พ.ร.บ.ซ้อมทรมานฯ จะช่วยยุติการส่งกลับผู้ลี้ภัยได้จริงหรือ?

สองสัปดาห์ที่ผ่านมา นับเป็นช่วงเวลาสำคัญของการเมืองไทย ไม่เพียงเพราะคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งสั่งให้นายกรัฐมนตรียุติการปฏิบัติหน้าที่เป็นการชั่วคราว หากรัฐสภายังให้ความเห็นชอบในวาระสุดท้ายต่อร่าง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. … ซึ่งหากมีการประกาศใช้อย่างเป็นทางการ ก็จะส่งผลให้ประเทศไทยสามารถดำเนินการต่างๆ ตามบทบัญญัติแห่งอนุสัญญาต่อต้านการทรมานแห่งสหประชาชาติได้

ทว่าสิ่งที่ถูกมองข้ามในบทสนทนาเกี่ยวกับกฎหมายใหม่ฉบับนี้ คือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อนโยบายและการปฏิบัติที่เป็นปัญหาเกี่ยวกับผู้ลี้ภัย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรา 13 ของกฎหมายใหม่นี้ ที่ถูกบัญญัติขึ้นตามหลักการไม่ส่งกลับ (non-refoulement) ซึ่งเป็นหลักกฎหมายสากลที่ห้ามไม่ให้รัฐส่งกลับผู้ลี้ภัย ผู้แสวงหาที่ลี้ภัย และบุคคลอื่น กลับไปสู่สถานการณ์ที่อาจเสี่ยงจะต้องเผชิญกับการทรมานและการปฏิบัติมิชอบด้านสิทธิมนุษยชนที่ร้ายแรงอย่างอื่น

ตามประวัติศาสตร์แล้ว หลักการไม่ส่งกลับอุบัติขึ้นในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เนื่องจากหลายรัฐในยุโรปมีการบังคับส่งกลับชาวยิวไปเผชิญหน้ากับการประหัตประหารของพวกนาซี นับแต่นั้นมา หลักการไม่ส่งกลับ จึงได้รับการยอมรับในฐานะบรรทัดฐานที่บังคับใช้อย่างเบ็ดเสร็จตามกฎหมายระหว่างประเทศ มีผลให้ทุกรัฐต้องปฏิบัติตาม ไม่ว่าจะมีบทบัญญัติตามกฎหมายในประเทศอย่างไรก็ตาม

แต่ที่ผ่านมา รัฐบาลไทยกลับไม่ได้เคารพ หลักการไม่ส่งกลับ และมักบังคับให้ผู้ลี้ภัย รวมถึงผู้แสวงหาความคุ้มครองอื่นๆ ในราชอาณาจักร ต้องเดินทางกลับไปสู่สถานการณ์ที่มีความเสี่ยงอย่างร้ายแรง ไม่ว่าจะเป็นความเสี่ยงที่จะตกเป็นเหยื่อการทรมาน หรือการปฏิบัติมิชอบด้านสิทธิมนุษยชนที่ร้ายแรงอย่างอื่น

แม้ทางการไทยให้การปฏิเสธต่อข้อเท็จจริงดังกล่าว ในเดือนพฤษภาคม 2564 ฟอร์ตี้ฟายไรต์ (Fortify Rights) ได้บันทึกข้อมูลกรณีที่ทางการไทยส่งกลับผู้ลี้ภัยอย่างน้อย 2,000 คน ซึ่งเป็นผู้หลบหนีระลอกใหม่จากเหตุการณ์ความรุนแรงในรัฐกะเหรี่ยงของเมียนมา ที่ผ่านมา เจ้าหน้าที่รัฐไทยยังมักปฏิบัติตามนโยบาย ‘ผลักดันกลับ’ ทางทะเลอย่างโจ่งแจ้ง เช่น การผลักดันเรือของผู้ลี้ภัยชาวโรฮีนจาที่หลบหนีการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์และอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ ออกจากน่านน้ำไทย

บทบัญญัติเกี่ยวกับหลักการไม่ส่งกลับตามกฎหมายต่อต้านการทรมานในประเทศไทย จึงนับว่ามีนัยสำคัญอย่างยิ่ง เมื่อคำนึงถึงหายนะด้านสิทธิมนุษยชนและมนุษยธรรม ซึ่งกำลังเกิดขึ้นในประเทศเพื่อนบ้านอย่างเมียนมา ทั้งนี้ตามข้อมูลขององค์การสหประชาชาติ ระบุว่ามีจำนวนผู้พลัดถิ่นในเมียนมา ทั้งผู้ชาย ผู้หญิงและเด็กเกินกว่าหนึ่งล้านคนแล้ว โดยในจำนวนนี้กว่า 866,000 คน เป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบหลังการยึดอำนาจของกองทัพเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2564 นอกจากนี้การประเมินของสำนักงานข้าหลวงใหญ่เพื่อผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2565 ชี้ว่าผู้ลี้ภัยจากเมียนมาเกือบ 16,000 คนได้เดินทางเข้ามาขอความคุ้มครองในประเทศไทย นับแต่เกิดรัฐประหาร 1 กุมภาพันธ์ 2564

ผู้ลี้ภัยจากเมียนมาในไทยส่วนใหญ่เป็นชนกลุ่มน้อยด้านชาติพันธุ์จากชนบท ในรัฐตามแนวพรมแดนของเมียนมา ซึ่งหลายคนต้องเผชิญกับการประหัตประหารของกองทัพเมียนมามานานหลายทศวรรษ องค์กร International Institute for Strategic Studies ประมาณการณ์ไว้ว่า ในเกือบ 330 ตำบลของเมียนมา ซึ่งเป็นหน่วยย่อยของการปกครองในประเทศ ต่างได้รับผลกระทบจากสงคราม นับแต่เกิดการทำรัฐประหาร ฟอร์ตี้ฟายไรต์ (Fortify Rights) ยังได้บันทึกข้อมูลอาชญากรรมร้ายแรงโดยรัฐที่ปฏิบัติอย่างเป็นระบบและกว้างขวาง ตั้งแต่การฆาตกรรม การสังหารหมู่ การทรมาน ตลอดจนการทำลายช่องทางและปฏิเสธไม่ให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม ในหลายพื้นที่ของชนกลุ่มน้อยด้านชาติพันธุ์

ส่วนผู้ลี้ภัยจากเมียนมากลุ่มอื่นๆ ยังรวมถึงแกนนำชุมชน นักปกป้องสิทธิมนุษยชน และนักกิจกรรมทางการเมือง ที่ต้องเผชิญกับการประหัตประหารอย่างเป็นระบบจากรัฐบาลทหาร เนื่องมาจากจุดยืนต่อต้านเผด็จการของพวกเขา โดยส่วนใหญ่แล้ว บุคคลเหล่านี้ล้วนเป็นผู้ประกอบวิชาชีพที่มีการศึกษาระดับสูง มาจากเขตเมืองของเมียนมา อย่างกรุงย่างกุ้งและมัณฑะเลย์ ซึ่งการออกมาวิพากษ์วิจารณ์ความทารุณของกองทัพ ได้ส่งผลกระทบต่อชีวิตพวกเขาอย่างรุนแรง

หลายคนที่ผมมีโอกาสพูดคุยด้วยต่างเล่าให้ฟังว่า เพื่อน เพื่อนร่วมงาน หรือญาติของพวกเขา ถูกสังหารโดยรัฐบาลทหาร และทุกวันนี้พวกตนต้องลี้ภัยในต่างแดน และตกอยู่ใต้ความเสี่ยงอย่างต่อเนื่องที่จะถูกส่งตัวกลับไปให้รัฐบาลทหาร ซึ่งเมื่อเร็วๆ นี้ได้ประหารชีวิตนักกิจกรรมต่อต้านรัฐประหารไปสี่คน ผู้ลี้ภัยหลายคนที่ผมมีโอกาสพูดคุยด้วยในประเทศไทย กลัวที่จะถูกบังคับส่งกลับ มีผู้ลี้ภัยคนหนึ่งที่ต้องหลบหนีมาไทย หลังจากรัฐบาลทหารรู้เข้าว่าเธอให้การสนับสนุนกลุ่มครูที่นัดประท้วงหยุดงาน เธอบอกกับผมว่า ถ้าโดนส่งตัวกลับไปเมียนมา “[ทหารของรัฐบาล] จะต้องซ้อมดิฉันจนตายแน่นอน”

ปัจจุบันประเทศไทยยังไม่ได้ให้สัตยาบันรับรองอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย พ.ศ. 2494 และพิธีสารเลือกรับ พ.ศ. 2510 และยังไม่มีระบบการคัดกรอง ขึ้นทะเบียน หรือคุ้มครองผู้ลี้ภัย รัฐบาลไทยเองก็ยังไม่ได้เริ่มนำ ‘กลไกการคัดกรองระดับชาติ’ (National Screening Mechanism) ซึ่งเป็นระบบทางการที่ถูกเสนอขึ้นเมื่อปี 2562 มาบังคับใช้ โดยมีการตั้งคำถามถึงประสิทธิภาพของระบบดังกล่าวในฐานะเครื่องมือเพื่อคุ้มครองผู้ลี้ภัย โดยเฉพาะผู้ลี้ภัยจากเมียนมา อีกด้วย

นอกจากนั้น ตามการประเมินโดย UNHCR เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2565 รัฐบาลไทยยังไม่อนุญาตให้หน่วยงานมนุษยธรรมโดยทั่วไปเข้าถึงผู้ลี้ภัยกลุ่มใหม่จากเมียนมา ซึ่งปัจจุบันถูกจัดให้พักอาศัยในสถานที่ที่เรียกว่า ‘พื้นที่พักพิงชั่วคราว’ ตามแนวพรมแดน ด้วยเหตุดังกล่าวจึงยังไม่มีการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ ที่สามารถบ่งชี้ว่าทางการไทยบริหารจัดการและช่วยเหลือผู้ลี้ภัยอย่างไร และสอดคล้องกับกฎหมายในประเทศหรือระหว่างประเทศ รวมทั้ง หลักการไม่ส่งกลับ หรือไม่

เพื่อเป็นการรับประกันว่า พ.ร.บ.ต่อต้านการทรมานฯ ฉบับใหม่นี้ จะเคารพเนื้อหาตามข้อบัญญัติของหลักการไม่ส่งกลับ รัฐบาลไทยควรต้องอนุญาตให้หน่วยงานอย่าง UNHCR สามารถเข้าถึงผู้ลี้ภัยจากเมียนมาทุกคนโดยทันที อย่างเต็มรูปแบบและไม่มีข้อจำกัด โดยเฉพาะผู้ลี้ภัยตามแนวพรมแดน

นอกจากนี้ รัฐบาลยังควรจัดทำระบบที่เป็นองค์รวมเพื่อคัดกรอง ขึ้นทะเบียน และกำหนดสถานภาพตามกฎหมาย ตลอดจนให้ความคุ้มครองผู้ลี้ภัยจากเมียนมา หรือไม่เช่นนั้น ก็ควรอนุญาตให้ UNHCR ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในระดับสากลในประเด็นนี้

ประการสุดท้าย ทางการไทยต้องยุติการผลักกลับผู้ลี้ภัยที่เกิดขึ้นต่อเนื่องมาหลายทศวรรษ และปฏิบัติตามพันธกิจตามกฎหมายระหว่างประเทศ รวมทั้งตามกฎหมายต่อต้านการทรมานฉบับใหม่นี้ด้วย

ภาพ: Reuters