เรียนรู้การปรับตัวแบบ ‘อยู่เป็น’ ท่ามกลางฝุ่นตลบทางการเมือง ของวิธีคิดแบบ ‘มหาดไทย’

(1)

หลายปีก่อนผมเคยเป็นนักข่าวกระทรวงมหาดไทย สมัยที่พ่อของรัฐมนตรีคนปัจจุบันเป็นรัฐมนตรี เลยเห็นความเป็นข้าราชการชนชั้น ‘อำมาตย์’ และความเกี่ยวพัน เกี่ยวโยงกับ ‘การเมือง’ ที่ค่อนข้างสูง

เอาง่ายๆ ว่าคนที่มานั่งเป็นรัฐมนตรี ต้องเป็นระดับหัวหน้าพรรคหรือเลขาธิการพรรคเสมอ เพราะนอกจากภารกิจจะครอบคลุมสากกะเบือยันเรือรบแล้ว ข้อสำคัญอีกอย่างคือ มหาดไทยเป็นเจ้าของฐานมวลชนขนาดมหึมา ไล่เรียงตั้งแต่ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ เรื่อยไปจนถึงกำนันผู้ใหญ่บ้าน ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แม้จะกระจายอำนาจไปแล้ว แต่ก็ยังต้องทำงานโดยมีหน่วยงานภายใต้กระทรวงมหาดไทยอย่างกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นทำหน้าที่กำกับดูแล

ขณะเดียวกันหน่วยงานในกำกับดูแลของกระทรวงนี้ ยังมีทั้งไฟฟ้า ประปา ที่ดิน ผังเมือง อยู่ด้วยกัน นี่คือเล็กกว่าเดิมแล้ว เพราะก่อนหน้านี้ในอดีต ทั้งแรงงานและกรมประชาสงเคราะห์ ล้วนอยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทย 

เพราะฉะนั้นเวลาพูดถึงความเป็นข้าราชการแบบเข้มข้น ก็ต้องศึกษาข้าราชการมหาดไทย และหากมองว่าประเทศไทยเปลี่ยนไม่ได้ อยู่กับที่มานานหลายสิบปี สิ่งที่ต้อง ‘ทุบ’ และเปลี่ยนโครงสร้างก็หนีไม่พ้น ต้องทุบโครงสร้างมหาดไทย ไม่ว่าจะผ่านการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตรง ยุบตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้าน หรือยกเลิกนายอำเภอ สิ่งสำคัญก็คือต้องจัดการมหาดไทย 

แต่แน่นอน เรื่องนี้ถือเป็นเรื่อง ‘ต้องห้าม’ เพราะโครงสร้างมหาดไทยผูกพันกับอะไรหลายอย่าง ความรับรู้ในฐานะ ‘ข้าราชการของแผ่นดิน’ ยังคงเข้มข้น เช่นเดียวกับการเป็น ‘ข้าราชการในสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว’ ฉะนั้นดีกรีในความเป็นอนุรักษนิยมนั้น เห็นทีกระทรวงมหาดไทยจะสูสีกับบรรดาเหล่าทัพเลยทีเดียว

ทว่าดีกรีที่เข้มข้นเหล่านี้ไม่ใช่สิ่งที่เกิดขึ้นเองโดยธรรมชาติ และไม่ได้เกิดขึ้นด้วย ‘กฎหมาย’ เพียงอย่างเดียว แต่เกิดด้วยพลวัตทางสังคม และการเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐไทย

และนี่คือสิ่งที่หนังสือเล่มนี้พูดถึงตลอดทั้งเล่ม

(2)

เสนาอำมาตย์ อำนาจมหาดไทย มาจากการศึกษาของ ภูวดล ศรีวิไล พาย้อนกลับไปตั้งแต่รัชกาลที่ 5 ยุคเริ่มต้นของการปกครองส่วนภูมิภาค เพื่อหาจินตนาการร่วม (Collective Imagination) ตั้งแต่ต้น จนถึงทศวรรษ 2540 เพื่อหาความผันเปลี่ยนในวิธีคิดของคนมหาดไทย

ความน่าสนใจมีตั้งแต่การเริ่มคัดเลือกคนเข้าเป็น ‘นักปกครอง’ อันเป็นจุดเริ่มต้นของคณะรัฐศาสตร์ เพื่อผลิตคนจากส่วนกลางเข้าไป ‘ปกครอง’ แต่ละพื้นที่ด้วยแนวคิดแบบส่วนกลาง ในยามที่รัฐไทยต้องการรวบอำนาจในยุคหลัง 14 ตุลาคม 2516 ที่ข้าราชการมหาดไทยเปลี่ยนบทมาเป็น ‘ผู้รับใช้และบริการประชาชน’ เพราะรัฐส่วนกลางถูกท้าทายจากกระแสเสรีนิยมเบ่งบาน ไปจนถึงยุค พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ที่ก่อนเป็นนายกรัฐมนตรีเคยเป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยมาก่อน ที่เปลี่ยนบทบาทองคาพยพของกระทรวงมหาดไทยให้เป็นผู้นำในการสร้างการพัฒนา ซึ่งเป็นส่วนสำคัญในการทำสงครามกับพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย เป็นนัยแห่งการสร้างมวลชน ประสานมวลชนทุกฝ่ายเข้าด้วยกัน และมีผลลัพธ์สำคัญคือ สามารถพาคน ‘ออกจากป่า’ ได้สำเร็จ

ฉะนั้นจะเห็นได้ว่า บทบาทของคนมหาดไทยเป็นในแนวคู่ขนานกับสถานการณ์การเมือง-แนวทางของผู้นำประเทศในขณะนั้นว่า มีแนวคิดในการพัฒนาประเทศอย่างไร ‘โจทย์ใหญ่’ ของการเดินหน้าประเทศ ณ เวลานั้นเป็นอย่างไร และในอีกทางหนึ่งคือบรรดาคนมหาดไทยจะเอาตัวเองไปอยู่กับโจทย์นั้นแบบไหน

(3)

อีกอย่างหนึ่งที่หนังสือเล่มนี้วิเคราะห์ได้อย่างน่าสนใจคือ การนำ ‘อำนาจนำ’ ของในหลวงรัชกาลที่ 9 ที่ขยายขึ้นนับตั้งแต่ทศวรรษ 2520-2530 โดยโครงการพัฒนานับตั้งแต่ช่วงการต่อสู้กับคอมมิวนิสต์ ไปถึงโครงการด้านการเกษตร โครงการด้านน้ำ ด้านป่า ที่พัฒนาอย่างครบวงจรมากขึ้น ล้วนทำให้คนมหาดไทย บรรดานักปกครองปรับตัวไปเป็นกลุ่มในการทำงานพัฒนา สนองพระราชดำริ ซึ่งประสบความสำเร็จอย่างสูง และเป็นหน่วยงานที่ทำให้คำว่า ‘กษัตริย์นักพัฒนา’ มีความหมายมากยิ่งขึ้น โดยบรรดานักปกครองนำพระราชดำรัส นำพระราชกระแสรับสั่งไปเป็น ‘ผู้ปฏิบัติ’ ในพื้นที่ ซึ่งมีความหมายเป็นอย่างยิ่งในช่วงที่ระบอบการเมืองยังไม่นิ่ง และสังคมชนบทไทยเพิ่งหลุดพ้นจากภัยคอมมิวนิสต์ไม่นาน

และเป็นช่วงเวลาที่อำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ เข้ามาเกี่ยวข้องกับบรรดา ‘นักปกครอง’ อย่างเข้มข้นขึ้น ภาพของกษัตริย์นักพัฒนา ได้สร้างความภาคภูมิใจใหม่ๆ ให้กับข้าราชการมหาดไทยจนคำว่า ‘ข้าราชการในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว’ ก็เริ่มขึ้นในเวลานี้

และในเวลาต่อมา คำคำนี้ได้กลายเป็นเกราะป้องกันเวลานักการเมืองเข้ามายุ่มย่าม ทว่าในอีกนิยามหนึ่งก็คือการ ‘หงายการ์ด’ 

เพราะพูดคำนี้แล้ว ก็ไม่มีใครกล้ายุ่ง

(4) 

จุดเปลี่ยนสำคัญสุดอาจหนีไม่พ้นช่วงทศวรรษ 2530 เมื่อแรกเริ่มพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ที่เริ่มกระจายอำนาจไปยังกระทรวงต่างๆ ไปยังส่วนภูมิภาคโดยตรง ลดอิทธิพลของผู้ว่าราชการจังหวัด ลดอิทธิพลของ ‘นักปกครอง’ เปลี่ยนจาก ‘ผู้สั่งการ’ ให้เป็น ‘ผู้ประสานงาน’ อย่างชัดแจ้ง

น่าสนใจก็ตรงที่เมื่อทุกหน่วยงานมีหน่วยงานของตัวเองในจังหวัดอยู่แล้ว เป็นต้นว่า คมนาคมจังหวัด สาธารณสุขจังหวัด แรงงานจังหวัด ฯลฯ บทบาทผู้ว่าราชการจังหวัดจะยกเลิก หรือลดความสำคัญจนเหลือศูนย์ก็ทำได้ ทว่าสิ่งที่ยังอยู่คือสถานะทางประวัติศาสตร์ที่มีมาช้านาน ในฐานะ ‘เจ้าเมือง’ รวมถึง ‘พ่อเมือง’ ทำให้ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดก็ยังคงอยู่

ขณะเดียวกันเมื่อสถานการณ์การเมืองเริ่มเป็นเกมของ ‘นักการเมือง’ มากขึ้น หลังพ้นยุคป๋าเปรมก็เป็นที่แน่นอนอยู่แล้วว่า ย่อมเข้ามาอาศัยฐานอำนาจมหาดไทย เป็นฐานอำนาจทางการเมือง

หนังสือเล่มนี้ยกข้อความที่น่าสนใจจากบันทึกของ อารีย์ วงศ์อารยะ อดีตปลัดกระทรวงมหาดไทยที่เขียนว่า “ฝ่ายการเมืองรุกล้ำเข้ามาในฝ่ายประจำมาก แม้กระทั่งในรายละเอียด ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการแต่งตั้งข้าราชการก็ดี หรือเรื่องการเงินก็มักจะเข้ามามีส่วนลึก”

ครั้งหนึ่งเมื่อเขามีความขัดแย้งกับนักการเมือง อารีย์จึงได้กล่าวกับนักการเมืองไปว่า “ผมเป็นข้าราชการของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว”

ขณะเดียวกันช่วงเหตุการณ์ความรุนแรงเดือนพฤษภาคม 2535 อารีย์ยังบันทึกไว้ด้วยว่า “เราต้องเล่นเกมได้ หากคนหนึ่งพลาดอีกคนต้องอยู่ ต้องเคลื่อนไหวตามสถานการณ์ตลอด อ่านเกมให้ถูกทุกวินาทีและต้องมองออกว่าควรยืนข้างไหน”

แน่นอนว่าเหตุปัจจัยสำคัญก็คือ ที่ทางบทบาทที่ไม่ชัดเจน ไม่ได้มีความคงทนถาวร เป็นเหตุให้พวกเขาต้องปรับตัวในลักษณะนี้

เป็นอีกหนึ่งความสามารถพิเศษของคนมหาดไทย ที่ต้องทำงานใกล้ชิดทั้งนักการเมืองท้องถิ่น สส. และรัฐบาล ที่เปลี่ยนไปเปลี่ยนมาตลอดเวลา

(5)

คำถามที่สำคัญหลังอ่านหนังสือเล่มนี้จบ ผมนึกถึงกระแส ‘เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด’ ที่เกิดขึ้นเข้มข้น ในช่วงการเลือกตั้งพฤษภาคม 2566 ที่หลายพรรคการเมือง ทั้งพรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกล ต่างก็ตั้งโจทย์เดียวกันว่าจะต้องมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ เพราะยิ่งตั้งโดย ‘ส่วนกลาง’ ก็ยิ่งเข้ารกเข้าพง 

ก็ในเมื่อแต่ละส่วนราชการต่างก็มีหน่วยงานของตัวเอง มีหัวหน้าส่วนราชการระดับจังหวัดของตัวเอง ผู้ว่าฯ จึงคงแค่อำนาจคุมคนของกระทรวงมหาดไทยในระดับต่างๆ เป็นต้นว่านายอำเภอ กำนันผู้ใหญ่บ้านเท่านั้น สู้ยุบรวมกับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด แล้วให้อำนาจเต็มไม่ดีกว่าหรือ

แต่ถึงเวลาจริง แม้พรรคเพื่อไทยจะได้เป็นแกนนำรัฐบาล ก็ไม่ได้พูดถึงเรื่องนี้อีก กระทรวงมหาดไทยตกไปอยู่ในมือพรรคภูมิใจไทยที่ว่ากันว่าจัดการบรรดา ‘นักปกครอง’ ได้อย่างมีประสิทธิภาพมาก

ว่ากันว่า สว.ที่นั่งกันอยู่ทุกวันนี้จำนวนไม่น้อยเกิดขึ้นโดยเครือข่ายของกระทรวงมหาดไทย ขณะที่ผู้ว่าราชการจังหวัดบางจังหวัดที่ไม่ค่อยแอ็กทีฟ ไม่ค่อยทำตาม ‘ผู้มีอำนาจ’ เหนือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ก็มีหลายจังหวัดที่ถูกย้ายไปเป็นผู้ตรวจฯ

เมื่อเป็นเช่นนี้ ความรู้สึกของผมที่ว่า ทำไมไม่เลือกตั้งผู้ว่าฯ หรือสังคายนากระทรวง ‘บำบัดทุกข์ บำรุงสุข’ แห่งนี้เสียที ก็ยิ่งรุนแรงขึ้น

แต่บางทีฟังก์ชันจำเป็นของข้าราชการมหาดไทยในประเทศนี้ที่ยังเหลืออยู่ นอกจากเป็นไม้เป็นมือให้กับนักการเมืองแล้ว อีกด้านหนึ่งก็คือการเป็นไม้เป็นมือให้กับบรรดาชนชั้นนำและบรรดากลไกข้าราชการที่ขยายตัวใหญ่โตขึ้นในรอบทศวรรษที่ผ่านมา เพราะอำนาจมหาดไทยเป็นอำนาจที่ ‘ปรับตัวเร็ว’ และ ‘อยู่เป็น’ ทุกสถานการณ์

จินตนาการว่าด้วยอำนาจของบรรดา ‘สิงห์’ จึงพลิกแพลง ปรับเปลี่ยนได้เสมอ ตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป

ถามว่าจำเป็นกับโลกสมัยใหม่ไหม อาจจะไม่จำเป็นเท่าไรนัก แต่ถามว่าจำเป็นต่อการปกครองแบบ ‘ไทยๆ’ ที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ไหม

คำตอบคือ ‘จำเป็น’ และนั่นคือสิ่งที่ทำให้อำนาจมหาดไทย ‘ลดลง’ ไม่ได้ และ ‘หายไป’ ไม่ได้เด็ดขาด