หากใครได้ดูซีรีส์เรื่อง The Crown ทาง Netflix คงจำได้ถึงตอนหนึ่งที่เล่าถึงเหตุการณ์จริงในปี 1952 ที่เกิดมลพิษฝุ่นขนาดเล็ก กลายเป็นหมอกปกคลุมลอนดอน (The Great London Smog) มีคนเจ็บป่วยและล้มตายจากเหตุการณ์นั้นหลายพันคน จนนำไปสู่การออกกฎหมายจัดการมลพิษอากาศฉบับแรกของสหราชอาณาจักรในปี 1956

นับจากนั้น หลายประเทศทั่วโลกต่างประสบปัญหาคล้ายกัน โดยเฉพาะหลายเมืองใหญ่ในจีนและอินเดีย เนื่องจากมีการใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง ทั้งในครัวเรือนและภาคอุตสาหกรรม รวมทั้งปริมาณการใช้รถส่วนตัวที่หนาแน่น

ขณะที่ประเทศไทย หลังเกิดวิกฤตฝุ่นขนาดเล็กลอยฟุ้งในภาคเหนือ ก็ถึงคราวกรุงเทพฯ ที่เจอกับปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็กเกินค่ามาตรฐานและเป็นอันตรายต่อสุขภาพ

ฝุ่นละอองขนาดเล็ก 2.5 ไมครอน (Particulate Matter – PM2.5) โดยทั่วไปเกิดจากการเผาไหม้ทั้งโดยธรรมชาติ เช่น ไฟป่า และจากกิจกรรมมนุษย์ เช่น จากรถยนต์ โรงงานอุตสาหกรรมและโรงไฟฟ้าที่ใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง

ความอันตรายของ PM2.5 มาจากขนาดที่เล็กจิ๋วของมัน ที่เมื่อหายใจเข้าไปแล้วจะผ่านทะลุจากปอดเข้าไปยังกระแสเลือด และไหลไปทำลายระบบต่างๆ ในร่างกาย ตั้งแต่ระบบประสาท สมอง หัวใจ ระบบหายใจ การทำงานของไต และระบบสืบพันธุ์ จนนำไปสู่การเสียชีวิตก่อนวัยอันควร

ความอันตรายของฝุ่นขนาดเล็กนี้ยังไม่จำกัดแค่พื้นที่ใกล้แหล่งกำเนิด แต่ไปได้ไกลข้ามจังหวัด ข้ามประเทศ งานวิจัยขององค์ด้านสิ่งแวดล้อมในยุโรป พบว่า PM2.5 จากโรงไฟฟ้าถ่านหินในเยอรมนี โปแลนด์ สาธารณรัฐเช็ก สหราชอาณาจักร และสเปน ทำให้เกิดการเสียชีวิตก่อนวัยอันควรของคนในประเทศฝรั่งเศสสูงถึงกว่า 1,400 คนต่อปี  ขณะที่งานวิจัยจากมหาวิทยาลัยฮาร์เวิร์ดก็ชี้ว่า โรงไฟฟ้าถ่านหินในเขตอุตสาหกรรมมาบตาพุด จังหวัดระยอง มีผลกระทบต่อคุณภาพอากาศในพื้นที่ท่องเที่ยวใกล้เคียง เช่น พัทยา และเกาะเสม็ด จนนำไปสู่การตีความจากทิศทางลมได้ว่า ฝุ่นขนาดเล็กจากโรงไฟฟ้านั้นถูกพัดมาไกลถึงกรุงเทพฯ

งานวิจัยจากมหาวิทยาลัยฮาร์เวิร์ดก็ชี้ว่า โรงไฟฟ้าถ่านหินในเขตอุตสาหกรรมมาบตาพุด จังหวัดระยอง มีผลกระทบต่อคุณภาพอากาศในพื้นที่ท่องเที่ยวใกล้เคียง เช่น พัทยา และเกาะเสม็ด

สิ่งที่น่ากังวลนอกเหนือจากอันตรายของฝุ่นขนาดเล็กเหล่านี้ คือ การจัดการปัญหาของหน่วยงานรัฐ และข้อจำกัดทางกฎหมายไทย เราไม่เห็นบทบาทของกรุงเทพมหานครในฐานะรัฐบาลท้องถิ่นเข้ามาแก้ปัญหานี้เลย ขณะที่กรมควบคุมมลพิษและกรมควบคุมโรคก็ทำได้เพียงการแจ้งผลสภาพอากาศ ออกประกาศเตือน และ ‘เฝ้าระวัง’ เพื่อรอให้ฝุ่นปลิวพัดไปเอง

คำถามที่ยังไม่มีคำตอบคือ ฝุ่นอันตรายเหล่านี้มาจากแหล่งกำเนิดใด ทำไมถึงมีปริมาณมากจนเป็นอันตรายต่อสุขภาพได้ แล้วมีมาตรการทางกฎหมายใดในการจัดการและป้องกันไม่ให้เกิดขึ้นอีก  

ประเทศไทยมีกฎหมายกำหนดค่ามาตรฐาน PM2.5 ในสิ่งแวดล้อม และมีสถานีตรวจวัดกระจายอยู่ 26 จุดใน 18 จังหวัดทั่วประเทศ แต่แม้กรมควบคุมมลพิษจะพบแนวโน้มการเพิ่มขึ้นของ PM2.5 มาตลอด รวมทั้งพบปริมาณ PM2.5 เกินค่าความปลอดภัยขององค์การอนามัยโลกในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะในช่วงต้นปี 2560 ที่กรีนพีซตรวจพบพื้นที่ที่มีฝุ่นเกินค่าความปลอดภัยถึง 14 จังหวัด ขณะที่กรมควบคุมมลพิษเองก็ตรวจพบกว่าหกจังหวัด ในช่วงปี 2559-2560 แต่กลับไม่นำข้อมูลนี้มาใช้เป็นดัชนีชี้วัดสภาพอากาศและเผยแพร่ต่อสาธารณะ รวมทั้งไม่มีการสืบหาแหล่งที่มาของมลพิษ และกำหนดมาตรการแก้ปัญหาที่เฉพาะเจาะจงแต่อย่างใด นี่ยังไม่นับรวมปัญหาอุปกรณ์ในบางสถานีที่เสียจนตรวจวัดไม่ได้

ตัวอย่างตารางดัชนีชี้วัดคุณภาพอากาศในสหรัฐอเมริกาซึ่งนำปริมาณ PM2.5 มาพิจารณาด้วย แต่ประเทศไทยกลับไม่มี

นอกจากนี้ แม้จะมีการกำหนดค่ามาตรฐานในอากาศ แต่กลับไม่มีกฎหมายกำหนดค่ามาตรฐาน PM2.5 จากแหล่งกำเนิด พูดง่ายๆ คือ ไม่มีกฎหมายควบคุมปริมาณการปล่อยฝุ่นขนาดเล็กจากโรงงานอุตสาหกรรม โรงไฟฟ้า หรือกระทั่งรถยนต์ ประกอบกับที่ผ่านมา รัฐไม่เคยวางนโยบายและกฎหมายเพื่อลดปริมาณแหล่งกำเนิดมลพิษเหล่านั้น เช่น ปล่อยให้มีการใช้รถยนต์ส่วนตัวเพิ่มขึ้นหลายแสนคันต่อปี สนับสนุนการพัฒนาอุตสาหกรรมอย่างไม่จำกัด โดยเฉพาะเขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก และมีแนวโน้มสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินขนาดใหญ่เพิ่ม

สิ่งที่ขาดหายไปในการวางนโยบายและการพิจารณาอนุมัติอนุญาตโครงการต่างๆ คือ การคำนวนว่า สิ่งแวดล้อมมีศักยภาพแค่ไหนในการซึมซับรับเอามลพิษที่ปล่อยออกมาจากแหล่งต่างๆ อย่างไม่จำกัดเหล่านั้น ทั้งที่สามารถคำนวนและนำมาสู่การวางแผนควบคุมแหล่งกำเนิดมลพิษได้

เช่น หากรัฐยังไม่สามารถจำกัดการใช้รถยนต์ส่วนตัวและสร้างทางเลือกอื่นในการเดินทางได้ในทันที ก็ต้องจำกัดปริมาณโรงงานและโรงไฟฟ้าที่ใช้พลังงานจากถ่านหิน หรือออกกฎหมายควบคุมการปลดปล่อยฝุ่นขนาดเล็กอย่างเข้มงวด เพื่อให้ผู้ก่อมลพิษต้องรับผิดชอบต่อต้นทุนในการจัดการมลพิษก่อนปล่อยออกสู่บรรยากาศ แทนที่จะผลักภาระและค่าใช้จ่ายต่อสุขภาพ หรือค่าเสียโอกาสไปยังผู้คนที่ต้องอยู่ในที่อากาศเปิด อย่างเด็กนักเรียนที่ไม่ได้เรียนหนังสือในห้องแอร์ แม่ค้าพ่อค้าที่ต้องขายของกลางแจ้ง ผู้ที่ต้องเดินทางโดยรถประจำทาง หรือคนที่ต้องการออกกำลังกายในสวนสาธารณะ

สิ่งที่ขาดหายไปในการวางนโยบายและการพิจารณาอนุมัติอนุญาตโครงการต่างๆ คือ การคำนวนว่า สิ่งแวดล้อมมีศักยภาพแค่ไหนในการซึมซับรับเอามลพิษที่ปล่อยออกมาจากแหล่งต่างๆ อย่างไม่จำกัดเหล่านั้น

การประเมินศักยภาพของพื้นที่ในการรองรับมลพิษนี้ เป็นหนึ่งในหลักคิดที่ใช้ออกแบบมาตรการในการจัดการมลพิษทางอากาศภายใต้กฎหมายอากาศสะอาด (Clean Air Act) ของสหรัฐอเมริกา กฎหมายนี้ให้หน่วยงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อม (EPA) มีอำนาจกำหนดค่ามาตรฐานอากาศในระดับประเทศ (NAAQS) ซึ่งรวมฝุ่นขนาดเล็กด้วย และแบ่งพื้นที่การควบคุมออกเป็นพื้นที่ที่มีสภาพอากาศเป็นไปตามค่ามาตรฐานอยู่แล้ว (Attainment area) กับ พื้นที่ที่เกินค่ามาตรฐาน (Nonattainment Area)

ซึ่งการกำหนดเช่นนี้ทำให้รัฐบาลแต่ละมลรัฐต้องจัดทำแผนการควบคุมหรือลดมลพิษทางอากาศในพื้นที่ของตน ผ่านการวางนโยบาย และกำหนดเงื่อนไขการอนุมัติอนุญาตกิจกรรมในพื้นที่ที่ต่างกันออกไป

หากเกิดกรณีมลพิษทางอากาศข้ามมลรัฐขึ้น กฎหมายอากาศสะอาดของสหรัฐฯ กำหนดหลัก ‘เพื่อนบ้านที่ดี’ โดยห้ามมิให้รัฐเหนือลมปล่อยมลพิษในปริมาณที่ทำให้รัฐท้ายลมไม่สามารถปฏิบัติตามค่ามาตรฐานที่ EPA กำหนดได้ โดยมี EPA เป็นผู้ควบคุม ดังนี้ โดยภาพรวม EPA จึงเป็นทั้งผู้กำหนดค่ามาตรฐาน พิจารณาว่าพื้นที่ใดเป็นไปตามค่ามาตรฐานนั้นบ้าง เป็นพี่เลี้ยงช่วยรัฐบาลของแต่ละมลรัฐจัดทำแผนการปฏิบัติตามค่ามาตรฐาน และตรวจว่าแผนนั้นมีประสิทธิภาพพอที่จะควบคุมมลพิษในพื้นที่นั้น ทั้งไม่ส่งผลกระทบข้ามไปมลรัฐอื่นด้วย

แผนที่แสดงพื้นที่ที่มีมลพิษอากาศเกินค่ามาตรฐานในสหรัฐอเมริกา

สำหรับประเทศไทย แม้จะยังไม่มีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติด้านมลพิษทางอากาศโดยเฉพาะ แต่กฎหมายที่มีอยู่ก็ยังพอปรับใช้แก้ปัญหาวิกฤติฝุ่นละอองขนาดเล็กได้ อย่างแรกคือ กรมควบคุมมลพิษต้องศึกษาและตอบต่อสาธารณะให้ได้ว่า แหล่งที่มาของฝุ่นพิษเหล่านี้มาจากไหนบ้าง ในสัดส่วนเท่าไร เพื่อให้ทราบว่าหน่วยงานใดที่ต้องรับผิดชอบจัดการแหล่งกำเนิดมลพิษนั้นบ้าง จากนั้น คณะกรรมการควบคุมมลพิษต้องนำข้อมูลเหล่านี้มาจัดทำเป็นแผนปฏิบัติการเพื่อป้องกันหรือแก้ไขอันตรายที่เกิดจากการแพร่กระจายของมลพิษและนำเสนอคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติพิจารณาอย่างเร่งด่วน

กฎหมายอากาศสะอาดของสหรัฐฯ กำหนดหลัก ‘เพื่อนบ้านที่ดี’ โดยห้ามมิให้รัฐเหนือลมปล่อยมลพิษในปริมาณที่ทำให้รัฐท้ายลมไม่สามารถปฏิบัติตามค่ามาตรฐานที่ EPA กำหนดได้

หมอกควันในกรุงปารีส ปกคลุมหอไอเฟลให้อยู่ในม่านสีเทา
(ภาพถ่ายโดย Philippe Wojazer / Reuters)

ตำรวจจราจรในมาดริด ประเทศสเปน กำลังตรวจป้ายทะเบียนรถ ที่ได้รับอนุญาตให้ขับตามวันคี่และวันคู่
(ภาพถ่ายโดย Paul Hanna / Reuters)

แผนนี้ควรกำหนดมาตรการและบทบาทของหน่วยงานทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นว่า ใครมีอำนาจหน้าที่อะไร ยกตัวอย่างเช่น หากฝุ่นละอองเหล่านี้เกิดจากไอเสียรถยนต์เป็นส่วนใหญ่ กรมขนส่งทางบกและกรุงเทพมหานครต้องกำหนดมาตรการเร่งด่วนเพื่อลดปริมาณการใช้รถ อย่างตัวอย่างในฝรั่งเศสซึ่งเกิดปัญหาหมอกควันในกรุงปารีสเมื่อปี 2016 รัฐบาลกำหนดมาตรการให้บริการรถเมล์ฟรีแก่ประชาชน ควบคุมความเร็วของรถยนต์มากขึ้น ห้ามรถบรรทุกขับเข้ามาในตัวเมือง หรืออย่างสเปนซึ่งเกิดปัญหาหมอกควันในกรุงมาดริดช่วงเดียวกัน ก็บังคับให้รถยนต์ที่มีป้ายทะเบียนรถลงท้ายด้วยเลขคี่ขับได้เฉพาะวันคี่ ส่วนเลขคู่ก็ขับได้เฉพาะวันคู่ เป็นต้น นอกจากนี้ อีกสิ่งที่สำคัญคือ มาตรการในการป้องกันและแก้ไขเยียวยาผู้ที่ได้รับความเสี่ยงหรือได้รับผลกระทบจากมลพิษฝุ่นขนาดเล็กในครั้งนี้ ปัญหานี้ไม่ควรผ่านเลยไปโดยไม่มีใครรับผิดชอบต่อผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชน

ในระยะยาวนั้น แผนยุทธศาสตร์การจัดการคุณภาพอากาศ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) ควรเป็นจุดเริ่มต้นให้เกิดการกำหนดทิศทางการออกแบบระบบขนส่ง การพัฒนาอุตสาหกรรม และแหล่งผลิตพลังงานไฟฟ้า ที่ป้องกันและลดการเกิดมลพิษฝุ่นขนาดเล็กจากแหล่งกำเนิดซ้ำอีก สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ซึ่งมีหน้าที่พิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการต่างๆ ก็ต้องนำข้อมูลแหล่งกำเนิดมลพิษเดิม ศักยภาพในการรองรับมลพิษใหม่ และการกระจายไปไกลข้ามพรมแดนของมลพิษบางประเภท เช่น PM2.5 มาพิจารณาประกอบการอนุมัติหรือไม่อนุมัติรายงาน ไม่เช่นนั้นแล้ว แหล่งกำเนิดมลพิษก็เกิดขึ้นใหม่อย่างไม่มีขีดจำกัด การแก้ปัญญาที่มีอยู่ตอนนี้ด้วยฝนเทียมเป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น หากยังไม่แก้ที่รากของปัญหาแล้ว ฝุ่นพิษเหล่านี้ก็พร้อมคลุ้งจะกลับมาทำลายสุขภาพของคนในประเทศต่อไปไม่มีวันจบ

อ้างอิง

• USEPA, Air Quality Index Report, https://www.epa.gov/outdoor-air-quality-data/air-quality-index-report
• USEPA, Clean Air Act Overview, https://www.epa.gov/clean-air-act-overview/1990-clean-air-act-amendment-summary-title-i
• USEPA, Fine Particulate Matter National Ambient Air Quality Standards: State Implementation Plan Requirements, 24 สิงหาคม 2016.
• Lisa Soronen, Supreme Court Decides “Good Neighbor Provision” Clean Air Act Case, 5 พฤษภาคม 2014.
• Patch Rujivanarom, Coal-fired power plants ‘partly to blame for Bangkok pollution’, The Nation, 9 กุมภาพันธ์ 2018.  
• Koplitz et al (2017). Burden of Disease from Rising Coal-Fired Power Plant Emissions in Southeast Asia. Environ. Sci. Technol., 2017, 51 (3), pp 1467–1476
• Changing Air Quality & Clean Air Acts, http://www.air-quality.org.uk/03.php.
• Genevieve Pons, Wendel Trio, Genon K. Jensen, Europe’s Dark Cloud: How Coal-Burning Countries Are Making Their Neighbors Sick, มิถุนายน 2016.  
• Gary Fuller, How different cities responded to December’s winter smog, The Guardian, 8 มกราคม 2017.
• เวบไซต์การตรวจวัดข้อมูลมลพิษทางอากาศ โดยกรมควบคุมมลพิษ http://aqmthai.com/public_report.php
• ศิริมา ปัญญาเมธีกุล, ดัชนีคุณภาพอากาศของฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน เกินมาตรฐาน: ข้อความนี้บอกอะไร? และเกี่ยวข้องกับประชาชนอย่างไร?.
• กรมควบคุมมลพิษ, คพ.แจงประเด็นฝุ่นละอองไม่เกิน 2.5 ไมครอน (PM2.5) ในประเทศไทย, 11 สิงหาคม 2017. http://www.pcd.go.th/public/News/GetNewsThai.cfm?task=lt2017&id=17673
• กรมควบคุมมลพิษ, ร่างยุทธศาสตร์การจัดการคุณภาพอากาศ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579), มิถุนายน 2560. http://www.pcd.go.th/file/19-06-60-1.pdf