคำสั่งที่ละเมิดต่อสิทธิทนายในการเข้าพบผู้ต้องขังหรือไม่

โดยสรุป ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นว่า

‘รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.​2557 ที่มีผลใช้บังคับในขณะมีเหตุพิพาท รัฐธรรมนูญไทยทั้งสองฉบับได้รับรองและให้ความคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และสิทธิและเสรีภาพ อันเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน แม้บุคคลดังกล่าวจะเป็นผู้กระทำความผิดและถูกจำกัดเสรีภาพในระหว่างการถูกคุมขังจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็มิอาจถูกกระทำการใดๆ อันเป็นการลดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ลงได้ สิทธิได้รับการเยี่ยมจากญาติ หรือพบทนายความของผู้ต้องขัง จึงเป็นหลักสำคัญประการหนึ่งที่คุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของผู้ต้องขังที่พึงได้รับตามหลักสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน การจำกัดสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวของผู้ต้องขังจึงไม่อาจกระทำได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะเพื่อการที่รัฐธรรมนูญนั้นกำหนดไว้และเท่าที่จำเป็นและจะกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิเสรีภาพนั้นมิได้’²

ทั้งศาลปกครองยังเห็นว่า การปฏิบัติต่อบุคคลในสถานะของผู้ต้องขังย่อมถูกจำกัดสิทธิและเสรีภาพในบางประการ แต่ทั้งนี้ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด เมื่อพิจารณาถึงข้อบังคับกรมราชทัณฑ์ว่าด้วยการเยี่ยมการติดต่อของบุคคลภายนอก ต่อผู้ต้องขังและการเข้าดูกิจการหรือติดต่อการงานกับเรือนจำ พ.ศ. 2555 ประกอบกับสิทธิของผู้ต้องจังในการมีทนายความตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 7/1 และสิทธิในการปรึกษาทนายความ ตามมาตรา 8 อันเป็นบทกฎหมายที่มีบทบัญญัติสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 40 และมีบทบัญญัติบางประการเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล ซึ่งตามมาตรา 29 ประกอบกับมาตรา 32 มาตรา 35 มาตรา 36มาตรา 41 และมาตรา 45 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 กฎหมายได้กำหนดขั้นตอนได้กรณีที่ทนายความเข้าพบผู้ต้องขังเกี่ยวกับคดี

โดยกำหนดให้ทนายความที่จะขอพบผู้ต้องขังต้องเป็นทนายความที่ได้รับใบอนุญาตให้เป็นทนายความตามกฎหมายว่าด้วยทนายความ และต้องเป็นทนายความที่ผู้ต้องขังต้องการพบเท่านั้น ทั้งได้ยื่นคำร้องตามแบบที่เรือนจำเป็นผู้กำหนด ในส่วนของเจ้าหน้าที่ผู้คุมที่ได้รับคำร้องต้องแจ้งให้ผู้ต้องขังทราบถึงความประสงค์และเหตุผลว่า จะพบทนายความนั้นหรือไม่ และท้ายที่สุดหากผู้บัญชาการเรือนจำหรือผู้ได้รับมอบหมายจากผู้บัญชาการเรือนจำมีความเห็นในคำร้องเป็นประการใดแล้ว ให้พนักงานเจ้าหน้าที่แจ้งให้ทนายความรับทราบ³

กล่าวโดยสรุป สิทธิของผู้ต้องขังเด็ดขาดในการมีทนาย และการเข้าเยี่ยมของทนายโดยที่ผู้ต้องขังยินยอมเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน เมื่อทนายความได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขและกฎระเบียบของเรือนจำแล้ว เจ้าหน้าที่ผู้คุมก็มีหน้าที่จะต้องแจ้งให้ผู้ต้องขังทราบถึงวัตถุประสงค์และเหตุผลของทนายที่จะเข้าเยี่ยมแก่ผู้ต้องขัง และต้องมีคำสั่งหรือคำเห็นให้แก่ทนายทราบ สิ่งเหล่านี้เป็นเงื่อนไขที่เจ้าหน้าที่รัฐจะต้องปฏิบัติ คำพิพากษาฉบับนี้จึงเป็นเสมือนการย้ำเตือนให้กับเจ้าหน้าที่รัฐต้องคำนึงถึงสิทธิของผู้ต้องขังและต้องระมัดระวังมิให้ใช้อำนาจจนเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด

กระนั้นก็ตามในคดีนี้สิ่งที่น่าเสียดายที่สุดคือ แม้ศาลจะมีความเห็นข้างต้น แต่ศาลได้พิพากษายกฟ้อง เนื่องจากผู้ต้องขังรายได้กล่าวได้รับการปล่อยตัวก่อนที่คดีจะสิ้นสุด จึงทำให้คดีดังกล่าวไม่ค่อยถูกหยิบมาพูดถึงมากนัก แม้จะเป็นคดีที่สร้างบรรทัดฐานให้กับสิทธิของผู้ต้องขังทางการเมือง

การสร้างวัฒนธรรมการตรวจสอบอำนาจรัฐ

จากคดีดังกล่าวจะเห็นได้ว่า แม้ตัวบทกฎหมายจะให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่รัฐเพื่อใช้อำนาจ แต่เมื่ออำนาจถูกตีความนั้นเกินเลยไปกว่าที่ตัวบทกฎหมายกำหนด การท้าทายการใช้อำนาจจึงเป็นเรื่องสำคัญ และควรเป็นสิ่งธรรมดาสามัญที่ต้องถูกตรวจสอบ การสร้างวัฒนธรรมตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐ ยังเป็นอีกหนึ่งทางที่จะช่วยทำให้การใช้กฎหมายของไทยเป็นไปตามเจตนารมย์ของกฎหมาย ทั้งยังสร้างการจำกัดการใช้อำนาจรัฐที่ถูกตีความอย่างมากล้น เพื่อป้องกันไม่ให้สังคมยังจมอยู่กับกลุ่มอภิสิทธิ์ชนที่กฎหมายถูกใช้เพื่อเอื้อประโยชน์กับคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเท่าไร

วัฒนธรรมการตรวจสอบนี้จึงเป็นวิธีที่จะช่วยสร้างให้กฎหมายกลายเป็นบรรทัดฐานที่คนทุกคนไม่เว้นแม้แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐ จะต้องเคารพ ทุกคนเสมอภาคและเท่าเทียมภายใต้กฎหมายภายใต้กฎหมายเดียวกัน ตามหลักการนิติรัฐ แต่การเดินทางไปสู่ความฝันดังกล่าวจำเป็นต้องมีองค์ประกอบสำคัญอย่างยิ่ง คือสิ่งที่ต้องอาศัยผู้คนที่ต้องกล้าตั้งคำถาม ท้าทายความไม่ชอบธรรมของการใช้อำนาจ จนกลายเป็นวัฒนธรรมที่ไม่สยบยอมต่ออำนาจ 

ทั้งนี้ ปัจจุบันแม้สภาวะทางการเมืองได้เปลี่ยนผ่านเข้าสู่การปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่วัฒนธรรมการใช้กฎหมายแบบอำนาจนิยม ไม่ได้หายไปไหน รัฐยังคงใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการกำชับและเพิ่มอำนาจให้แก่ตนเอง หรือการสร้างกฎหมายเพื่อยกเว้นให้กับคนบางกลุ่ม เราจึงเห็นปรากฏการณ์การถูกควบคุมตัวบนชั้น 14 ของโรงพยาบาลตำรวจเป็นต้น การใช้กฎหมายเช่นนี้ยังคงลามไปกระทบสิทธิของประชาชนในด้านต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นทรัพยากรสิ่งแวดล้อม สิทธิของชุมชน สิทธิในการพัฒนาตนเอง ที่ถูกกระทบผ่านการออกกฎหมายเพื่อรับรองโครงการเมกะโปรเจกต์ของรัฐที่จะตามมาอีกหลายโครงการ

การนำคดีขึ้นสู่ศาลจึงเป็นอีกหนึ่งเครื่องมือในการคัดง้างกับอำนาจของรัฐ ไม่ให้ถูกใช้จนเกินเลยไปจนลุแก่อำนาจแต่ต้องอย่าหลงลืมว่า คดีที่สู้เพื่อสิทธิมนุษยชนมิได้ประสบแต่ชัยชนะเสมอไป แต่ผลของคดีย่อมนำมาสู่ความเปลี่ยนแปลงไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง เพียงแต่กระบวนการเหล่านี้ต้องใช้ระยะเวลาและผู้คนที่กล้าท้าทาย เพื่อสร้างบันไดทีละขั้นจนกว่าไปวัฒนธรรมการใช้กฎหมายของไทยเป็นสู่มาตรฐานของประเทศเสรีประชาธิปไตย

¹ สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์, เดินมิตรภาพ: ปฏิบัติการสร้างวัฒนรรมทางกฎหมายจากเบื้องล่าง, เผยแพร่เมื่อวันที่ 23 มกราคม 2561, https://enlawfoundation.org/เดินมิตรภาพ-ปฏิบัติการส/. 

² คดีปกครอง หมายเลขดำที่ 14/2560 และคดีหมายเลขแดงที่ 58/2560, หน้า 9

³ คดีปกครอง หมายเลขดำที่ 14/2560 และคดีหมายเลขแดงที่ 58/2560, หน้า 9-10