ในค่ำคืนวันที่ 30 กันยายน 2018 ข่าวใหญ่ที่เป็นที่สนใจไปทั่วโลก คือเรื่องการตกลงสัญญาทางการค้าฉบับใหม่ของสามประเทศในภูมิภาคอเมริกาเหนือ อันได้แก่ สหรัฐอเมริกา แคนาดา และเม็กซิโก โดยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ประกาศว่าจะเป็นจุดเริ่มต้นของการดึง “เงินและงาน” กลับเข้ามาสู่สหรัฐฯ

บทความนี้ขอพาไปดูถึงประเด็นสำคัญต่างๆ เกี่ยวกับข้อตกลงการค้าฉบับใหม่นี้

จาก NAFTA ถึง USMCA

เดิมภูมิภาคนี้ก็มีข้อตกลงการค้ากันอยู่แล้ว คือข้อตกลงการค้าเสรีอเมริกาเหนือ (North American Free Trade Agreement) หรือ NAFTA ซึ่งเซ็นสัญญากันมาตั้งแต่ปี 1992 และมีผลบังคับใช้ในอีก 2 ปีถัดมา โดยหนึ่งในวัตถุประสงค์หลักของข้อตกลงนี้ คือการลดอุปสรรคทางการค้าระหว่างประเทศสมาชิก พูดง่ายๆ ก็คือการลดกำแพงภาษีเพื่อให้การค้าขายในภูมิภาคเป็นไปอย่างสะดวกนั่นเอง แม้จะยังมีการตั้งกำแพงภาษีในสินค้าบางประเภทอยู่บ้าง โดยเฉพาะสินค้าเกษตร แต่ NAFTA ก็จัดอยู่ในเขตการค้าที่มีการเปิดเสรีสูงที่สุดแห่งหนึ่งของโลก

ประเทศที่ได้รับผลประโยชน์อย่างชัดเจนจาก NAFTA คงหนีไม่พ้นประเทศเพื่อนบ้านอย่างเม็กซิโกที่ผู้ผลิตสามารถเข้าถึงตลาดที่ใหญ่ที่สุดในโลกอย่างสหรัฐฯ ได้ง่ายดายขึ้น แคนาดาเองก็ได้ประโยชน์ในแง่ของการส่งออกไปสหรัฐฯ และผู้บริโภคแคนาดาเองก็ได้ประโยชน์จากการเข้าถึงสินค้าที่หลากหลายกว่า

สำหรับสหรัฐฯ แน่นอนว่าผู้บริโภคก็ได้ประโยชน์จากการบริโภคสินค้าที่ราคาถูกลง เนื่องจากผลิตในประเทศเม็กซิโก และคนที่ได้รับประโยชน์มากสุดก็คงเป็นผู้ประกอบการอุตสาหกรรมของสหรัฐฯ ที่เลือกปิดโรงงานในประเทศบ้านเกิดแล้วย้ายลงใต้สู่ประเทศที่แรงถูกกว่ากันเกินกว่าครึ่ง ซึ่งอุตสาหกรรมหลักที่ย้ายฐานการผลิตไปเม็กซิโกก็คืออุตสาหกรรมรถยนต์

เมื่อสินค้าที่เคยผลิตและซื้อหากันในประเทศกลายเป็นสินค้านำเข้า ดุลบัญชีเดินสะพัดของสหรัฐฯ ก็ยิ่งขาดดุลหนักหน่วงขึ้น และแน่นอนว่า ตำแหน่งงานต่างๆ ก็ลดลง เมืองดีทรอยต์ (Detroit) อดีตมหานครแห่งยานยนต์ในศตวรรษที่ 20 จึงกลายสภาพเป็นเมืองร้าง รัฐบาลท้องถิ่นถึงขั้นล้มละลายเมื่อปี 2013

ประธานาธิบดีทรัมป์จึงเรียก NAFTA ว่า “ข้อตกลงทางการค้าที่เลวร้ายที่สุดที่เคยมีมา” (Worst Trade Deal Ever) และจัดอยู่ในหมวดหมู่ของข้อตกลงที่เสียเปรียบซึ่งต้องแก้ไข โดยเป้าหมายหลักของการเจรจาแก้ไข NAFTA คงหนีไม่พ้นการดึงโรงงานประกอบรถยนต์กลับมาจากเม็กซิโก โดยการเจรจาที่ทำท่าจะยืดเยื้อในช่วงแรกก็จบลงอย่างรวดเร็วท่ามกลางความประหลาดใจของใครหลายคน ในวันที่ 30 กันยายน โดยข้อตกลงใหม่นี้มีชื่อว่าข้อตกลงสหรัฐอเมริกา เม็กซิโกและแคนาดา (United States-Mexico-Canada Agreement) หรือ USMCA

 

ความเร่งรีบของการเจรจา USMCA

การบรรลุข้อตกลงกันในคืนวันอาทิตย์ที่ 30 กันยายนนั้น ไม่ได้เกิดจากความบังเอิญหากแต่เป็นเพราะมีกรอบเวลาที่ทำให้คู่เจรจาหลักอย่างสหรัฐฯ และเม็กซิโกต้องเร่งรีบ

ตามกฎหมายของเม็กซิโกที่การเซ็นสัญญากับต่างประเทศจะต้องแจ้งให้รัฐสภารู้ก่อนอย่างน้อย 60 วันก่อนการเซ็นสัญญา ซึ่งประธานาธิบดี Enrique Peña Nieto ของเม็กซิโกจะลงจากตำแหน่งในวันที่ 30 พฤศจิกายน เพื่อให้  Andrés Manuel López Obrador ผู้แทนจากฝ่ายซ้ายที่ชนะการเลือกตั้งเมื่อเดือนกรกฎาคมขึ้นดำรงตำแหน่งแทน

ทางสหรัฐฯ รู้ดีถึงกรอบเวลา และการเปลี่ยนตัวผู้นำอาจทำให้การเจรจาต้องกลับไปเริ่มต้นใหม่อีกครั้ง วันที่ 30 กันยายนจึงเป็นเส้นตายที่ต้องรีบตกลงกันให้ได้ เพื่อให้เซ็นสัญญาได้ในวันที่ 30 พฤศจิกายน ทั้งสหรัฐฯ ก็มีกฎหมายระบุให้รัฐบาลแจ้งไปยังรัฐสภาล่วงหน้าเป็นเวลา 90 วันเช่นกัน โดยทางประธานาธิบดีทรัมป์ได้แจ้งเรื่องการเซ็นสัญญากับเม็กซิโกไปแล้วในเดือนสิงหาคม

การเจรจาครั้งนี้เริ่มต้นในลักษณะทวิภาคีก่อนระหว่างสหรัฐฯ และเม็กซิโก เพราะเป้าหมายหลักของการแก้ไขข้อตกลงครั้งนี้ของทรัมป์นั้นอยู่ทางใต้ เมื่อรัฐบาลเม็กซิโกเริ่มโอนอ่อนผ่อนตามข้อเสนอของสหรัฐฯ แล้ว เพื่อนบ้านทางเหนืออย่างแคนาดาจึงจำเป็นต้องกระโดดเข้าร่วมในข้อตกลงนี้ทันที เพราะหากทั้งสองสามารถตกลงกันได้และยกเลิก NAFTA ไป ก็จะทำให้แคนาดาเสียหายอย่างหนัก เพราะการค้าระหว่างประเทศของแคนาดาทั้งส่งออกและนำเข้ากับสหรัฐฯ มีมูลค่าเกินกว่าร้อยละ 60

แคนาดาจำเป็นต้องกระโดดเข้าร่วมในข้อตกลงนี้ทันที เพราะหากทั้งสองสามารถตกลงกันได้และยกเลิก NAFTA ไป ก็จะทำให้แคนาดาเสียหายอย่างหนัก

เมื่อ USM ตกลงกันได้เรียบร้อยแล้ว C จึงตามติดมาเป็นลำดับสุดท้าย ข้อตกลงใหม่นี้ลบคำว่า “การค้าเสรี” ออกไปโดยสิ้นเชิง ซึ่งนอกจากจะแสดงท่าทีที่เปลี่ยนแปลงไปของสหรัฐฯ ต่อลัทธิการค้าเสรีแล้ว ยังเป็นการประกาศชัยชนะเล็กๆ ของสหรัฐฯ ที่ได้มีชื่ออยู่ในลำดับแรก ตามแนวนโยบาย “American First” อีกด้วย

นอกจากนี้ นักวิเคราะห์บางคนมองว่า การที่ทรัมป์พยายามผลักดันเรื่องนี้ให้เสร็จโดยเร็ว ก็เพื่อหวังผลทางการเมืองในประเทศจากการเลือกตั้งกลางเทอมที่กำลังจะมาถึงในเดือนพฤศจิกายนนี้ อีกทั้งกฎหมายสหรัฐฯ ที่ระบุให้ภายใน 60 วันหลังการเซ็นสัญญา รัฐบาลจะต้องรายงานต่อรัฐสภาว่ามีการเปลี่ยนอะไรในกฎหมายของสหรัฐฯ บ้าง ซึ่งการเลือกตั้งกลางเทอมที่จะมาถึง ก็มีโอกาสที่คะแนนเสียงข้างมากในสภาล่างจะเปลี่ยนไปอยู่ทางฝั่งพรรคเดโมแครต

 

มีอะไรใหม่ใน USMCA

ประเด็นหลักที่เป็นที่สนใจกันมากที่สุดและน่าจะมีผลกระทบมากที่สุดคงหนีไม่พ้นเรื่องรถยนต์ โดย USMCA กำหนดให้การส่งออกรถยนต์ไปยังประเทศสมาชิก (ซึ่งก็หมายถึงการส่งจากเม็กซิโกไปสหรัฐฯ) รถยนต์จะต้องประกอบจากชิ้นส่วนที่ผลิตขึ้นภายในชาติสมาชิกอย่างน้อยร้อยละ 75 (NAFTA กำหนดร้อยละ 62.5) และร้อยละ 40-45 ของรถยนต์จะต้องผลิตปละประกอบโดยแรงงานที่ได้รับค่าจ้างมากกว่า 16 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อชั่วโมง โดยจะมีผลบังคับใช้ในปี 2023  ซึ่งค่าจ้างของแรงงานเม็กซิโกในอุตสาหกรรมยานยนต์อยู่ที่ประมาณ 7 ดอลลาร์สหรัฐฯ เท่านั้น ในขณะที่สหรัฐฯ และแคนาดาอยู่ที่ประมาณ 20 ดอลลาร์

ข้อบังคับดังกล่าวจึงส่งผลโดยตรงต่อเม็กซิโก ซึ่งทรัมป์ก็หวังว่านี่จะเป็นหมัดเด็ดในการดึงโรงงานรถยนต์กลับมา ทั้งนี้ หากรถยนต์ที่ไม่เป็นไปตามข้อกำหนดดังกล่าวต้องการส่งออกมายังสหรัฐฯ จะต้องจ่ายค่าภาษีนำเข้าร้อยละ 2.5 ของมูลค่าสินค้า

USMCA กำหนดให้การส่งออกรถยนต์ไปยังประเทศสมาชิก (ซึ่งก็หมายถึงการส่งจากเม็กซิโกไปสหรัฐฯ) รถยนต์จะต้องประกอบจากชิ้นส่วนที่ผลิตขึ้นภายในชาติสมาชิกอย่างน้อยร้อยละ 75 (NAFTA กำหนดร้อยละ 62.5) และร้อยละ 40-45 ของรถยนต์จะต้องผลิตปละประกอบโดยแรงงานที่ได้รับค่าจ้างมากกว่า 16 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อชั่วโมง

ประเด็นสำคัญอื่นๆ ที่มีการเปลี่ยนแปลง อาทิ การให้แคนาดาเปิดการนำเข้าสินค้าจากผลิตภัณฑ์นมให้กับผู้ผลิตจากสหรัฐฯ มากขึ้นเป็นร้อยละ 3.6 เพื่อแลกกับการที่สหรัฐฯ จะนำเข้าน้ำตาลและถั่วจากแคนาดา การแก้ไขเรื่องสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาที่จะมีระยะเวลายาวนานขึ้น โดยเฉพาะในสินค้าเวชภัณฑ์ เช่น ยาที่ขยายเป็น 10 ปี ซึ่งสองข้อนี้ ผู้ที่ได้รับประโยชน์มากที่สุดคือเกษตรกร และบริษัทยาของสหรัฐฯ

อีกประเด็นที่มีเสียงวิจารณ์กันค่อนข้างมากคือการยกเลิกกลไกการแก้ปัญหาข้อขัดแย้งระหว่างเอกชนกับรัฐบาล (Investor-State Dispute Settlement) หรือ ISDS ซึ่งระบุให้บริษัทที่ได้รับความเดือดร้อนจากรัฐบาลของประเทศสมาชิกที่ละเมิด NAFTA สามารถร้องเรียนและเรียกค่าเสียหายได้ โดยใน USCMA ได้ยกเลิกกลไกดังกล่าวระหว่างแคนาดากับสหรัฐฯ ไป แต่ยังคงมีกลไก ISDS ระหว่างเม็กซิโกกับสหรัฐฯ ทั้งนี้เพราะที่ผ่านมา มีบริษัทแคนาดาจำนวนมากใช้กลไกนี้ในการร้องเรียนรัฐบาลสหรัฐฯ และมักเป็นฝ่ายชนะ

นอกจากนี้ USMCA ยังเปิดช่องให้ชาติสมาชิกร่วมกันพิจารณาปรับปรุงข้อตกลงกันทุก 6 ปี ทั้งนี้เนื่องจาก NAFTA ที่มีอายุร่วมสองทศวรรษโดนมองว่าล้าสมัย และไม่มีกลไกที่สามารถปรับเปลี่ยนได้โดยง่าย นอกจากนี้ USMCA จะหมดอายุลงหลังจากมีผลบังคับใช้ไปแล้ว 16 ปี โดยที่ประเทศสมาชิกสามารถประชุมร่วมกันได้ว่าต้องการจะต่ออายุไปอีก 16 ปีหรือไม่

USMCA จะหมดอายุลงหลังจากมีผลบังคับใช้ไปแล้ว 16 ปี โดยที่ประเทศสมาชิกสามารถประชุมร่วมกันได้ว่าต้องการจะต่ออายุไปอีก 16 ปีหรือไม่

อีกประเด็นที่มีคนตั้งข้อสังเกตคือ ประเด็นเล็กๆ น้อยๆ ใน USMCA เหมือนกับในร่างข้อตกลง TPP ที่ทรัมป์สั่งล้มไปเมื่อแรกเข้ามารับตำแหน่ง จึงคาดการณ์กันว่า ข้อเสนอหลักๆ โดยเฉพาะด้านรถยนต์น่าจะมาจากทีมเศรษฐกิจของประธานาธิบดีทรัมป์ แต่ประเด็นปลีกย่อยอื่นๆ อาจจะเป็นทางเทคโนแครตในภาคราชการชงเรื่องขึ้นมา เพราะเตรียมผลักดันอยู่แล้วตั้งแต่ TPP เมื่อข้อตกลงบรรลุในวันที่ 30 กันยายน เอกสารข้อตกลง USMCA หลายร้อยหน้าจึงเผยแพร่สู่สาธารณะได้ในทันที    

ข้อวิจารณ์ต่อ USMCA

การเจรจาครั้งนี้ ข้อเสนอต่างๆ มาจากฝั่งสหรัฐฯ เป็นหลัก ดังนั้น ภาพรวมจึงไม่น่าจะเป็นผลดีต่อทั้งเม็กซิโกและแคนาดา ในทางการเมืองแน่นอนว่าประธานาธิบดีทรัมป์ก็เรียกเสียงสนับสนุนจากกองเชียร์ฝั่งตนได้ แต่ในแง่เศรษฐกิจเองก็ยังไม่มีใครมั่นใจว่า USMCA จะดีต่อสหรัฐฯ มากกว่า NAFTA เดิม

ศาสตราจารย์แอน ครูเกอร์ (Anne Krueger) นักเศรษฐศาสตร์ผู้เชี่ยวชาญด้านการค้าระหว่างประเทศให้ความเห็นไว้ว่า เป็นไปได้ยากมากที่โรงงานในเม็กซิโกจะปรับเพิ่มค่าจ้างได้ตามข้อตกลง บริษัทรถยนต์น่าจะเลือกที่จะจ่ายค่าปรับมากกว่า แล้วไปปรับเพิ่มราคาขายในภายหลัง

ในขณะเดียวกัน หากการย้ายฐานการผลิตกลับมาอยู่ในสหรัฐฯ โดยยอมรับต้นทุนค่าแรงที่สูงขึ้น ก็หมายถึงราคารถยนต์ที่เพิ่มขึ้นด้วย ซึ่งจะนำไปสู่ยอดขายรถยนต์ที่ลดลง และผลที่ตามมาคือ จำนวนงานก็ไม่ได้เพิ่มมากอย่างที่คาดหวัง ซ้ำภาพรวมเศรษฐกิจอาจจะแย่ลง และเป็นไปได้ว่าการนำเข้ารถยนต์จากเอเชียและภูมิภาคอื่นๆ จะเพิ่มขึ้นแทน

นอกจากนี้ การเปิดช่องให้ USMCA มีการทบทวนใหม่ในระยะสั้นจะสร้างความไม่แน่นอนในกฎและกติกาจนเป็นการเพิ่มความเสี่ยงให้กับการลงทุนระยะยาว จนทำให้การลงทุนลดลง ภาพรวมศาสตราจารย์ครูเกอร์คิดว่า USMCA ไม่เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจทั้ง 3 ประเทศ และจะไม่ทำให้สหรัฐฯ ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดลดลงตามเป้าหมายที่ประธานาธิบดีทรัมป์ตั้งเอาไว้ นอกจากนี้สหรัฐฯ จะสูญเสียส่วนแบ่งการตลาดในอุตสาหกรรมยานยนต์โลกไปด้วย

ศาสตราจารย์แอน ครูเกอร์  มองว่า USMCA ไม่เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจทั้ง 3 ประเทศ และจะไม่ทำให้สหรัฐฯ ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดลดลงตามเป้าหมายที่ประธานาธิบดีทรัมป์ตั้งเอาไว้

ทางด้านนิตยสาร The Economist วิเคราะห์ว่า USMCA ทำให้สหรัฐฯ เข้าถึงตลาดผลิตภัณฑ์นมในแคนาดาซึ่งมีมูลค่าเพียง 1.1 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในขณะที่ภาคการผลิตรถยนต์และชิ้นส่วนนั้นมีมูลค่าราว 5 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ประโยชน์ที่ได้จากธุรกิจนมจึงไม่อาจจะชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นจากอุตสาหกรรมรถยนต์ได้เลย

นอกจากนี้ การเจรจาการค้าที่ผ่านมามักจะพูดกันถึงแต่ภาพรวมของเศรษฐกิจประเทศผู้เจรจาว่าได้ประโยชน์อะไรกันบ้าง แต่คราวนี้ทรัมป์ยกมาแต่ประเด็นการปกป้องทางการค้าของตนเอง (Protectionism Policy) โดยไม่คำนึงถึงประเทศอื่นๆ เลย

ทางด้านฟากฝั่งแคนาดา การยอมตามข้อตกลงของสหรัฐฯ อย่างรวดเร็วทำให้นายกรัฐมนตรีจัสติน ทรูโด (Justin Trudeau) โดนวิจารณ์จากสื่ออยู่บ้าง แต่ข้อตกลงส่วนใหญ่ที่ส่งผลกระทบต่อแคนาดานั้น มีลักษณะแบบเดียวกับข้อตกลง TPP ซึ่งมีการเจรจากันมาก่อนหน้า ซึ่งผู้ผลิตนมของแคนาดาเองก็ประท้วงมาตั้งแต่การเจรจาครั้งนั้นแล้ว โดยทางธนาคาร BMO ของแคนาดาได้ออกรายงานวิเคราะห์ USMCA ว่าจะไม่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อเศรษฐกิจแคนาดา แถมมีข้อดีที่ทำให้ความไม่แน่นอนในช่วงก่อนหน้านี้หายไป

การยอมตามข้อตกลงของสหรัฐฯ อย่างรวดเร็วทำให้นายกรัฐมนตรีจัสติน ทรูโด (Justin Trudeau) โดนวิจารณ์จากสื่ออยู่บ้าง

สำหรับเม็กซิโก ข้อดีที่อาจจะเกิดขึ้นก็คือ USMCA เพิ่มเรื่องมาตรฐานแรงงานและการคุ้มครองแรงงานให้เป็นไปตามหลักขององค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (United Nation International Labour Organization) ซึ่งไม่เป็นปัญหาสำหรับสหรัฐฯ กับแคนาดาที่เป็นไปตามมาตรฐานอยู่แล้ว แต่เป็นการบังคับให้เม็กซิโกต้องยกระดับคุณภาพชีวิตของแรงงานของตนขึ้นมา ทั้งนี้ค่าแรงเฉลี่ยที่แท้จริงของแรงงานไร้ฝีมือ (Real Wage of Unskilled Labour) ของเม็กซิโกแทบจะไม่เปลี่ยนแปลงมาตลอด 20 ปีของ NAFTA บางเสียงจึงมองว่า USMCA อาจจะเป็นลดการขูดรีดแรงงานเม็กซิโกจากบริษัทข้ามชาติจากสหรัฐฯ ได้

แม้ว่าสมรภูมินี้ ประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์จะเสมือนเป็นผู้มีชัย แต่สมรภูมิใหญ่ที่คนทั้งโลกเฝ้าจับตามองยังคงเป็นการเจรจาการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีนที่น่าจะชี้วัดผลของสงครามการค้าครั้งนี้ และแน่นอนว่า ผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลก รวมถึงไทย คงมากกว่านี้หลายเท่า

 

อ้างอิง

Fact Box

  • ผู้ที่ลงนามใน NAFTA ก็คือประธานาธิบดีจอร์จ บุช ผู้พ่อ ซึ่งมาจากพรรครีพับลิกกันเช่นเดียวกับประธานาธิบดีทรัมป์ ทั้งนี้ ในยุคดังกล่าวไม่ว่าประธานาธิบดีจะมาจากพรรคไหน ก็ล้วนแล้วแต่ชูธงการค้าการลงทุนเสรีทั้งสิ้น
  • ศาสตราจารย์แอน ครูเกอร์ เคยเป็นทั้งหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ธนาคารโลก และรองผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เป็นนักเศรษฐศาสตร์คนสำคัญที่สนับสนุนแนวความคิดการค้าและการลงทุนเสรีในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา
  • สำหรับผู้ที่ต้องการอ่านข้อตกลงทางการฉบับเต็ม (จำนวน 400 กว่าหน้า) ก็สามารถเข้าไปได้ที่เว็บไซต์ของผู้แทนการค้าสหรัฐฯ ซึ่งนอกจากข้อตกลงฉบับเต็ม ก็ยังมีการสรุปประเด็นหลักโดยแบ่งเป็นหมวดต่างๆ ไว้เป็นอย่างดี https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement
Tags: , , ,